县域政府治理模式的新变化 折晓叶 摘要:县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式,融资平台和项目平台 在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模 城市化项目经营现象的考察,提出“行政一政治一公司”三位一体统合治理分析框 架,用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助“项目平台”,通过行政审批权 获得对土地等核心资源的垄断权力,通过政治动员发挥主导力量,通过公司制承担 经济发展主体的角色,县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动,产生出 新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面,使得政府的能量和作用远 远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变,正是县域城市(镇)化既突飞猛进 又困境重重的重要原因。 关键词:县城政府治理模式城市化项目经营项目平台“行政一政治 司”三位一体 作者折晓叶,中国社会科学院社会发展战略研究院研究员(北京100006)。 改革开放30多年来,中国经历了持续的经济增长,创造了举世瞩目的中国奇 迹。在对形成这一“奇迹”的诸多因素探讨中,“县际竞争”曾被看作是促进增长的 大动力机制,①“地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功 原因,并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用,县域经济 发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市(镇)化加快推进的新时期,县域 问题显得尤为重要。 那么,在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后,县域政府的角色究竟发生了 怎样的演变,有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力,又有什么新 制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进, 并形成新的治理局面?与此同时,又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边 陷入新困境呢?笔者以为,对于研究者而言,更需将注意力从“什么事情正在发生 感谢匿名评审者给予的中肯建议及“国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小 组给予的启发 ①参见张五常:《平生没有见过这么好的制度》,《南方周末》2008年9月11日,第E31版 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
县域政府治理模式的新变化 折 晓 叶 摘 要：县域政府在分税制改革后呈现出新的运作模式，融资平台和项目平台 在很大程度上是针对中央政府规制的一种应对策略。通过对县域正在发生的大规模 城市化项目经营现象的考察，提出 “行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框 架，用以解释地方政府在这一过程中的作用。借助 “项目平台”，通过行政审批权 获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担 经济发展主体的角色，县域政府的权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出 新的活力。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面，使得政府的能量和作用远 远超出以往研究对其的定位。这种角色的演变，正是县域城市 （镇）化既突飞猛进 又困境重重的重要原因。 关键词：县城政府治理模式 城市化项目经营 项目平台 “行政—政治—公 司”三位一体 作者折晓叶，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员 （北京 １００００６）。 改革开放３０多年来，中国经历了持续的经济增长，创造了举世瞩 目 的 中 国 奇 迹。在对形成这一 “奇迹”的诸多因素探讨中，“县际竞争”曾被看作是促进增长的 一大动力机制，① “地方政府法团主义”则被用来解释县域乡镇企业飞速发展的成功 原因，并以此确立地方政府在经济转型和干预属地企业方面的积极作用，县域经济 发展显然成为城乡改革的核心议题。