中国社会科学2014年第1期 “三位一体”机制,使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进,形成统合治理 的局面,其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的“地方政府法团主 义”的观念。①这种政府角色的演变,为县域经济发展提供了强大的推动力。 然而,在上述三个机制互为推动的过程中,也可以观察到它们之间互为钳制 的作用。比如,虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩 张,但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志,从而使其变成软约束。 行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解,党政领导的政绩需求不断 突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径,从而给地方财政增加更大的压力。 公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险,但却给政权合法性带来压力和威 胁,如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之 间的纠纷。 如果说,计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得;改革中的 乡村工业化和市场化自主性增长时代,地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获 得;那么,改革走到县域自主城市化阶段,地方的发展空间则更多地需要在国家体 制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的,除社会性和政治性 资源外,还有地方政治文化中的“拟家族”的无限责任利益团体,甚至包括新兴的 地方利益集团的驱动力。 县域政府为何能具有如此的治理特点,可从国家政府体系的层级结构和功能的 角度作出一些分析。 就分权特点看,县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府,而 且是一级权能完整、具有资源(特别是土地)经营权和相对独立治理权的政府。较 上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门,其有着更加独立自主治理的具体 职责。县域改革中相继提出的“扩权强县”、“县改市”、“省管县”等举措,使得县 域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看,县 (市)较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说,城镇化、城 乡统筹和一体化战略赋予县(市)级政府前所未有的独特权能和运作空间,如同乡 镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而 县(市)才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地,再到经营城市的转变。就 其多样性而言,县域的差异不仅表现在经济样貌上,还表现在其地域资源、人文资 源和地方文化等深层结构上,这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切, 可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异;而省、地市级政府在治理上难以 形成统一的特点,所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言,县级政府 这一看法受到周雪光的《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》(未刊 稿)一文的启发,文责自负 126 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
“三位一体”机制，使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进，形成统合治理 的局面，其意义远远超出改革早期乡村工业化时学术界观察到的 “地方政府法团主 义”的观念。① 这种政府角色的演变，为县域经济发展提供了强大的推动力。 然而，在上述三个机制互为推动的过程中，也可以观察到它们之间互为钳制 的作用。比如，虽然行政机制所表达的权力在政治机制和公司机制推助下不断扩 张，但土地等行政审批权却必须服从领导者的政治意志，从而使其变成软约束。 行政机制的规范作用不断被政治机制的灵活性所消解，党政领导的政绩需求不断 突破审批权限而不得不寻求新的非正式途径，从而给地方财政增加更大的压力。 公司机制虽然可以帮助政府规避某些法律风险，但却给政权合法性带来压力和威 胁，如地方因征地、拆房、“上楼”等城市化举措而引发的民众与政府及开发商之 间的纠纷。 如果说，计划经济时代地方政府的发展空间需向上争取资源而获得；改革中的 乡村工业化和市场化自主性增长时代，地方的发展空间需通过横向的县际竞争而获 得；那么，改革走到县域自主城市化阶段，地方的发展空间则更多地需要在国家体 制以外寻找新的制度安排和动力来源。比如县域发展所借助的，除社会性和政治性 资源外，还有地方政治文化中的 “拟家族”的无限责任利益团体，甚至包括新兴的 地方利益集团的驱动力。 县域政府为何能具有如此的治理特点，可从国家政府体系的层级结构和功能的 角度作出一些分析。 就分权特点看，县域不仅是具体落实上级任务、从事实际管理的一级政府，而 且是一级权能完整、具有资源 （特别是土地）经营权和相对独立治理权的政府。较 上级政府如地区政府、省级政府或国家职能部门，其有着更加独立自主治理的具体 职责。县域改革中相继提出的 “扩权强县”、“县改市”、 “省管县”等举措，使得县 域发展更加获得了推动城市化的制度和政策支持。从城乡统筹治理的角度看，县 （市）较上级的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说，城镇化、城 乡统筹和一体化战略赋予县 （市）级政府前所未有的独特权能和运作空间，如同乡 镇企业发展时期上级政府赋予乡镇政府比其他层级政府更大的运作空间一样。因而 县 （市）才会有能力和条件进行从经营企业到经营土地，再到经营城市的转变。就 其多样性而言，县域的差异不仅表现在经济样貌上，还表现在其地域资源、人文资 源和地方文化等深层结构上，这使得县级政府与基层社会的联系更加直接和密切， 可以灵活地以制度安排的多样性来适应区域差异；而省、地市级政府在治理上难以 形成统一的特点，所以它们主要定位在宏观层面的管理。就综合性而言，县级政府 · ６２１ · 中国社会科学 ２０１４年第１期 ① 这一看法受到周 雪 光 的 《国家治理逻辑与中国官僚体制：一 个 韦 伯 理 论 视 角》（未 刊 稿）一文的启发，文责自负
