构建各种所有恻经济平等竞争共同发長的体制机制 胡家勇 内容提要:民营经济已经成为我国经济、社会发展的重要驱动力之一。党的十八大报告 指出,“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法平等使用 生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”,但各种所有制经济平等竞争、共同发 展仍面临诸多体制制度障碍。本文从三个方面论述如何构建各种所有制经济平等竞争、共同 发展的制度条件:一是构建有效保护各类产权的公平法治环境:二是构建非公有制经济自由 进入机制;三是构建各种所有制经济平等使用生产要素的体制环境。 关键词:非公有制经济公平法治环境自由准入平等使用生产要素 作者简介:胡家勇,中国社会科学院经济研究所研究员,博士生导师,政治经济学研究 室主任,100836。 、构建有效保护各类产权的公平法治环境 各种类型的财产获得有效而同等的法律保护,是市场经济顺利运转的制度基础,也是各 种所有制经济平等竞争的前提条件。经济学把产权的清晰界定和有效保护,以及合同的有效 执行和纠纷的公平仲裁视为市场经济最基本的支持性制度。“产权界定和保护之所以重要, 就在于它能为各经济主体提供正当的激励,并鼓励充分的竞争。”(胡家勇,2010) 改革开放以来,非公有制经济及其财产的法律地位和受保护程度是不断上升的。1954 年的《宪法》规定限制和逐步取消资本家私有制。1982年通过的《宪法》修正案允许成立 雇员不超过7人的个体经济。1988年通过的《宪法》修正案允许成立雇员超过7人的私营 企业。1999年通过的《宪法》修正案将个体经济和私营经济等非公有制经济作为社会主义 市场经济的重要组成部分,个体、私营经济的法律和经济地位得到明显提升。2004年通过 的《宪法》修正案对非公有财产保护的规定进一步加强了,该修正案指出:“国家保护个体 经济、私营经济等非公有制经济的合法的权益和利益”、“公民的合法的私有财产不受侵犯” 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。2007年通过的《物杈法》规定,“保 障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”、“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物 权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”。2007年党的十七大报告指出,“坚持平等保护 物权,形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的格局”。2012年党的十八大报告重申,“保 证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护” 尽管有关保护非公有制经济产权和确立它们平等法律地位的立法取得了历史性进步,但 在实现中,非公有制经济的产权保护状况和平等法律地位不容乐观。企业家论坛2010年调 查结果表明,286%的企业家表示财产不安全,442%的企业家认为企业法规不能够保障企 业的利益,半数企业家认为知识产权保护不到位。(冯兴元、何广文等,2013)据世界银行 与国际金融公司研究报告《中国营商环境2012》测算,2011年和2012年,在182个国家和 地区中,中国投资者保护分别排第93位和97位,投资者保护强度指数(1到10)为5,属 中等强度保护 非公有制经济产权没能得到充够的保护,主要表现在以下几个方面:第一,政府机构拥 有巨大的行政权力,而不受限制的行政权力往往成为侵害非公有制经济产权的一个根源。“有 ①本文为中国国际交流中心课题《我国所有制结构变化趋势和政策问题研究》的专题研究成果,同时受中国 社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究项目资助
1 构建各种所有制经济平等竞争共同发展的体制机制① 胡家勇 内容提要：民营经济已经成为我国经济、社会发展的重要驱动力之一。党的十八大报告 指出，“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用 生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，但各种所有制经济平等竞争、共同发 展仍面临诸多体制制度障碍。本文从三个方面论述如何构建各种所有制经济平等竞争、共同 发展的制度条件：一是构建有效保护各类产权的公平法治环境；二是构建非公有制经济自由 进入机制；三是构建各种所有制经济平等使用生产要素的体制环境。 关键词：非公有制经济 公平法治环境 自由准入 平等使用生产要素 作者简介：胡家勇，中国社会科学院经济研究所研究员，博士生导师，政治经济学研究 室主任，100836。 一、构建有效保护各类产权的公平法治环境 各种类型的财产获得有效而同等的法律保护，是市场经济顺利运转的制度基础，也是各 种所有制经济平等竞争的前提条件。