在当前城市 （镇）化加快推进的新时期，县域 问题显得尤为重要。 那么，在以乡镇企业为表征的县域工业化式微后，县域政府的角色究竟发生了 怎样的演变，有哪些相互制约又相互配合的因素使其产生了新的活力，又有什么新 制度机制使得县域政府的权力、意志和绩效三大发展驱动力能够重新得以互为促进， 并形成新的治理局面？与此同时，又是什么原因使得县域城市化一边快速推进一边 陷入新困境呢？笔者以为，对于研究者而言，更需将注意力从 “什么事情正在发生” · １２１ · ① 感谢匿名评审者给予的中肯建议及 “国家建设与政府行为”研究平台和城市化研讨小 组给予的启发。 参见张五常：《平生没有见过这么好的制度》，《南方周末》２００８年９月１１日，第Ｅ３１版
中国社会科学2014年第1期 的过程研究转向“事情如何发生”的机制硏究和制度逻辑硏究以及当事人的行为硏 究等方面 、县域政府“统合化”新倾向 “地方政府法团主义”也称“地方性国家统合主义”或“地方政府公司化”,最 初由美国学者戴慕珍提出,用以解释1980年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原 因,同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区 企业结成了法团组织,成为一个利益共同体,从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之 后魏昂德又提出“政府即厂商”的观点,把地方政府形象地比喻为公司总部,把当 地公司当作子公司,参与组织它们的经济活动,强调地方政府在中国经济转型和干 预当地企业方面的积极作用。林南则用“地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功, 强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的 重要基础,认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征;以市场为 目标导向,又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势,成为很多地方经济起飞 的关键。这一观点旗帜鲜明地用“地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功 的原因。① 1990年代开始,中国经济虽仍维持高速增长的势头,但乡镇企业已风光不再, 大量集体企业经由私有化的过程完成改制,或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭, 退出市场。这给“地方政府法团主义”带来挑战。②需要注意的是,关于地方政府公 司化对经济发展的正向影响和推动作用,是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上, 而对乡镇企业在1990年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系,虽已有一些研 究,如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响,政企关系和乡镇企业自身的 弊病等,但是对“地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有 探讨,因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。 ①参见“地方政府法团主义”对新生制度形式的研究。如 Jean Oi,“ The role of the Local State in China's Transitional Economy, "China Quarterly, vol. 144, 1995, pp 1132-1149: Andrew Walde Local Governments as Industrial Firms Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy, American Journal of Local Corporatism in Action in Rural China, Theory and Society, vol. 24, no. 3 1995,pp.301-354;周雪光:《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》,《社 会学研究》1999年第4期;周雪光、赵伟:《英文文献中的中国组织现象研究》,《社会 学研究》2009年第6期;赵树凯:《地方政府公司化:体制优势还是劣势?》,《文化纵横》 2012年第2期;陈家建:《法团主义与当代中国社会》,《社会学研究》2010年第2期 ②周雪光、赵伟:《英文文献中的中国组织现象研究》,《社会学研究》2009年第6期。 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
