中国参与全球投资治理的机遇与挑战 美国私有宽带互联网软件提供商2wire受阻正值美国的中期选举,同时还有一系 列指责中国政府附属机构及民间的黑客对他国政府和企业的网络进行攻击和窃取 信息,其中包括针对谷歌的攻击、国际能源企业数据被窃等,国际上对网络安全 的担忧日趋强烈。华为首席营销官余承东在接受媒体采访时曾坦言,在过去受政 治因素影响相对较小时,华为在北美市场没有抓住宝贵的时间点,如果当时抓住 了,华为现在可能已经成为北美的主要供应商,许多问题反而好解决了 其次,中国海外直接投资不时成为东道国国内政治博弈的牺牲品。例如 2005年五矿收购加拿大诺兰达( Noranda)矿业公司失利,直接原因是由于诺兰 达经营业绩的改善使得双方在收购价格上产生分歧,但正是由于当时加拿大国内 政治上和媒体的反对才使得双方的交易一拖再拖,从而延误了投资机会。这起收 购案发生在加拿大政治比较敏感的时期,加拿大出现了25年来首个少数联邦政 府,执政的自由党在国会的议席不过一半,政府的运作依赖反对党的支持,而政 府需要拉拢的主要反对党新民主党是左翼,奉行经济保护主义,支持国营企业, 在历史上就一直反对美国等的外资收购加拿大国企,也是此次五矿收购的反对主 力。 同时,国家安全问题的背后很多实际上是商业利益在作祟,是商业竞争政治 化的表现。在2005年中海油收购优尼科石油公司时,来自加州的众议员理查德 帕姆波( Richard pombo)提交了法案要对所有中国对美石油公司收购案都至少拖 延120天。但仔细研究此人却发现,与中海油竞标的对手雪佛龙( Chevron)公司 的总部就在他的选区。华为在美国投资的种种受阻背后也有美国电信企业阻挠华 为进入美国市场的动作。2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Cm公司 时,为了使交易获得批准,消除当局对国家安全问题的忧虑,贝恩向美国政府做 出了多项让步,包括对3Com公司中主要开发国防安全软件的“引爆点” ( Tipping Point)部门进行分拆,保证华为不会获得敏感的美国技术或美国政府订 单,也不具有该公司的运营控制权和最终决策权,但即使如此,交易依然没能完 成。同样是电信业务,华为顺利进入欧洲市场与其在美国的遭遇形成强烈反差。 涂了美国、澳大利亚、加拿大等发达国家,近年中国企业在发展中国家投资 遭遇的政治阻力也在增加。2009年中石油拟收购以利比亚业务为主的加拿大小 型石油公司 Verenex Energy Inc,该公司石油产量的863%归利比亚政府所有,而 “中国五矿60亿收购加拿大诺兰达受阻内情”,《第一财经日报》,2004年11月16日 国际经济评论/2014年/第1期99
[1] “中国五矿60亿收购加拿大诺兰达受阻内情”，《第一财经日报》，2004年11月16日。 国际经济评论/2014 年/第 1 期 中国参与全球投资治理的机遇与挑战 美国私有宽带互联网软件提供商2Wire受阻正值美国的中期选举，同时还有一系 列指责中国政府附属机构及民间的黑客对他国政府和企业的网络进行攻击和窃取 信息，其中包括针对谷歌的攻击、国际能源企业数据被窃等，国际上对网络安全 的担忧日趋强烈。华为首席营销官余承东在接受媒体采访时曾坦言，在过去受政 治因素影响相对较小时，华为在北美市场没有抓住宝贵的时间点，如果当时抓住 了，华为现在可能已经成为北美的主要供应商，许多问题反而好解决了。 其次，中国海外直接投资不时成为东道国国内政治博弈的牺牲品。例如， 2005年五矿收购加拿大诺兰达（Noranda）矿业公司失利，直接原因是由于诺兰 达经营业绩的改善使得双方在收购价格上产生分歧，但正是由于当时加拿大国内 政治上和媒体的反对才使得双方的交易一拖再拖，从而延误了投资机会。这起收 购案发生在加拿大政治比较敏感的时期，加拿大出现了25年来首个少数联邦政 府，执政的自由党在国会的议席不过一半，政府的运作依赖反对党的支持，而政 府需要拉拢的主要反对党新民主党是左翼，奉行经济保护主义，支持国营企业， 在历史上就一直反对美国等的外资收购加拿大国企，也是此次五矿收购的反对主 力。[1] 同时，国家安全问题的背后很多实际上是商业利益在作祟，是商业竞争政治 化的表现。在2005年中海油收购优尼科石油公司时，来自加州的众议员理查德· 帕姆波（Richard Pombo）提交了法案要对所有中国对美石油公司收购案都至少拖 延120天。但仔细研究此人却发现，与中海油竞标的对手雪佛龙（Chevron）公司 的总部就在他的选区。华为在美国投资的种种受阻背后也有美国电信企业阻挠华 为进入美国市场的动作。2008 年华为联合贝恩收购美国通讯设备商 3Com 公司 时，为了使交易获得批准，消除当局对国家安全问题的忧虑，贝恩向美国政府做 出了多项让步，包括对 3Com 公司中主要开发国防安全软件的“引爆点” （TippingPoint）部门进行分拆，保证华为不会获得敏感的美国技术或美国政府订 单，也不具有该公司的运营控制权和最终决策权，但即使如此，交易依然没能完 成。同样是电信业务，华为顺利进入欧洲市场与其在美国的遭遇形成强烈反差。 除了美国、澳大利亚、加拿大等发达国家，近年中国企业在发展中国家投资 遭遇的政治阻力也在增加。2009年中石油拟收购以利比亚业务为主的加拿大小 型石油公司Verenex Energy Inc.，该公司石油产量的86.3%归利比亚政府所有，而 99