经济学把产权的清晰界定和有效保护，以及合同的有效 执行和纠纷的公平仲裁视为市场经济最基本的支持性制度。“产权界定和保护之所以重要， 就在于它能为各经济主体提供正当的激励，并鼓励充分的竞争。”（胡家勇，2010） 改革开放以来，非公有制经济及其财产的法律地位和受保护程度是不断上升的。1954 年的《宪法》规定限制和逐步取消资本家私有制。1982 年通过的《宪法》修正案允许成立 雇员不超过 7 人的个体经济。1988 年通过的《宪法》修正案允许成立雇员超过 7 人的私营 企业。1999 年通过的《宪法》修正案将个体经济和私营经济等非公有制经济作为社会主义 市场经济的重要组成部分，个体、私营经济的法律和经济地位得到明显提升。2004 年通过 的《宪法》修正案对非公有财产保护的规定进一步加强了，该修正案指出：“国家保护个体 经济、私营经济等非公有制经济的合法的权益和利益”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”、 “国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。2007 年通过的《物权法》规定，“保 障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”、“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物 权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。2007 年党的十七大报告指出，“坚持平等保护 物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的格局”。2012 年党的十八大报告重申，“保 证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。 尽管有关保护非公有制经济产权和确立它们平等法律地位的立法取得了历史性进步，但 在实现中，非公有制经济的产权保护状况和平等法律地位不容乐观。企业家论坛 2010 年调 查结果表明，28.6%的企业家表示财产不安全，44.2%的企业家认为企业法规不能够保障企 业的利益，半数企业家认为知识产权保护不到位。（冯兴元、何广文等，2013）据世界银行 与国际金融公司研究报告《中国营商环境 2012》测算，2011 年和 2012 年，在 182 个国家和 地区中，中国投资者保护分别排第 93 位和 97 位，投资者保护强度指数（1 到 10）为 5，属 中等强度保护。 非公有制经济产权没能得到充够的保护，主要表现在以下几个方面：第一，政府机构拥 有巨大的行政权力，而不受限制的行政权力往往成为侵害非公有制经济产权的一个根源。“有 ①本文为中国国际交流中心课题《我国所有制结构变化趋势和政策问题研究》的专题研究成果，同时受中国 社会科学院马克思主义理论学科建设与理论研究项目资助
些地方个人产权受到非常粗暴的侵犯,用各种莫须有的罪名,侵犯、占有个人产权,甚至让 些企业家倾家荡产,送进监狱”。(李剑阁,2013)在这种情况下,政府不仅没有充当合法 私人财产的保护者,而且扮演了“掠夺之手”的角色。这方面的一个案例就是山西煤炭行业 的整合。鉴于煤炭价格上涨、煤矿安全事故频出,2008年山西省政府发布了《关于加快推 进煤矿企业兼并重组的实施意见》,旨在加快煤炭产业结构调整,提高煤炭业的集中度和产 业水平。但在实际操作中,私人煤矿的产权没有得到充分的保护,大量煤炭资源通过行政手 段集中到少数几家大型国有集团手中 第二,司法系统没能做到对非公有制经济的公平裁决。当非公有企业的财产受到侵害时 立案、判决和执行都面临许多困难。当非公有制企业与国有企业发生财产、合同等经济纠纷 时,裁决及其执行往往偏向于国有企业。 第三,非国有企业税费负担过重。过高的税费负担可以视为对私人产权的一种侵害 是税收占比高。中小企业(主要是民营企业)整体税收负担占销售收入的6.81%,高于全国 企业总体水平6.65%,部分企业缴税总额高于净利润。二是缴费项目多。据粗略统计,目前 向中小企业征收行政性收费的部门达18个,收费项目达69大类;三是社保负担重。以北京 为例,“五险”占工资比例为44%,单位缴费达到32.8-43.3%。(黄孟复,2012) 由于对私有产权保护不力,自2006年开始出现了第三波移民潮°。根据招商银行和贝恩 公司联合发布的《2011私人财富报告》中的数据,中国个人境外资产增长迅速,2008-2010 年年均复合增长率达到约100%。与此同时,近年来中国向境外投资移民人数出现快速增加, 接受调研的高净值人群中近60%的人士已经完成投资移民或有相关考虑,最近5年,中国向 美国累积投资移民人数年复合增长率达73%。中国银行和胡润研究院对全国18个重点城市 拥有千万元级别以上财富的富人进行了调查,调查结果是,1/3的富人拥有海外资产,海外 资产平均占总资产的19%,60%的富人有移民意向或已申请移民,以投资移民为主,亿万财 富人群的海外投资比例更超过50%。