的过程研究转向 “事情如何发生”的机制研究和制度逻辑研究以及当事人的行为研 究等方面。 一、县域政府 “统合化”新倾向 “地方政府法团主义”也称 “地方性国家统合主义”或 “地方政府公司化”，最 初由美国学者戴慕珍提出，用以解释１９８０年代中国乡镇企业飞速发展及其成功的原 因，同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。她认为政府与地方社区、 企业结成了法团组织，成为一个利益共同体，从而促进了地方乡镇企业的腾飞。之 后魏昂德又提出 “政府即厂商”的观点，把地方政府形象地比喻为公司总部，把当 地公司当作子公司，参与组织它们的经济活动，强调地方政府在中国经济转型和干 预当地企业方面的积极作用。林南则用 “地方市场社会主义”解释乡镇企业的成功， 强调以家族亲属关系为主的关系网络是构建地方政府、市场、社区成员整合纽带的 重要基础，认为党、政、企一体化的法团组织具有社会主义的组织特征；以市场为 目标导向，又使得具有这一特征的组织在竞争中具有优势，成为很多地方经济起飞 的关键。这一观点旗帜鲜明地用 “地方政府法团主义”解释中国地方乡镇企业成功 的原因。① １９９０年代开始，中国经济虽仍维持高速增长的势头，但乡镇企业已风光不再， 大量集体企业经由私有化的过程完成改制，或在与日益成长的民营经济竞争中倒闭， 退出市场。这给 “地方政府法团主义”带来挑战。②需要注意的是，关于地方政府公 司化对经济发展的正向影响和推动作用，是建立在对乡镇企业鼎盛时期的观察之上， 而对乡镇企业在１９９０年代末的迅速消亡现象背后的政府内部关系，虽已有一些研 究，如中央和地方关系的变化和分税制所产生的影响，政企关系和乡镇企业自身的 弊病等，但是对 “地方政府法团主义”内在的制度悖论及其必然产生的制约却鲜有 探讨，因而也就无法预料之后乡镇企业的迅速式微。 · ２２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① ② 参见 “地方 政 府 法 团 主 义”对 新 生 制 度 形 式 的 研 究。如 Ｊｅａｎ Ｏｉ，ＴｈｅＲｏｌｅｏｆｔｈｅ ＬｏｃａｌＳｔａｔｅｉｎＣｈｉｎａｓＴｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｙ，＂ＣｈｉｎａＱｕａｒｔｅｒｌｙ，ｖｏｌ．１４４，１９９５，ｐｐ． １１３２－１１４９； Ａｎｄｒｅｗ Ｗａｌｄｅｒ，Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ａｓ Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ Ｆｉｒｍｓ： Ａｎ ＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＣｈｉｎａｓ ＴｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌＥｃｏｎｏｍｙ，＂ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｊｏｕｒｎａｌｏｆ Ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ，ｖｏｌ．１０１，ｎｏ．２，１９９５，ｐｐ．２６３－３０１；Ｌｉｎ Ｎａｎ，Ｌｏｃａｌ ＭａｒｋｅｔＳｏｃｉａｌｉｓｍ： ＬｏｃａｌＣｏｒｐｏｒａｔｉｓｍｉｎ Ａｃｔｉｏｎｉｎ ＲｕｒａｌＣｈｉｎａ，＂Ｔｈｅｏｒｙａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ，ｖｏｌ．２４，ｎｏ．３， １９９５，ｐｐ．３０１－３５４；周雪光：《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》，《社 会学研究》１９９９年第４期；周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会 学研究》２００９年第６期；赵树凯：《地方政府公司化：体制优势还是劣势？》，《文化纵横》 ２０１２年第２期；陈家建：《法团主义与当代中国社会》，《社会学研究》２０１０年第２期。 周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会学研究》２００９年第６期