王碧珺 利比亚政府拒绝批准这桩收购提案, Verenex股价剧跌,中石油在等待半年后最 终放弃。2011年神华集团竞得蒙古塔本陶勒盖( Tavan tolgoi)煤矿40%的股权, 但没有得到蒙古议会的批准。中铝也在蒙古碰壁,2012年中铝拟收购主要资产 在蒙古的加拿大南戈壁( Southgobi resources ltd)公司部分股权,蒙古矿产资 源局宣布由于国家安全的考虑,暂停由南戈壁的附属公司拥有若干许可证的勘探 及开采活动,中铝无奈只有放弃。 为了克服因为涉及国家安全问题而造成的投资受阻,有人建议中国企业应当 聘请政府游说中介搞定国会议员。事实上2005年中海油收购美国优尼科石油公 司时也曾聘请艾金·岗波律师事务所( Akin Gump)游说美国政府试图抵消政治敌 意。而2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Com公司时也曾聘请华盛顿 街的专业机构为其展开涉及法律、政策等的一系列游说。2010年华为收购美国 摩托罗拉的无线网络设备业务时也聘请了苏利文·克伦威尔( Sullivan& Cromwel LLP)、世达( Skadden)等几家在电信并购和争取联邦政府批准等敏感国际并购 交易上都长袖善舞的美国知名律师事务所。但这些努力并没有使投资得以顺利进 行,中海油的“大央企”形象和“能源安全”疑虑,华为的“军方背景”和“网 络安全”疑虑并不容易消除。在全球前50大电信运营商中,华为已与45家取得 了合作,但就是没能拿下威瑞森( Verizon)无线公司、美国电话电报公司 (ATT)、斯普林特( Sprint)和T- Mobile(USA)四家美国运营商的合同 可见,这些障碍很难依靠中国企业自身的力量来克服。但是中国政府的直接 干预也不利于问题的解决,反而可能使得问题更加复杂化。正确的对策是中国参 与国际投资规则制定,通过制度化的规则来反映中国企业海外投资的种种诉求 中国对全球投资体系的三大诉求 中国对全球投资治理体系有三大诉求:一是降低中国企业所面临的投资壁 垒,尤其是将东道国的国家安全审查去政治化;二是保护中国企业海外投资的安 全;三是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可 东道国对外国投资者可能威胁本国国家安全的担忧既是正当的,也是可以理 解的。因此设置专门机构审査限制外资进入某些行业、并购重点企业、针对部分 外国投资进行国家安全审查是大多数国家的惯例。例如,美国外国投资委员会 ( CFIUS)的立法依据是1950年的《国防生产法》,而2007年通过的《外国投资 100 Intermational Economic review
International Economic Review 王碧珺 利比亚政府拒绝批准这桩收购提案，Verenex股价剧跌，中石油在等待半年后最 终放弃。2011年神华集团竞得蒙古塔本陶勒盖（Tavan Tolgoi）煤矿40%的股权， 但没有得到蒙古议会的批准。中铝也在蒙古碰壁，2012年中铝拟收购主要资产 在蒙古的加拿大南戈壁（Southgobi Resources LTD）公司部分股权，蒙古矿产资 源局宣布由于国家安全的考虑，暂停由南戈壁的附属公司拥有若干许可证的勘探 及开采活动，中铝无奈只有放弃。 为了克服因为涉及国家安全问题而造成的投资受阻，有人建议中国企业应当 聘请政府游说中介搞定国会议员。事实上2005年中海油收购美国优尼科石油公 司时也曾聘请艾金·岗波律师事务所（Akin Gump）游说美国政府试图抵消政治敌 意。而2008年华为联合贝恩收购美国通讯设备商3Com公司时也曾聘请华盛顿K 街的专业机构为其展开涉及法律、政策等的一系列游说。2010年华为收购美国 摩托罗拉的无线网络设备业务时也聘请了苏利文·克伦威尔（Sullivan & Cromwell LLP）、世达（Skadden）等几家在电信并购和争取联邦政府批准等敏感国际并购 交易上都长袖善舞的美国知名律师事务所。但这些努力并没有使投资得以顺利进 行，中海油的“大央企”形象和“能源安全”疑虑，华为的“军方背景”和“网 络安全”疑虑并不容易消除。在全球前50大电信运营商中，华为已与45家取得 了合作，但就是没能拿下威瑞森（Verizon）无线公司、美国电话电报公司 （ATT）、斯普林特（Sprint）和T-Mobile（USA）四家美国运营商的合同。 可见，这些障碍很难依靠中国企业自身的力量来克服。但是中国政府的直接 干预也不利于问题的解决，反而可能使得问题更加复杂化。正确的对策是中国参 与国际投资规则制定，通过制度化的规则来反映中国企业海外投资的种种诉求。 中国对全球投资体系的三大诉求 中国对全球投资治理体系有三大诉求：一是降低中国企业所面临的投资壁 垒，尤其是将东道国的国家安全审查去政治化；二是保护中国企业海外投资的安 全；三是希望以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。 东道国对外国投资者可能威胁本国国家安全的担忧既是正当的，也是可以理 解的。因此设置专门机构审查限制外资进入某些行业、并购重点企业、针对部分 外国投资进行国家安全审查是大多数国家的惯例。例如，美国外国投资委员会 （CFIUS）的立法依据是 1950 年的《国防生产法》，而 2007 年通过的《外国投资 100