另据淅江新通出入境公司等机构的保守统计,浙江目前 每年至少有1500人成功实现投资移民,并以每年10%到20%的速度增长。移民中,掌握财富、 知识和技术的人最多,其中很多是民营企业家,他们的离去将给中国经济社会发展造成重要 影响。 缺乏稳定、公正和可以预期的司法体系,私人产权得不到充分有效的司法保护,是投资 移民的重要原因之一。据招商银行和贝恩公司的调查,出于保障财富安全目的而移民的比例 高达43%。还有学者分析,保护自己财产或家人人身安全,包括漂白灰色的“第一桶金”, 是很多民营企业家海外移民的一个动力来源。(冯兴元、苏小松,2013) 非公有制财产得不到公平、有效的保护,有意识形态、理论、法律、政策和执行等层面 的原因,因此,构建公平而有效的保护非公有制财产的法治环境就需要从以上几个层面上努 第一,营造有利于非公有制经济发展的社会舆论环境。这需要从社会意识形态和理论方 面着手。在社会意识形态方面,不能再把“公”和“私”、“公”和“非公”绝对对立起来, 更不能把“非公有制经济”与“自私”、“剥削”等直接联系起来,不能认为,只要是“非公 有制经济”就丧失了“道德的制高点”(黄孟复,2013)。我们必须调动一切积极因素,最大 限度地激发各类资本、技术和智力的潜力,让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞 相迸发。因此,无论是“公”还是“非公”,只要是社会财富创造的源泉,都应该都到积极 评价和公平对待。 ①有学者认为,我国出现了三波移民潮:第一波是“文革”结束后,第二波是上世纪80年代末和90年代初 第三波从2006年开始,还没有结束。参见冯兴元、苏小松:《第三波移民潮:法律安全作为一大原因》,《中 国民商》2013年第3期 ②根据招商银行和贝恩公司的调研,高净值人士投资移民的三个主要原因是:方便子女教育,占58%,保障 财富安全,占43%,为未来养老做准备,占32%参见招商银行和贝恩公司:《2011中国私人财富报告》
2 些地方个人产权受到非常粗暴的侵犯，用各种莫须有的罪名，侵犯、占有个人产权，甚至让 一些企业家倾家荡产，送进监狱”。（李剑阁，2013）在这种情况下，政府不仅没有充当合法 私人财产的保护者，而且扮演了“掠夺之手”的角色。这方面的一个案例就是山西煤炭行业 的整合。鉴于煤炭价格上涨、煤矿安全事故频出，2008 年山西省政府发布了《关于加快推 进煤矿企业兼并重组的实施意见》，旨在加快煤炭产业结构调整，提高煤炭业的集中度和产 业水平。但在实际操作中，私人煤矿的产权没有得到充分的保护，大量煤炭资源通过行政手 段集中到少数几家大型国有集团手中。 第二，司法系统没能做到对非公有制经济的公平裁决。当非公有企业的财产受到侵害时， 立案、判决和执行都面临许多困难。当非公有制企业与国有企业发生财产、合同等经济纠纷 时，裁决及其执行往往偏向于国有企业。 第三，非国有企业税费负担过重。过高的税费负担可以视为对私人产权的一种侵害。一 是税收占比高。中小企业（主要是民营企业）整体税收负担占销售收入的 6.81%，高于全国 企业总体水平 6.65%，部分企业缴税总额高于净利润。二是缴费项目多。据粗略统计，目前 向中小企业征收行政性收费的部门达 18 个，收费项目达 69 大类；三是社保负担重。以北京 为例，“五险”占工资比例为 44%，单位缴费达到 32.8-43.3%。（黄孟复，2012） 由于对私有产权保护不力，自 2006 年开始出现了第三波移民潮①。根据招商银行和贝恩 公司联合发布的《2011 私人财富报告》中的数据，中国个人境外资产增长迅速，2008-2010 年年均复合增长率达到约 100%。与此同时，近年来中国向境外投资移民人数出现快速增加， 接受调研的高净值人群中近 60%的人士已经完成投资移民或有相关考虑，最近 5 年，中国向 美国累积投资移民人数年复合增长率达 73%。中国银行和胡润研究院对全国 18 个重点城市 拥有千万元级别以上财富的富人进行了调查，调查结果是，1/3 的富人拥有海外资产，海外 资产平均占总资产的 19%，60%的富人有移民意向或已申请移民，以投资移民为主，亿万财 富人群的海外投资比例更超过 50%。另据浙江新通出入境公司等机构的保守统计，浙江目前 每年至少有 1500 人成功实现投资移民，并以每年 10%到 20%的速度增长。移民中，掌握财富、 知识和技术的人最多，其中很多是民营企业家，他们的离去将给中国经济社会发展造成重要 影响。 缺乏稳定、公正和可以预期的司法体系，私人产权得不到充分有效的司法保护，是投资 移民的重要原因之一。据招商银行和贝恩公司的调查，出于保障财富安全目的而移民的比例 高达 43%②。还有学者分析，保护自己财产或家人人身安全，包括漂白灰色的“第一桶金”， 是很多民营企业家海外移民的一个动力来源。（冯兴元、苏小松，2013） 非公有制财产得不到公平、有效的保护，有意识形态、理论、法律、政策和执行等层面 的原因，因此，构建公平而有效的保护非公有制财产的法治环境就需要从以上几个层面上努 力。 第一，营造有利于非公有制经济发展的社会舆论环境。这需要从社会意识形态和理论方 面着手。