县域政府治理模式的新变化 周飞舟指出,包干制下的发展模式可用“地方政府法团主义”解释。伴随分税 制的是一种城市化的发展模式,这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式,可 暂时称为“三位一体”的发展模式。①这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化 发展模式下出现的新问题,以及提出新解释的必要性。周雪光等指出,乡镇企业在 1990年代末的集体消亡,反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过 程。②他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵 树凯指出,从经济角度看,“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升 级,目前仍存在疑问。在政治方面,由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏 于供给,成为与民争利的既得利益者,与当地社会之间的疏离感增强,政府渗透和 动员社会的能力随之下降。③ 上述研究启发我们,在城市化发展模式下,地方政府行为同时具有行政化、政 治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期,土地已 替代企业,成为地方增长的新核心要素,政府财政的主要来源也变成了直接与土地 和城建有关的税收,具有土地开发权的县(市)级政府,需要新的统合方式来占有、 经营和治理辖区,以驱动新的增长和发展引擎。这一变化意味着地方政府拥有了不 同于乡镇企业时期的对辖区发展的垄断权。“地方政府法团主义”难以解释新出现的 地方统合形态,更难以解释城市(镇)化的驱动力所在 戴慕珍等人的理论中,由“激励结构”和“法团化”构建的地方辖区内各行动 主体的利益一致性,表现出更为复杂的特征。由于分税制和项目制的实施,地方政 府的“激励结构”发生了变化,取得了更多的资源控制权,成为政府最大的激励动 力。这意味着,公共产权主要是土地产权和财政权,替代企业产权而成为地方政府 最主要的占有形式,政府的行为也就由此具有了更鲜明的垄断经营性特征。同时也 意味着,宏观经济稳定、收入分配公正、获取财政外转移支付和外来投资,成为地 方能否増加发展机会的重要经济性、社会性和政治性资源,而掌握这些资源,成为 政府统合地方利益的重要基础。同时,辖区内“求资源、求发展”形成的利益共同 体中,虽然各主体的诉求不同,但它们彼此勾连,互相依附,相互制约。政府官员 在获得高薪酬的同时,有机会利用行政审批权和追加预算权来扩展权力和收益,还 希望得到政绩和更为宽松、充裕的公共开支。资本拥有者则希望得到政府承诺和支 持,获得建设用地指标、项目承担机会、优惠政策和市场保护等,这就需要与政府 ①周飞舟:《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1 期;刘守英、蒋省三:《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个 案》,《中国土地科学》2005年第5期 周雪光、赵伟:《英文文献中的中国组织现象研究》,《社会学研究》2009年第6期 赵树凯:《地方政府公司化:体制优势还是劣势?》,《文化纵横》2012年第2期;周飞 舟:《地方政府“公司化”的双重效应》,《文化纵横》2009年第6期 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
周飞舟指出，包干制下的发展模式可用 “地方政府法团主义”解释。伴随分税 制的是一种城市化的发展模式，这是一种土地、财政和金融相结合的发展模式，可 暂时称为 “三位一体”的发展模式。① 这一看法提醒我们注意到地方在新的城市化 发展模式下出现的新问题，以及提出新解释的必要性。周雪光等指出，乡镇企业在 １９９０年代末的集体 消 亡，反映了地方政府作为国家科层组织的组织行为和政治过 程。② 他提出了解释地方政府行为时需关注其行政过程和政治过程的重要视角。赵 树凯指出，从经济角度看，“地方政府法团主义”能否成功地动员经济从量到质的升 级，目前仍存在疑问。在政治方面，由于某些地方政权对于公共物品、公共服务疏 于供给，成为与民争利的既得利益者，与当地社会之间的疏离感增强，政府渗透和 动员社会的能力随之下降。③ 上述研究启发我们，在城市化发展模式下，地方政府行为同时具有行政化、政 治化和公司化的统合治理特点。