民治政府美国政府与政治（第二十版） 6 然而，两党的合作在涉及处理因“9·11”事件而更加恶化的经济衰退问题时， 就很难维持下去了。民主党在参议院多数党领袖达施勒的带领下，将经济度退土要归 因于布什总统极力主张并于2001年6月通过的减税法案所带来的不利后果。共和党 对此进行了反驳，认为民主党阻碍了布什总统的经济复兴提案，并认为恐怖袭击是造 成国家经济问题的最主要原因。经济状况成为2002年中期选举中最引人关注的问题。 当时双方都极力指责对方应对失业率上升、预算赤字反弹和经济持续衰退负责。 布什总统乘公众支持率居高不下之机，在2002年中期选举即将结束的几周内成 功地为共和党候选人在众议院和参议院赢得了更多的老大党①议席。经济和就业问题 的确是选民关注的两大焦点，但可能发生的伊拉克战争和国土安全同样备受关注。老 大党所采取的联合战略成功地使诸如老年人处方药补贴和社会保险偿还等问题在 2002年变得不那么重要。此外，共和党也很关注曾使民主党受益匪浅的教育问题。 民主党可能略感欣慰的是他们赢得了更多的州长职位。无党派候选人仍对竞选结果产 生了重要影响。在2004年选举之前，美国各州和联邦公职基本上仍由两党平分秋色， 但国会参、众两院和白官仍由共和党掌控。显然，2002年的选举给了老大党动力， 并使其对成功充满信心。 1.1历史上的美国政府和政治家 美利坚合众国已经存在和繁荣了225年之久。在此期间，共举行了108次总统选 举和中期选举（包括最近的2002年选举）。美国人民无数次地见证了权力从一个政党 手中和平移交到另一个政党手中的情景。 很少有民土政府能够存在如此长的时间。美国的民主政治在主要方面是成功的。 因为美国人民热爱祖国、崇敬宪法、尊重自由竞争机制。我们也相信，分歧可以通过 4辩论、协商和自由选举得到最好的调和。从孩提时代起，我们便在小学课堂上实践着 民主政治，尽管我们可能对当选的领导人吹毛求疵，但是我们承认我们需要政治领 袖。我们也知道美国还存在着贫富分化现象以及尚未解决的各种问题。很多公众对残 存的种族歧视、偏执的宗教信仰、贫富之间经济机会的差距以及危害儿童和未成年人 的枪支暴力等问题感到担心。我们希望我们的政府除了能够打击恐怖主义和外国敌对 势力外，还能够向公众提供基本的医疗保健和受教育的机会，并解决其他国内问题。 那么，我们的期望值如此之高的政府到底是什么样呢？事实上，“政府”不过是 一个速记术语，它是指成千上万的美国人，包括我们选举的人以及由他们任命的为我 们提高福利待遇、提供宁静的国内环境、保护自由的人。 与其他任何形式的政府相比，这种建立在美国宪法基础上的民主政府更需要公众 的积极参与，并在信任与怀疑之间寻求平衡。然而，政府由人民管理，并不要求每一 ①即共和党。一一译者注
第1章宪政民主 7 个人都参与到政治和决策中去。因为很多公民总是忙于处理其他事务，还有一些人 则对政府和政治漠不关心。政府由人民管理，又必然要求有相当一部分公众在必要 的时候，以关注、兴趣、参与、见识以及意等各种缘由，批评和改变政府的 取向。 托马斯·杰斐逊是最著名的宪政民主的拥护者之一。他坚信公众的判断力，相信 5 人类精神成熟发展的美好未来。杰斐逊警告说：任何一个政府，当它只由统治者掌管 时，这个政府就堕落了。他写道：公民是政府唯一可以信赖的知己。他坚定地倡导公 民管理、代议制程序、责任制领导。但是，他并不是古希腊或法国大革命时期简单的 参与性民主的追随者。在他看来，公民的权利也必须不时地受到约束。 民治政府需要对我们人类共同的事业保持信心。这种信心就是相信人民是有见识 和有责任心的，因而能够管理好自己；这种信心也是一种乐观主义，即当形势开始恶 化时，可以依靠人民来扭转。但是，正常的怀疑主义同样十分必要。民主政治要求我 们对我们的领导者提出质疑，要求我们永不轻信任何拥有太多权力的集团或组织。同 时，尽管宪政主义的拥护者倡导多数原则，但他们必须对多数人的意见是否总是正确 这一点持怀疑态度。 宪政民主要求不断重视保护他人的权利和意见，以确保民主程序有效地服务于自 由、平等和正义的原则。只有这样，才能保证在处理公众的意愿时将信心和怀疑有机 地结合起来。 宪政民主政府由政治家代表来进行管理是必要的。民主的主要特征之一就在于， 由在自由选举中获胜的人来掌握权力。在美国政体中，权力的分解要求当选的官员们 在各个派别之间进行斡旋，建立联盟，在各个政府部门之间和政府部门内部采取折衷 办法以便出台政策和采取行动。 我们对政治家的期望很多。我们期望他们在民主的原则范围内进行活动：我们期 望他们诚实、谦逊、爱国，富有同情心，灵敏地感知他人需要，知识渊博、有能力、 公正、自信，能鼓舞人心。他们必须是所有公众的候选人，而不能仅仅是富人的候选 人。他们不应当为了权力而争夺权力，而应当是为了公共利益而运用权力。他们应当 心甘情愿地工作，在工作完成后主动离开岗位。 为什么我们理想中的政治家形象与我们对现实中政治家的看法，总是存在一定的差 距呢？这一差距的存在，部分原因是我们怀有不切实际的期望。我们希望政治家完美 无缺、知道所有问题的解决方案、具有一切“正确”的价值观念（正如我们所期望的 那样)。我们希望政治家能解决我们所有的问题；也希望他们充当我们所反感的如税 收、管理、困难时期、限制自由等与攻府有关问题的替罪羊。当然，符合这些要求， 对任何人来说都是不可能的。就像所有的人一样，政治家生活在一个为了追求目标而 妥协，野心、财富积累以及自我宜传也是必要的这样一个世界里。 美国公众对他们的政治候选人和政治家永远都不会感到满意。理想的政治家只能 是一个虚构的存在，因为完美的官员应当能取悦每一位公民，化解冲突，并且不要求