在社会意识形态方面，不能再把“公”和“私”、“公”和“非公”绝对对立起来， 更不能把“非公有制经济”与“自私”、“剥削”等直接联系起来，不能认为，只要是“非公 有制经济”就丧失了“道德的制高点”（黄孟复，2013）。我们必须调动一切积极因素，最大 限度地激发各类资本、技术和智力的潜力，让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞 相迸发。因此，无论是“公”还是“非公”，只要是社会财富创造的源泉，都应该都到积极 评价和公平对待。 ①有学者认为，我国出现了三波移民潮：第一波是“文革”结束后，第二波是上世纪 80 年代末和 90 年代初， 第三波从 2006 年开始，还没有结束。参见冯兴元、苏小松：《第三波移民潮：法律安全作为一大原因》，《中 国民商》2013 年第 3 期。 ②根据招商银行和贝恩公司的调研，高净值人士投资移民的三个主要原因是：方便子女教育，占 58%，保障 财富安全，占 43%，为未来养老做准备，占 32%。参见招商银行和贝恩公司：《2011 中国私人财富报告》
从理论上讲,还需要进一步深化对“财富”和“私有财产”的认识。在现代市场经济中, 财富”不仅仅是用于消费的金钱,更是经济循环过程中的一种“生产要素”。财富,无论 是“公有”还是“私有”,只要它重新投入到经济流转过程之中,它就能创造出新的就业岗 位、生产出新的产品和服务,它就是在为社会利益服务,就具有“社会性”。从现实来看, 大量私有财产和非公有制经济的存在,创造了大量就业岗位,特别是适合于弱势群体的就业 岗位,提高了低收入者的收入,产生了“涓滴效应”。对于私有财产,我们则应该把它放在 社会财产结构和企业产权结构的变迁中去理解它的性质。用传统“公”和“私”的概念来区 分企业经济属性已不再适应社会主义市场经济发展的现实。经过多年的发展,各种企业内部 股权结构已经发生了深刻变化,相当多的民营企业通过股份制改造或上市,实现了股权结构 社会化和分散化,成为公众公司;特别是基金公司和投资公司等新的经济组织形式大量涌现 企业社会化的程度相当高。因此,民营经济中的股份制公司、混合所有制公司、全员持股等 股权社会化的企业,不仅为社会上众多民众创造了财产性收入,也将企业置于政府、社会和 人民群众的监督之下,已经成为社会主义市场经济中公有制的一种有效实现形式。(黄孟复 2012)马克思、恩格斯当年对股份制性质的论述,对于我们当下认识私有财产的性质具有重 要启迪。马克思(中译本,2009年,第494-495页)指出司的资本,“在这里直接取得了社 会资本(即那些直接联合起来的个人的资本)的形式,而与私人资本相对立,并且它的企业 也表现为社会企业,而与私人企业相对立。”恩格斯(中译本,2009年,第410页)则指出, “由股份公司经营的资本主义生产,已经不再是私人生产,而是由许多人联合负责的生产 第二,法律、政策条文或解释需要进一步完善。从根源上讲,许多法律和政策条文,或 者对这些条文的理解不利于营造非公有制经济发展的公平法治环境。从基本经济制度上看, 我国实行的是“以公有制为主体、多种所有制经济形式共同发展的基本经济制度”,这符合 我国国家制度的社会主义性质和社会主义市场经济的实际,是必须坚持的。但需要对“公有 制”的主体地位作科学的理解。不能把公有制的主体地位理解为公有制企业可以在法律和市 场竞争规则面前凌驾于非公有制企业之上,在产权保护和合同仲裁上天然享有特殊优待。国 有经济的主体地位主要体现在国有资本集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和 关键领域。同时,社会主义基本经济制度也需要随着实践的发展而不断完善。现在,非公有 制经济在产值、就业、投资、税收、创新等主要指标上所占的比重不断提升,有些已超过了 公有制经济所占的比重,在新的历史条件下,对公有制的主体地位需要作出新的科学解释。 些法律条文有时也容易导致对非公有财产的侵害。例如,《宪法》第十三条规定:“公 民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,但 同时又规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或 者征用并给予补偿”。但对“公共利益”目前还没有明确的界定,对如何界定“公共利益” 也没有明确的规定,这就容易导致借“公共利益”之名侵害和掠夺非公有财产的现象。 第三,消除对非公有制经济的司法偏见。构建公平的法治环境,执法和司法环节至关 重要。从立法层面上看,平等保护各类财产和经济活动的法律、法规和政策并不缺乏,问题 是它们并没有得到有效执行。美国学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确 定的功能只占10%,而其余90%取决于有效执行。”①这同样可以用在法律、法规和政策的制 定和执行上。强化已有法律、法规和政策的执行,是构建各类所有制经济平等竞争、共同发 展的关键。这就要求司法机关和政策执行机关在面对公有制经济单位与非公有制经济单位的 财产、合同及其他经济纠纷时,能够抛弃所有制偏见,依据法律条文,公平、公正裁决 构建非公有制经济自由进入机制 ①参见陈振明:《公共政策分析》,中国人民大学出版社2003年版,第235页