地方发展的动力机制已不同于工业化时期，土地已 替代企业，成为地方增长的新核心要素，政府财政的主要来源也变成了直接与土地 和城建有关的税收，具有土地开发权的县 （市）级政府，需要新的统合方式来占有、 经营和治理辖区，以驱动新的增长和发展引擎。这一变化意味着地方政府拥有了不 同于乡镇企业时期的对辖区发展的垄断权。“地方政府法团主义”难以解释新出现的 地方统合形态，更难以解释城市 （镇）化的驱动力所在。 戴慕珍等人的理论中，由 “激励结构”和 “法团化”构建的地方辖区内各行动 主体的利益一致性，表现出更为复杂的特征。由于分税制和项目制的实施，地方政 府的 “激励结构”发生了变化，取得了更多的资源控制权，成为政府最大的激励动 力。这意味着，公共产权主要是土地产权和财政权，替代企业产权而成为地方政府 最主要的占有形式，政府的行为也就由此具有了更鲜明的垄断经营性特征。同时也 意味着，宏观经济稳定、收入分配公正、获取财政外转移支付和外来投资，成为地 方能否增加发展机会的重要经济性、社会性和政治性资源，而掌握这些资源，成为 政府统合地方利益的重要基础。同时，辖区内 “求资源、求发展”形成的利益共同 体中，虽然各主体的诉求不同，但它们彼此勾连，互相依附，相互制约。政府官员 在获得高薪酬的同时，有机会利用行政审批权和追加预算权来扩展权力和收益，还 希望得到政绩和更为宽松、充裕的公共开支。资本拥有者则希望得到政府承诺和支 持，获得建设用地指标、项目承担机会、优惠政策和市场保护等，这就需要与政府 · ３２１ · 县域政府治理模式的新变化 ① ② ③ 周飞舟： 《财政资金的专项化及其问题———兼论 “项目治国”》， 《社会》２０１２年 第１ 期；刘守英、蒋省三： 《土地融资与财政和金融风险———来自东部一个发达地 区 的 个 案》，《中国土地科学》２００５年第５期。 周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会学研究》２００９年第６期。 赵树凯：《地方政府公司化：体制优势还是劣势？》， 《文化纵横》２０１２年第２期；周飞 舟：《地方政府 “公司化”的双重效应》，《文化纵横》２００９年第６期
中国社会科学2014年第1期 所营造的利益共同体发生更紧密的关系。政府的行为也就由此具有了除行政性特征 之外的政治动员特征 政府不再直接举办经济实体,而是利用行政权力和土地等资产权力经营“项 目”,从中获利。也就是说,政府借助网络化的“项目平台”组织方式来经营辖区。 这一平台采用“行政一政治一公司”三位一体统合机制来勾连和动员与城市化有关 联的地方机构和组织。 对“行政—政治一公司”三位一体统合机制,可作出如下解释。 网络化“项目平台”的建立需要几个不同于工业化时期的重要条件,其一,地 方政府有条件放弃企业化的经营方式;其二,在城市化目标下重建土地开发权和控 制权,组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司;其三,争取到有利于城市化的 行政建置和政策,如“扩权强县”、“县改市”等,获得发展的自主权和独立性以及 与之配套的政策支持,可以自主创新属地的城市化模式,加快城市化速度。在这些 条件下,县域政府才有可能借助网络化“项目平台”组织方式经营辖区,特别是在 城市化过程中,统合地方乃至辖区以外的利益相关者。 其中,土地是地方新的经济增长(或城市化)的核心要素,而地方政府经营城 市化项目的关键条件就是拥有土地开发权。政府运用“行政一政治一公司”三位 体统合机制,使辖区在发展即赢利的旗帜下,将地方各利益相关主体变成一个利益 共同体,而辖区政府则对此担负着无限责任,需以行政、政治以及财政的权威保持 其相对稳定性 这里所谓行政机制①是科层制赋予政府机构的权力,代表一种正式权威,建立 在制度规则的基础上。这些规则界定了政府的组织目标、政策实施、组织关切和信 息收集等各类工作。行政的逻辑是事本主义的,需遵循常规的、程序性的方式处理 问题,以减少不确定性。其前提是政府具有行政统合权,采用科层制的事本主义或 曰技术治理的路线,强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上,行政机制 通过制定城市化规划来征用土地和安排项目,制定重大项目审批的合法程序,建立 “金融办”一类的综合性机构,协调财政、融资机构、银行之间的关系,并依靠财政 和土地储备担保还贷款等。这种由行政机制所表达的“权力”,在县域属地发展中, 由于“扩权强县”等新的举措而被大大地扩展了 所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式,旨在打破传 统科层制的束缚,依靠政治动员增加治理的灵活性,使组织或个人权威得以跨级跨 界绕过既定规则设计而产生影响力。其特点,一是贯彻本届政府或领导人的战略意 关于行政机制和政治机制,参见周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国囯家治理的 制度逻辑》,《开放时代》2011年第10期;练宏:《上下级互动、激励设计和政企关 系》,未刊稿 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
