物发展的普遍规律,也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。 (二)行政管理和行政环境平衡的主要特点 1综合平衡。 2宏观平衡 3暂时平衡。 行政管理与行政环境相互作用的基本内容 行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流,但主要地表现为 行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的 客观依据。 三、行政管理对行政环境的利用和改造 行政管理必须适应行政环境,但在适应的同时,又积极地利用和改造行政环境。行政管 理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上积极地促进其所赖以建立的经 济基础和国家政权的巩固和发展;在于它对行政环境的能动的改造 第三节我国现阶段行政环境的主要特点 和平与发展时代的两大主题 )自20世纪80年代未苏联解体后,世界格局由两极抗衡向多极化方向发展,军事对 峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争;在处理国际问题上,和平对 话比之军事对抗有更强的呼声。 (二)全球化、市场化的发展趋势。 社会主义初级阶段我国的基本国情 社会主义初级阶段,主要是指:我国已进入社会主义社会,是社会主义社会的国家;我国是 发展中国家,处在社会主义的初级阶段,即不发达的阶段。我国的社会主义建设,必须从我 国的国情出发,走中国特色社会主义道路。°在我国,从事行政管理实践和学科建设必须立 足于这一基本国情。 第三章行政职能 第一节行政职能概述 行政职能的含义和特点 (一)行政职能的含义 行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用,主要涉及政府管什么、怎么 管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现,行政职能的行使受立法 机关的监督;反之,行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。 (二)行政职能的特点 1.执行性。 2.多样性。 3.动态性 行政职能体系
6 物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。 (二)行政管理和行政环境平衡的主要特点 1.综合平衡。 2.宏观平衡。 3.暂时平衡。 二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容 行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为 行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的需要是确定行政管理基本任务的 客观依据。 三、行政管理对行政环境的利用和改造 行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。行政管 理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经 济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。 第三节 我国现阶段行政环境的主要特点 一、和平与发展——时代的两大主题 （一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对 峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对 话比之军事对抗有更强的呼声。 （二）全球化、市场化的发展趋势。 二、社会主义初级阶段——我国的基本国情 社会主义初级阶段，主要是指：我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是 发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。我国的社会主义建设，必须从我 国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立 足于这一基本国情。 第三章 行 政 职 能 第一节 行政职能概述 一、行政职能的含义和特点 （一）行政职能的含义 行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么 管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法 机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。 （二）行政职能的特点 1．执行性。 2．多样性。 3．动态性。 二、行政职能体系
(一)行政管理的基本职能 1.政治职能 2.经济职能 3.文化职能 4.社会服务职能 (二)行政管理的运行职能 1.决策职能 2.组织职能 3.协调职能 4.控制职能 三、行政职能研究的意义 1.科学地认识和确定行政职能,对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能 是行政机构设置的重要依据 2科学地认识和确定行政职能,是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必 须紧紧围绕行政职能这个中心。 3科学地认识和确定行政职能,对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政 管理的过程,正像现代大机器'那样运转,是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过 程,毎项职能都是不可或缺的环节。对其中仼何环节的疏忽,将会直接影响整个管理系统, 导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系,充分发挥其作用, 才能保证整个管理系统高效地运行。 第二节西方国家行政职能的演变 前资本主义时期的行政职能 前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政 治统治,通过强化政治职能,采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展,经 济职能十分微弱,社会管理职能也很少 前资本主义时期的行政职能体现岀两方面的特点,一方面是政治统治职能的极端强化 另一方面是社会管理职能的相对微弱这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经 济基础所决定的。 自由资本主义时期的行政职能 自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期,英国古典政治经济学家亚 当斯密等以理性经济人假定为基础,极力推崇市场机制这只‘看不见的手”,反对政府干预 经济生活,认为最好的政府,就是最廉价的政府。因此,自由资本主义时期政府采取自由主 义的管理方法,以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的,通过政治统治职能对新生 的资产阶级政权的巩固和发展起着守夜人的作用,奉行政府管得越少越好ˆ的信条,主要 依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展 三、垄断资本主义时期的行政职能 进入垄断资本主义时期以后,资本主义所固有的矛盾日益尖锐,自由主义的统治方法已不适
7 （一）行政管理的基本职能 1．政治职能 2．经济职能 3．文化职能 4．社会服务职能 （二）行政管理的运行职能 1．决策职能 2．组织职能 3．协调职能 4．控制职能 三、行政职能研究的意义 1.科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能 是行政机构设置的重要依据。 2.科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必 须紧紧围绕行政职能这个中心。 3.科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政 管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过 程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统， 导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用， 才能保证整个管理系统高效地运行。 第二节 西方国家行政职能的演变 一、前资本主义时期的行政职能 前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政 治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经 济职能十分微弱，社会管理职能也很少。 前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化； 另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经 济基础所决定的。 二、自由资本主义时期的行政职能 自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚 当·斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预 经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主 义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生 的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要 依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。 三、垄断资本主义时期的行政职能 进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适