3 从理论上讲，还需要进一步深化对“财富”和“私有财产”的认识。在现代市场经济中， “财富”不仅仅是用于消费的金钱，更是经济循环过程中的一种“生产要素”。财富，无论 是“公有”还是“私有”，只要它重新投入到经济流转过程之中，它就能创造出新的就业岗 位、生产出新的产品和服务，它就是在为社会利益服务，就具有“社会性”。从现实来看， 大量私有财产和非公有制经济的存在，创造了大量就业岗位，特别是适合于弱势群体的就业 岗位，提高了低收入者的收入，产生了“涓滴效应”。对于私有财产，我们则应该把它放在 社会财产结构和企业产权结构的变迁中去理解它的性质。用传统“公”和“私”的概念来区 分企业经济属性已不再适应社会主义市场经济发展的现实。经过多年的发展，各种企业内部 股权结构已经发生了深刻变化，相当多的民营企业通过股份制改造或上市，实现了股权结构 社会化和分散化，成为公众公司；特别是基金公司和投资公司等新的经济组织形式大量涌现， 企业社会化的程度相当高。因此，民营经济中的股份制公司、混合所有制公司、全员持股等 股权社会化的企业，不仅为社会上众多民众创造了财产性收入，也将企业置于政府、社会和 人民群众的监督之下，已经成为社会主义市场经济中公有制的一种有效实现形式。(黄孟复， 2012)马克思、恩格斯当年对股份制性质的论述，对于我们当下认识私有财产的性质具有重 要启迪。马克思（中译本，2009 年，第 494-495 页）指出司的资本，“在这里直接取得了社 会资本（即那些直接联合起来的个人的资本）的形式，而与私人资本相对立，并且它的企业 也表现为社会企业，而与私人企业相对立。”恩格斯（中译本，2009 年，第 410 页）则指出， “由股份公司经营的资本主义生产，已经不再是私人生产，而是由许多人联合负责的生产。” 第二，法律、政策条文或解释需要进一步完善。从根源上讲，许多法律和政策条文，或 者对这些条文的理解不利于营造非公有制经济发展的公平法治环境。从基本经济制度上看， 我国实行的是“以公有制为主体、多种所有制经济形式共同发展的基本经济制度”，这符合 我国国家制度的社会主义性质和社会主义市场经济的实际，是必须坚持的。但需要对“公有 制”的主体地位作科学的理解。不能把公有制的主体地位理解为公有制企业可以在法律和市 场竞争规则面前凌驾于非公有制企业之上，在产权保护和合同仲裁上天然享有特殊优待。国 有经济的主体地位主要体现在国有资本集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和 关键领域。同时，社会主义基本经济制度也需要随着实践的发展而不断完善。现在，非公有 制经济在产值、就业、投资、税收、创新等主要指标上所占的比重不断提升，有些已超过了 公有制经济所占的比重，在新的历史条件下，对公有制的主体地位需要作出新的科学解释。 一些法律条文有时也容易导致对非公有财产的侵害。例如，《宪法》第十三条规定：“公 民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，但 同时又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或 者征用并给予补偿”。但对“公共利益”目前还没有明确的界定，对如何界定“公共利益” 也没有明确的规定，这就容易导致借“公共利益”之名侵害和掠夺非公有财产的现象。 第三，消除对非公有制经济的司法偏见。构建公平的法治环境，执法和司法环节至关 重要。从立法层面上看，平等保护各类财产和经济活动的法律、法规和政策并不缺乏，问题 是它们并没有得到有效执行。美国学者艾利森曾指出：“在达到政府目标的过程中，方案确 定的功能只占 10%，而其余 90%取决于有效执行。”①这同样可以用在法律、法规和政策的制 定和执行上。强化已有法律、法规和政策的执行，是构建各类所有制经济平等竞争、共同发 展的关键。这就要求司法机关和政策执行机关在面对公有制经济单位与非公有制经济单位的 财产、合同及其他经济纠纷时，能够抛弃所有制偏见，依据法律条文，公平、公正裁决。 二、构建非公有制经济自由进入机制 ①参见陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社 2003 年版，第 235 页
生产要素的自由流动,企业的投资自由,是价值规律和市场机制发挥资源配置基础性作 用的基本前提。因此,放松对非公有经济投资领域的限制,使其能够自由进入和退出特定行 业,是建立公平竞争市场环境,完善社会主义市场经济体制的内在要求 进入新世纪,国务院出台了许多重要的拓宽非公有制经济投资领域的政策性文件。2005 年2月国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,俗 称非公经济“旧36条”。