所营造的利益共同体发生更紧密的关系。政府的行为也就由此具有了除行政性特征 之外的政治动员特征。 政府不再直接举办经济实体，而是利用行政权力和土地等资产权力经营 “项 目”，从中获利。也就是说，政府借助网络化的 “项目平台”组织方式来经营辖区。 这一平台采用 “行政—政治—公司”三位一体统合机制来勾连和动员与城市化有关 联的地方机构和组织。 对 “行政—政治—公司”三位一体统合机制，可作出如下解释。 网络化 “项目平台”的建立需要几个不同于工业化时期的重要条件，其一，地 方政府有条件放弃企业化的经营方式；其二，在城市化目标下重建土地开发权和控 制权，组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司；其三，争取到有利于城市化的 行政建置和政策，如 “扩权强县”、“县改市”等，获得发展的自主权和独立性以及 与之配套的政策支持，可以自主创新属地的城市化模式，加快城市化速度。在这些 条件下，县域政府才有可能借助网络化 “项目平台”组织方式经营辖区，特别是在 城市化过程中，统合地方乃至辖区以外的利益相关者。 其中，土地是地方新的经济增长 （或城市化）的核心要素，而地方政府经营城 市化项目的关键条件就是拥有土地开发权。政府运用 “行政—政治—公司”三位一 体统合机制，使辖区在发展即赢利的旗帜下，将地方各利益相关主体变成一个利益 共同体，而辖区政府则对此担负着无限责任，需以行政、政治以及财政的权威保持 其相对稳定性。 这里所谓行政机制①是科层制赋予政府机构的权力，代表一种正式权威，建立 在制度规则的基础上。这些规则界定了政府的组织目标、政策实施、组织关切和信 息收集等各类工作。行政的逻辑是事本主义的，需遵循常规的、程序性的方式处理 问题，以减少不确定性。其前提是政府具有行政统合权，采用科层制的事本主义或 曰技术治理的路线，强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上，行政机制 通过制定城市化规划来征用土地和安排项目，制定重大项目审批的合法程序，建立 “金融办”一类的综合性机构，协调财政、融资机构、银行之间的关系，并依靠财政 和土地储备担保还贷款等。这种由行政机制所表达的 “权力”，在县域属地发展中， 由于 “扩权强县”等新的举措而被大大地扩展了。 所谓政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式，旨在打破传 统科层制的束缚，依靠政治动员增加治理的灵活性，使组织或个人权威得以跨级跨 界绕过既定规则设计而产生影响力。其特点，一是贯彻本届政府或领导人的战略意 · ４２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① 关于行政机制和政治机制，参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的 制度逻辑》， 《开 放 时 代》２０１１年 第１０期；练 宏： 《上 下 级 互 动、激 励 设 计 和 政 企 关 系》，未刊稿
县域政府治理模式的新变化 图,统一奋斗目标,动员广泛参与;二是围绕目标建立跨科层的“专项委员会”决 策杋制,以提高决策效率;三是制造不确定性,启动特殊政策,以实现“特事特 办”。在项目平台中,可利用人民代表大会(简称“人代会”)等制度贯彻政府的战 略意图和规划,以“特事特办”的方式给予投融资以特殊政策,如向银行提供还贷 款承诺等。这种以公共物品和服务目标统合政府、市场、企业和民间社会组织的方 式,具有将经济建设和城市化建设政治化的倾向。显然,这种由政治机制所表达的 县域政府的“意志”,为拓展其发展的自主空间,为寻求国家体制以外的新的动力 (如动员资本、缔结新的地方利益共同体),提供了制度以外的保障。 所谓公司机制是政府在控制核心资源要素情况下,通过经营土地等地方稀缺资 源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司,进行资本动员,以实现投融资等 特定目标,落实“政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略,依靠增长速度 实现绩效。其特点,一是灵活而有效率地处置大量政府规划的城市化建设事务;二 是将土地优势顺利地转化为金融优势;三是采用“公司制”规避法律风险,以“项 目制”方式完成政府公司化行为,演绎新的政企关系、政银关系、政民关系。