应这个时期的统治要求,形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用 和强化了政府的政治统治职能,行政权力扩大,专政镇压职能大大加强,民主职能有所削弱 在经济领域,强调政府对社会经济的调节和干预,垄断代替了自由竞争,垄断资本和国家政 权紧密结合,政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了,如政府通过行政手段和法律手段 来保证市场秩序,通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务,在收入及 分配领域采取一系列福利措施等。 四、当代资本主义的行政职能 当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人ˆ职责的自由主义,也不同意政府全面干预经济的 干预主义而主张有选择地干预市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势 1.行政职能逐渐扩大 2.政治职能中的暴力职能相对减弱,而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节 职能表现为,政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡;通过吸收工 人和人民群众参与管理等,以缓和劳资矛盾、改善劳资关系;通过对上层建筑和生产关系的 调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求,保持现实和未来发展平衡等。 3.政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政 管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展当代资本主义国家在行政改革中都把加强 政府政府通过宏观协调,将一部分职能交还给社会,由社会组织替代政府进行直接管理,实 现社会职能社会化,这是当代政府职能发展的新特点、新趋向 第三节转轨时期我国行政职转变 我国行政职能转变的必然性、必要性 (一)行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求 (二)行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径 (三)行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础 二、我国行政职能转变的基本内容 (一)职能重心的转变:工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来 (二)职能方式的转变 1.由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主,经济手段、法律手段和必要的行政 手段相结合; 2.由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主; 3.由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。 (三)职能关系的转变 职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此, 分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限,这是实现行政职能转变的关键环 节。在我国,政府职能关系主要表现为:中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系;政 企关系;政府与市场的关系;政府与社会的关系;政府内部各职能部门之间的关系 第四章行政组织
8 应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用 和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。 在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政 权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段 来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及 分配领域采取一系列福利措施等。 四、当代资本主义的行政职能 当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的 干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。当代西方国家的行政职能呈现出如下发展趋势： 1．行政职能逐渐扩大。 2．政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。这种调节 职能表现为，政府通过与各种利益集团、各种社会力量之间的妥协来达到平衡；通过吸收工 人和人民群众参与管理等，以缓和劳资矛盾、改善劳资关系；通过对上层建筑和生产关系的 调整与改革来适应经济基础及生产力的发展需求，保持现实和未来发展平衡等。 3．政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。为确保行政 管理活动的顺利进行和经济活动的相对稳定发展，当代资本主义国家在行政改革中都把加强 政府政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织替代政府进行直接管理，实 现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。 第三节 转轨时期我国行政职能的转变 一、我国行政职能转变的必然性、必要性 （一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求 （二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径 （三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础 二、我国行政职能转变的基本内容 （一）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来 （二）职能方式的转变： 1．由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政 手段相结合； 2．由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主； 3．由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。 （三）职能关系的转变 职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此， 分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环 节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政 企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。 第四章 行 政 组 织
第一节行政组织概述 行政组织的基本概念 (-)行政组织的含义 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统-一。就动态讲,行政组织指为完成行 政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲,有广义、狭义之分。广义的行政组织, 除政府行政组织外,还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的 机构。狭义的行政组织,则专指为推行政务,依据宪法和法律组建的国家行政机关体系,是 国家机构的重要组成部分。本节着重硏究静态的、狭义的行政组织,即政府行政组织。 (二)行政组织的基本要素 1.组织目标。 2.机构设置。 3.人员构成 4.权责体系 5.法规制度 6.物质因素。 (三)行政组织的特性 1.政治性与社会性 2.法制性与权威性 3.系统性与动态性 二、行政组织的类型 行政组织是一个庞大复杂的组织体系,其组织类型可以从不同的角度来划分。以上下级 的权限关系为标准,行政组织可分为集权制与分权制;以各组织机构的职权性质和范围来划 分,可分为层级制与职能制;以组织内部行使最高决策的人数划分,可分为首长制、委员会 制和混合制;以组织的不同功能和作用来区分,又可分为领导机构、执行机构、监督机构 咨询机构、信息机构、办公机构、派岀机构等。 三、行政组织结构 行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、 单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是 实现行政目标,提高行政效率的重要组织保证 (一)行政组织的纵向结构 行政组织的纵向结构又称为直线式结构,是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点 是上级直接领导下级,行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集 中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工,各级 行政首长管理过多,责重事繁,容易顾此失彼。 1.管理层次与管理幅度的关系。管理幅度与层次有密切的关系。一般说来,在条件不 变的情况下,幅度与层次成反比例。加大管理幅度,层次就相应减少;相反,缩小管理幅度, 则层次相应增多。因此,管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素,两者必须同时