该文件把放宽市场准入作为促进非公有制经济发展的基本政策措施, 提出“贯彻平等准入、公平待遇原则”,“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域”, 并具体指明了非公有制经济可以进入的领域,包括电力、电信、铁路、民航、石油等等能源 交通、通讯领域;城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等公用事业和基础设施 领域;教育、科硏、卫生、文化、体育等社会事业领域;银行、证券、保险等金融领域:国 防科技工业建设领域,以及参与国有经济结构调整和国有企业重组,西部大开发、东北地区 等老工业基地振兴和中部地区崛起 为了进一步促进民间投资的发展,拓展非公有制经济的发展空间,2010年5月国务院 又颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,俗称非公经济“新36条”。“新 36条”与“旧36条”相比,对非公有制经济开放的领域更广泛、更明确和更具体。该文 件对进一步拓宽民间投资领域和范围提出了以下原则:一是鼓励和引导民间资本进入法律法 规未明确禁止准入的行业和领域,对各类投资主体同等对待,不得单对民间资本设置附加条 件;二是政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域,对于 可以实现市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域,应鼓励和支持民间资本进 入;三是国有资本的重点领域是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,在一般性竞争领 域,要为民间资本营造更广阔的市场空间:四是将民办社会事业作为社会公共事业的重要补 充,加快形成政府投入为主,民间投资为辅的公共服务体系 国务院的非公经济“旧36条”和非公经济“新36条”对民营经济几乎放开了可以放开 所有领域,不仅包括一般性的竞争领域,而且包括垄断领域的竞争性环节,基础设施领域和 社会事业领域可以放开的部分,甚至开放了国防科技工业建设领域,不可谓不彻底。2012 年,为了具体落实对非公经济的开放政策,国务院要求相关部委制订鼓励和引导民间投资的 实施细则,截止2012年7月底,42项民间投资实施细则已按国务院要求全部出齐。 各级政府对非公经济的开放政策取得了实效,民营资本的投资空间扩大了,并开始迈向 基础设施领域、现代服务业领域和社会服务领域。但非公有制经济市场准入仍然很困难,许 多在政策上已经对非公有制经济开放、甚至鼓励非公有制经济进入的领域,仍然挡着一道 玻璃门”或“弹簧门”,可望而不可及。 从私人控股企业固定资产投资的行业分布完全可以看出私人资本进入某些重要领域仍 比较困难。2008-2011年,私人控股企业固定资产投资主要分布在制造业、批发和零售业、 住宿和餐饮业、房地产业、农、林、牧、渔业、居民服务和其他服务业等传统的一般竞争性 领域,而分布于电力、热力的生产和供应业、交通运输、仓储和邮政业、金融业、水利、环 境和公共设施管理业、教育、卫生、社会保障和社会福利业等产业的比例较低,详细情况见 表1 表1 分行业私人控股企业固定资产投资比重(单位:%) 行业 2007年 2008年 2009 2010年2011年 制造业 604 71.8 批发和零售业 673 71.5 70.8 住宿和餐饮业 64.3 71. 70.8 56.3 529
4 生产要素的自由流动，企业的投资自由，是价值规律和市场机制发挥资源配置基础性作 用的基本前提。因此，放松对非公有经济投资领域的限制，使其能够自由进入和退出特定行 业，是建立公平竞争市场环境，完善社会主义市场经济体制的内在要求。 进入新世纪，国务院出台了许多重要的拓宽非公有制经济投资领域的政策性文件。2005 年 2 月国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，俗 称非公经济“旧 36 条”。该文件把放宽市场准入作为促进非公有制经济发展的基本政策措施， 提出“贯彻平等准入、公平待遇原则”，“允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域”， 并具体指明了非公有制经济可以进入的领域，包括电力、电信、铁路、民航、石油等等能源、 交通、通讯领域；城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等公用事业和基础设施 领域；教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业领域；银行、证券、保险等金融领域；国 防科技工业建设领域，以及参与国有经济结构调整和国有企业重组，西部大开发、东北地区 等老工业基地振兴和中部地区崛起。 为了进一步促进民间投资的发展，拓展非公有制经济的发展空间，2010 年 5 月国务院 又颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，俗称非公经济“新 36 条”。“新 36 条”与 “旧 36 条”相比，对非公有制经济开放的领域更广泛、更明确和更具体。