县域政府治理模式的新变化 与其下的乡镇一级政府相比,行政结构更完整,管辖权限更大,可以完成乡镇不可 能承接和完成的统合治理任务 如此,才能更好地理解为什么“行政一政治一公司”三位一体统合治理机制会 出现在县这个层级上。 、“项目平台”:中央管制政策约束下的地方应对策略 从国家管制政策框架看,“行政一政治一公司”三位一体统合机制似乎有着诸多 与其本身意旨矛盾和冲突的做法,但从地方实践的角度看,统合机制所借助的“项 目平台”特别是投融资项目平台,在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的 应对策略,反映出中央与地方关系的新特点 例如,采用项目“公司制”来规避法律风险。尽管1994年《预算法》出台,不 允许地方财政列入赤字,政府不得举债;1995年《担保法》出台,不允许国家机关 做担保向银行贷款,但实际上地方有多种应对之策,如以(国资)公司、基金等名 义绕过法律限制进行合法融资,合理借钱等。2000年后某些地方政府开始尝试在城 市基础设施和公用事业项目上举债,或发行市政工程债务进行融资。显然,由于国 家法规和制度规定不完善,公司制可以突破预算法的约束,帮助地方政府实现“隐 性举债”。 再如,借助“公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下,政府“办公司” 不同于乡镇企业时期通过直接“办企业”获取税收,“办公司”旨在通过占有和经营 土地等地方稀缺资源,借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和 税收外收入。依照我国《公司法》规定,公司是指有限责任公司和股份有限公司, 具有企业的所有属性,不认可无限责任公司。但是,公司化却使得地方政府找到了 新的发展空间,政府公司完全不同于其他工商业公司,而恰似一个政治化的无限责 任公司,使得“政府一公司一银行”关系愈显复杂。 经济体制改革后,政企关系发生了朝向市场化的变化,政府放弃了某些“企业 类国资”,却另辟蹊径增加了“金融类国资”,并对此负无限连带责仼。 1999年的“广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时,对 解决此类对外债务危机,省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企 业。但面临维护社会稳定等诸多问题,省政府不得不保护这一国资公司,从财政中 拿出5.9亿元资金,委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款,委托广发 证券公司托管广东国投的证券营业部,并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。 同时,省政府先后拿出474万多元资金,妥善安置广东国投629名职工。这一系列 21994-2014ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net
与其下的乡镇一级政府相比，行政结构更完整，管辖权限更大，可以完成乡镇不可 能承接和完成的统合治理任务。 如此，才能更好地理解为什么 “行政—政治—公司”三位一体统合治理机制会 出现在县这个层级上。 二、“项目平台”：中央管制政策约束下的地方应对策略 从国家管制政策框架看，“行政—政治—公司”三位一体统合机制似乎有着诸多 与其本身意旨矛盾和冲突的做法，但从地方实践的角度看，统合机制所借助的 “项 目平台”特别是投融资项目平台，在很大程度上却是针对中央政府种种管制政策的 应对策略，反映出中央与地方关系的新特点。 例如，采用项目 “公司制”来规避法律风险。尽管１９９４年 《预算法》出台，不 允许地方财政列入赤字，政府不得举债；１９９５年 《担保法》出台，不允许国家机关 做担保向银行贷款，但实际上地方有多种应对之策，如以 （国资）公司、基金等名 义绕过法律限制进行合法融资，合理借钱等。２０００年后某些地方政府开始尝试在城 市基础设施和公用事业项目上举债，或发行市政工程债务进行融资。显然，由于国 家法规和制度规定不完善，公司制可以突破预算法的约束，帮助地方政府实现 “隐 性举债”。 再如，借助 “公司化”延伸政府的无限责任。在城市化模式下，政府 “办公司” 不同于乡镇企业时期通过直接 “办企业”获取税收，“办公司”旨在通过占有和经营 土地等地方稀缺资源，借助生产、建设和经营公共物品的项目公司获取投融资本和 税收外收入。依照我国 《公 司 法》规 定，公司是指有限责任公司和股份有限公司， 具有企业的所有属性，不认可无限责任公司。但是，公司化却使得地方政府找到了 新的发展空间，政府公司完全不同于其他工商业公司，而恰似一个政治化的无限责 任公司，使得 “政府—公司—银行”关系愈显复杂。 经济体制改革后，政企关系发生了朝向市场化的变化，政府放弃了某些 “企业 类国资”，却另辟蹊径增加了 “金融类国资”，并对此负无限连带责任。 １９９９年的 “广东国投破产案”是一个典型事件。当该公司提出破产申请时，对 解决此类对外债务危机，省政府在理论上没有必要去救一家内部管理极度混乱的企 业。但面临维护社会稳定等诸多问题，省政府不得不保护这一国资公司，从财政中 拿出５．９亿元资金，委托中国银行广东省分行优先向个人储户支付存款，委托广发 证券公司托管广东国投的证券营业部，并从破产财产中补足被挪用的股民保证金。 同时，省政府先后拿出４７４万多元资金，妥善安置广东国投６２９名职工。这一系列 · ７２１ · 县域政府治理模式的新变化