9 第一节 行政组织概述 一、行政组织的基本概念 （一）行政组织的含义 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行 政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义的行政组织， 除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中具有行政性职能的 机构。狭义的行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是 国家机构的重要组成部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。 （二）行政组织的基本要素 1．组织目标。 2．机构设置。 3．人员构成。 4．权责体系。 5．法规制度。 6．物质因素。 （三）行政组织的特性 1．政治性与社会性 2．法制性与权威性 3．系统性与动态性 二、行政组织的类型 行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。以上下级 的权限关系为标准，行政组织可分为集权制与分权制；以各组织机构的职权性质和范围来划 分，可分为层级制与职能制；以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长制、委员会 制和混合制；以组织的不同功能和作用来区分，又可分为领导机构、执行机构、监督机构、 咨询机构、信息机构、办公机构、派出机构等。 三、行政组织结构 行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、 单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是 实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。 （一）行政组织的纵向结构 行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点 是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集 中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级 行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。 1．管理层次与管理幅度的关系。管理幅度与层次有密切的关系。一般说来，在条件不 变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度， 则层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时
兼顾,做到幅度适当,层次少而精。 2.层次管理的原则 (二)行政组织的横向结构 行政组织的横向结构又称为职能式结构,是橫向分工形成的行政组织的职能制,即同级 行政机关和毎级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代行政管理的运行过程来 看,一般都要先决策,然后执行,而决策前、执行后都要调查硏究,这就需要信息。为使决 策适应复杂多变的情况,还需要参谋咨询。从现代管理功能看,毎级政府内部都由决策、执 行、咨询、信息和监督等部门组成,如果这样来设置机构和配备人员,将是一种比较科学的 横向结构。 (三)行政组织纵向、横向结构的统- 单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点,因此,现代各国行政组织-般把二者结合起 来形成网络型的直线职能式结构其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合, 吸收了直线式和职能式结构的优点,扬弃了部分缺点,使其互相补充、制约,它是前两种结 构的发展 第二节行政组织理论 西方行政组织理论的演变 (一)古典行政组织理论 这是西方早期的行政组织理论,主要有以泰勒( F W.Taylor)为代表的科学管理组织理 论以法约尔( H Fayol)、古立克( L. Gulick)为代表的行政管理组织理论和以韦伯( M. Weber) 为代表的科层组织理论(旧译官僚组织理论)。 (二)新古典组织理论 又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起,行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的 方法,形成了新古典组织理论。主要有以梅奥( E. Mayo)为代表的人际关系组织理论;以 巴纳德( C. BArnard)为代表的组织平衡理论和以西蒙( HA.Simon)为代表的决策过程组 织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心,从动态的角度研究人的行为对 于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究,只注重社会科学实证的研究方 法,忽视组织结构、法规及环境的作用等。 (三)现代组织理论 20世纪60年代以后,组织理论的硏究引进系统论、控制论、信息论的成果,使西方组织 理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特( FE. Kast)、罗森茨韦克( J E Rosenzweig) 为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯(P. R. Lawrence)、洛西( J W. Lorsch)、伍德沃德 ( J. Woodward)为代表的权变组织理论 系统分析组织理论用系统分析方法研究组织,认为行政组织是一个结构的社会技术系 统”,由许多分系统组成;组织又是一个有机的开放性系统,是受社会经济、文化等环境影 响的生态系统,它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程,从而保持组织功 能与社会环境的动态平衡 二、马克思主义的行政组织理论 (一)马克思、恩格斯的组织理论
10 兼顾，做到幅度适当，层次少而精。 2．层次管理的原则。 （二）行政组织的横向结构 行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级 行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代行政管理的运行过程来 看，一般都要先决策，然后执行，而决策前、执行后都要调查研究，这就需要信息。为使决 策适应复杂多变的情况，还需要参谋咨询。从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执 行、咨询、信息和监督等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员，将是一种比较科学的 横向结构。 （三）行政组织纵向、横向结构的统一 单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起 来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合， 吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结 构的发展。 第二节 行政组织理论 一、西方行政组织理论的演变 （一）古典行政组织理论 这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰勒（F.W.Taylor）为代表的科学管理组织理 论；以法约尔（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）为代表的行政管理组织理论和以韦伯（M.Weber） 为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。 （二）新古典组织理论 又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的 方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以 巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组 织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对 于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方 法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。 （三）现代组织理论 20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织 理论进入了一个新的发展阶段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig） 为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德 （J.Woodward）为代表的权变组织理论。 系统分析组织理论用系统分析方法研究组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系 统”，由许多分系统组成；组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影 响的生态系统，它在与社会环境的互相作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功 能与社会环境的动态平衡。 二、马克思主义的行政组织理论 （一）马克思、恩格斯的组织理论