该文 件对进一步拓宽民间投资领域和范围提出了以下原则：一是鼓励和引导民间资本进入法律法 规未明确禁止准入的行业和领域，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条 件；二是政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，对于 可以实现市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进 入；三是国有资本的重点领域是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般性竞争领 域，要为民间资本营造更广阔的市场空间；四是将民办社会事业作为社会公共事业的重要补 充，加快形成政府投入为主，民间投资为辅的公共服务体系。 国务院的非公经济“旧 36 条”和非公经济“新 36 条”对民营经济几乎放开了可以放开 所有领域，不仅包括一般性的竞争领域，而且包括垄断领域的竞争性环节，基础设施领域和 社会事业领域可以放开的部分，甚至开放了国防科技工业建设领域，不可谓不彻底。2012 年，为了具体落实对非公经济的开放政策，国务院要求相关部委制订鼓励和引导民间投资的 实施细则，截止 2012 年 7 月底，42 项民间投资实施细则已按国务院要求全部出齐。 各级政府对非公经济的开放政策取得了实效，民营资本的投资空间扩大了，并开始迈向 基础设施领域、现代服务业领域和社会服务领域。但非公有制经济市场准入仍然很困难，许 多在政策上已经对非公有制经济开放、甚至鼓励非公有制经济进入的领域，仍然挡着一道 “玻璃门”或“弹簧门”，可望而不可及。 从私人控股企业固定资产投资的行业分布完全可以看出私人资本进入某些重要领域仍 比较困难。2008-2011 年，私人控股企业固定资产投资主要分布在制造业、批发和零售业、 住宿和餐饮业、房地产业、农、林、牧、渔业、居民服务和其他服务业等传统的一般竞争性 领域，而分布于电力、热力的生产和供应业、交通运输、仓储和邮政业、金融业、水利、环 境和公共设施管理业、教育、卫生、社会保障和社会福利业等产业的比例较低，详细情况见 表 1。 表 1 分行业私人控股企业固定资产投资比重（单位：%） 行业 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 制造业 57.3 60.4 67.0 69.0 71.8 批发和零售业 65.6 67.3 71.5 71.4 70.8 住宿和餐饮业 64.3 66.6 71.8 70.8 70.0 房地产业 61.7 56.3 54.8 55.6 52.9
农、林、牧、渔业 33.4 40.1 42.1 499 居民服务和其他服务业 55.2 616 55.2 43.2 采矿业 26.2 296 34.5 文化、体育和娱乐业 29.4 34.7 租赁和商务服务业 36.3 科学研究、技术服务和地质勘查业 .7 32.0 建筑业 33.3 电力、热力的生产和供应业 13.6 154 19.0 9.6 164 信息传输、计算机服务和软件业 0 14.2 卫生、社会保障和社会福利业 109 11.1 交通运输、仓储和邮政业 教育 108 水利、环境和公共设施管理业 6.6 7.6 公共管理和社会组织 4.0 5.9 5.8 6.9 7.6 资料来源:2008-2012年各年《中国统计年鉴》,中国统计出版社。 在一般竞争性领域,非公有制经济已经可以比较自由地进入和退出,但政府的宏观调控 政策、产业政策和信贷政策往往构成非公有制经济的进入障碍。在宏观经济紧缩时期,民营 经济往往首当其冲,其投资项目往往得不到批准和银行信贷。在产业政策领域,政府往往出 于“重复建设”和“产能过剩”的考虑而限制民营企业进入某些行业 在教育领域,1987年国家教委颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》,1997年国 务院颁布了《社会力量办学办学条例》,2002年颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》, 民营资本已经开始进入各级各类教育领域。根据统计,2011年,我国民办高校有698家, 独立学院309家,民办其他高等教育机构830家,民办高中阶段教育机构5250家,民办初 中阶段教育机构4282家,民办普通小学5186家,民办幼儿园115404家,民办培训机构21403 家。但民营资本进入教育领域仍存在一些障碍,主要是政策不配套和公办与民办教育机构的 地位不平等。比如,政府往往对民办高校不授予硕士生或博士生招生和学位授予资格,民办 教育机构的教师在职称评定、工资津贴、档案调转、养老、医疗保险等方面不能享受与公办 学校同等待遇,民办学校的学生在助学贷款、购买火车票半价优惠等方面不能享受与公办学 校学生同等待遇。政府对民办学校的盈利限制也比较严格。《社会力量办学条例》规定,民 办学校不得以营利为目的,这也在一定程度上阻止了民营资本进入教育领域 在医疗卫生领域,200年国务院体改办等八部门联合下发了《关于城镇医疗卫生体制 改革的指导意见的通知》,2010年国办发布了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机 构意见》,2012年,国务院印发了《“十二五”期间深化医疗卫生体制改革规划暨实施方案》。 