显然, 公司机制是在规避政策和法律风险下,实现政府绩效的有力手段。所谓绩效,主要 是以增加投入为基础的、在自上而下压力下追求GD尸增长速度的政绩;其中,因依 靠城市化的贡献率日益增加,所以需要更多地依赖行政和政治的组织动员能力去互 为推动,以获得合法性 因此,三位一体的治理方式是一个类似大公司的利益共同体制,但其统合的性 质和能力超越公司模式,特别是统合的财政基础既不同于包干制也不同于分税制, 且在财政之外获得了数量远远大于财政收入的融资财力。按照地方部门的说法,依 靠平台组织方式获得的“投融资的钱要超过财政部门预算的钱,而且出入很大”,但 这一部分却难以体现出公共财政的性质。 如此,行政、政治和公司这三种机制一体化运作所形成的制度逻辑,恰似三角 形具有相当的稳定性,可以持续诱发和约束“项目平台”上各主体的行为方式,① 特别适合解决项目任务遇到的问题。因此,也就更容易理解“做项目”或“搭建项 目平台”为什么成为一种制度思维,县域政府为什么在利用上级“发包”项目外, 还会按照项目制的思维将城市化建设内容制定成各种项目来运作。从一些地方的城 市化项目运作中,不仅可以看到政府将财政拨款和补贴投入其中,并通过投融资公 司获取银行贷款,还可以看到政府通过“打包”将上级项目也投入其中,特别是投 入到土地前期开发所涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化 土地平整等基础设施建设中 ①参见周雪光、艾云:《多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架》,《中国社会科学》2010 年第4期。 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
图，统一奋斗目标，动员广泛参与；二是围绕目标建立跨科层的 “专项委员会”决 策机制，以提高决策效率；三是制造不确定性，启 动 特 殊 政 策，以 实 现 “特 事 特 办”。在项目平台中，可利用人民代表大会 （简称 “人代会”）等制度贯彻政府的战 略意图和规划，以 “特事特办”的方式给予投融资以特殊政策，如向银行提供还贷 款承诺等。这种以公共物品和服务目标统合政府、市场、企业和民间社会组织的方 式，具有将经济建设和城市化建设政治化的倾向。显然，这种由政治机制所表达的 县域政府的 “意志”，为拓展其发展的自主空间，为寻求国家体制以外的新的动力 （如动员资本、缔结新的地方利益共同体），提供了制度以外的保障。 所谓公司机制是政府在控制核心资源要素情况下，通过经营土地等地方稀缺资 源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司，进行资本动员，以实现投融资等 特定目标，落实 “政府主导结合市场机制”的制度安排和经营策略，依靠增长速度 实现绩效。其特点，一是灵活而有效率地处置大量政府规划的城市化建设事务；二 是将土地优势顺利地转化为金融优势；三是采用 “公司制”规避法律风险，以 “项 目制”方式完成政府公司化行为，演绎新的政企关系、政银关系、政民关系。显然， 公司机制是在规避政策和法律风险下，实现政府绩效的有力手段。所谓绩效，主要 是以增加投入为基础的、在自上而下压力下追求 ＧＤＰ增长速度的政绩；其中，因依 靠城市化的贡献率日益增加，所以需要更多地依赖行政和政治的组织动员能力去互 为推动，以获得合法性。 因此，三位一体的治理方式是一个类似大公司的利益共同体制，但其统合的性 质和能力超越公司模式，特别是统合的财政基础既不同于包干制也不同于分税制， 且在财政之外获得了数量远远大于财政收入的融资财力。按照地方部门的说法，依 靠平台组织方式获得的 “投融资的钱要超过财政部门预算的钱，而且出入很大”，但 这一部分却难以体现出公共财政的性质。 如此，行政、政治和公司这三种机制一体化运作所形成的制度逻辑，恰似三角 形具有相当的稳定性，可以持续诱发和约束 “项 目 平 台”上各主体的行为方式，① 特别适合解决项目任务遇到的问题。因此，也就更容易理解 “做项目”或 “搭建项 目平台”为什么成为一种制度思维，县域政府为什么在利用上级 “发 包”项 目 外， 还会按照项目制的思维将城市化建设内容制定成各种项目来运作。从一些地方的城 市化项目运作中，不仅可以看到政府将财政拨款和补贴投入其中，并通过投融资公 司获取银行贷款，还可以看到政府通过 “打包”将上级项目也投入其中，特别是投 入到土地前期开发所涉及的道路、供 水、供 电、供 气、排 水、通 讯、照 明、绿 化、 土地平整等基础设施建设中。 · ５２１ · 县域政府治理模式的新变化 ① 参见周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架》， 《中国社会科学》２０１０ 年第４期