截止201年底,全国民营医疗机构数为457万所,占医疗机构总数的479%,床位数的97% 但民间资本进入医疗卫生领域仍面临着许多障碍,如获得政府部门的审批较难,与公立医院 相比,民营医院在人才、资金等方面享有不平等待遇,民营医疗机构大多不是医疗保险和公 费医疗报销的定点医院等等 在传统垄断行业,民营资本的进入难度很大。2011年,石油和天然气开采行业,私人 投资仅占全部投资的4%,电力、燃气及水的生产和供应业为15%,电力、热力的生产和供 应业为15%,燃气生产和供应业为29%,交通运输、仓储和邮政业为9%,电信和其他信息 传输服务业为4%,水利、环境和公共设施为8%在这些行业,有些是因为“自然垄断 特征使目前的在位企业(主要是国有企业)居于垄断地位,导致许多潜在的竞争者被排斥在
5 农、林、牧、渔业 33.4 40.1 40.3 42.1 49.9 居民服务和其他服务业 55.2 61.6 55.2 48.1 43.2 采矿业 26.2 29.6 34.5 38.3 41.8 文化、体育和娱乐业 20.0 23.8 29.4 31.5 34.7 租赁和商务服务业 32.0 36.3 32.9 13.7 39.5 科学研究、技术服务和地质勘查业 18.5 24.7 25.5 26.9 32.0 建筑业 33.3 32.0 31.7 29.5 28.3 电力、热力的生产和供应业 12.9 13.6 13.6 15.4 19.0 金融业 9.5 9.6 13.9 13.4 16.4 信息传输、计算机服务和软件业 4.0 7.8 8.6 10.7 14.2 卫生、社会保障和社会福利业 10.9 11.8 11.4 10.4 11.1 交通运输、仓储和邮政业 5.9 7.5 7.6 8.6 11.5 教育 10.7 12.3 11.0 10.8 10.8 水利、环境和公共设施管理业 6.1 6.6 6.7 7.6 9.7 公共管理和社会组织 4.0 5.9 5.8 6.9 7.6 资料来源：2008-2012 年各年《中国统计年鉴》，中国统计出版社。 在一般竞争性领域，非公有制经济已经可以比较自由地进入和退出，但政府的宏观调控 政策、产业政策和信贷政策往往构成非公有制经济的进入障碍。在宏观经济紧缩时期，民营 经济往往首当其冲，其投资项目往往得不到批准和银行信贷。在产业政策领域，政府往往出 于“重复建设”和“产能过剩”的考虑而限制民营企业进入某些行业。 在教育领域，1987 年国家教委颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，1997 年国 务院颁布了《社会力量办学办学条例》，2002 年颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》， 民营资本已经开始进入各级各类教育领域。根据统计，2011 年，我国民办高校有 698 家， 独立学院 309 家，民办其他高等教育机构 830 家，民办高中阶段教育机构 5250 家，民办初 中阶段教育机构 4282 家，民办普通小学 5186 家，民办幼儿园 115404 家，民办培训机构 21403 家。但民营资本进入教育领域仍存在一些障碍，主要是政策不配套和公办与民办教育机构的 地位不平等。比如，政府往往对民办高校不授予硕士生或博士生招生和学位授予资格，民办 教育机构的教师在职称评定、工资津贴、档案调转、养老、医疗保险等方面不能享受与公办 学校同等待遇，民办学校的学生在助学贷款、购买火车票半价优惠等方面不能享受与公办学 校学生同等待遇。政府对民办学校的盈利限制也比较严格。《社会力量办学条例》规定，民 办学校不得以营利为目的，这也在一定程度上阻止了民营资本进入教育领域。 在医疗卫生领域，2000 年国务院体改办等八部门联合下发了《关于城镇医疗卫生体制 改革的指导意见的通知》，2010 年国办发布了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机 构意见》，2012 年，国务院印发了《“十二五”期间深化医疗卫生体制改革规划暨实施方案》。 截止 2011 年底，全国民营医疗机构数为 45.7 万所，占医疗机构总数的 47.9%，床位数的 9.7%。 但民间资本进入医疗卫生领域仍面临着许多障碍，如获得政府部门的审批较难，与公立医院 相比，民营医院在人才、资金等方面享有不平等待遇，民营医疗机构大多不是医疗保险和公 费医疗报销的定点医院等等。 在传统垄断行业，民营资本的进入难度很大。2011 年，石油和天然气开采行业，私人 投资仅占全部投资的 4%，电力、燃气及水的生产和供应业为 15%，电力、热力的生产和供 应业为 15%，燃气生产和供应业为 29%，交通运输、仓储和邮政业为 9%，电信和其他信息 传输服务业为 4%，水利、环境和公共设施为 8%。在这些行业，有些是因为“自然垄断” 特征使目前的在位企业（主要是国有企业）居于垄断地位，导致许多潜在的竞争者被排斥在