民治政府 美国政府与政治（第二十版） 8 公民做出任何牺牲。所以、政治家只有在去世之后才能成为“理想的政治家”。 但是，对目由的热爱引起了不问意识形态和价值观念的争论。政治家、候选人， 以及他们所代表的公众，对于什么对国家最为有用这一问题有着不同的见解。这就是 政治、候选人、反对党、激烈的政治辩论以及选举等存在的原因。 公众辩论： 自由与安全 在国家回击恐怖分子对纽约市和五角大楼的袭击之时，出现了一场关于如何 最好地打击恐怖主义以及公民个人应当放弃多少自由的辩论。 自由 以下资料摘自戏斯康星州民主党参议员鲁塞尔·费因高德丁2001年10月11 日在参议院讨论“反恐法案”辩论会上所作的公开发言： “…毫无疑问、假如我们生活在一个警察国家，抓住恐怖分子应当是件很 容易的事。在一个警察可以随时以任何理由搜查你的住宅的国家，在一个政府有 权拆看你的私人信件、窃听你的电话谈话或拦截你的电子邮件的国家，在一个仅 仅依据人们的所写所想所说或仅仅因为被怀疑为不怀好意就把人关进监狱的国 家，政府可能能够发现和逮捕更多的恐怖分子或想要成为恐怖分子的人·就如同 能够发现更多的违法者一样。但是，这并不是一个我们愿恋生活于其中的国家， 从良心上讲也不是一个我们告诉下一代人为之奋斗和牺牲的国家。简言之，那样 的国家不可能是美国。 “我认为，1记任1789年的先法是由刚刚取得革命战争胜利的人们起草的这一 事实十分重要。他们当时并不是生活在一个只有假设敌人存在的舒适安逸的年 代。他们起草宪法和权利法案，目的是为了保护战争年代和和平年代里每个人应 享有的自由。 “在美国历史上，也曾有过当遇到战争的合理、紧急需要时公民自由被置于 次要地位的情况。时至今日，我们的民主意识中仍然保留着以下这些事件所带来 的污点和伤痕：《外国侨民和煽动暴乱法案》、南北内战期间中止执行人身保护 令，二战期间扣押日裔美国公民以及不公正地对待德裔和意裔美国公民·麦卡锡 时代将假定的共产主义同情者列入黑名单、越战期间监视和袭击包括小马丁·路 德·金博士在内的反战抗议者。我们绝不能允许这些历史悲剧重演。 “保护公众的自由、是我们今天发动这场新的打击恐怖主义战争的理由。如 果牺牲美国人民的自由、而且认为只有这样才能消灭恐怖分子的话，那么·我们 将不费一枪一弹就会输掉这场战争。” 安全 以下资料摘自位于华盛顿特区的美国天主教大学哥伦布法学院院长道格拉
第】章宪政民主 9 斯·W·克米科教授于2001年10月3日在参议院司法委员会举行的“关于所提 交的《2001年反恐法案》各条款的宪法问题”听证会上的发言： “我们或许受到沉重打击，但美国社会以及它对自由责任的原则性理解并不 是那么轻易地就土崩瓦解了，尽管它确实期望正义能够得到伸张。美国社会和我 们的总统都希望看到那些残忍地摧毁人类宝贵生命的暴徒受到审判，这种审判不 是由地方刑事法庭来进行，而是由能干的军人和执法人员共同将这些如布莱克斯 通①(Blackstone)所称的‘人类敌人’消灭在战场上，或者交由如审判第二次 世界大战纳粹分子那样专门组建的军事法庭对其进行逮捕和惩办。 “在制定这一法案②时，牢记制宪者们所定义的自由这一概念是非常有用的。 他们所说的自由并不是一种为所欲为的自由，而是指所作所为不会对他人造成伤 害、相反能促进共同利益的自由。背离了这一真理的自由，就根本不是自由，而 是特许。国会不能再混淆自由和特许之间的界限，如果它曾经混淆过的话，因为 这样做无异于向恐怖主义颁发了特许证，而不是给予了自由。那些反对经由首席 检察官提交给参议院的《2001年反恐法案》的人们，似乎对自由有着更激进的 理解，但对我们所面临的威胁却缺乏清醒的认识。 “应对恐怖分子威胁的权威机构主要有两个：一是作为最高指挥官的总统； 二是有权在宪法基础上制定各种具体法律文件以应对威胁的国会。总统已经勇敢 地向世界各国宣告：所有国家只有一种选择，是支持美国的反恐行动，还是和恐 怖分子站在一起，不存在居间的余地…总统并没有草率地动用军事力量，尽管 他曾明确地说过：‘美国采取行动的时刻就要到来。’但是，为了那一时刻的到 来，为了使军事力量的动用合理合法，国会必须为执法机构和情报机构准备充足 的、有宪法依据的法律文件，以便我们以这一代人未曾见过的或和平时期未曾有 过的规模向恐怖分子宣战。” 辩论 1.如果向恐怖分子提供与其他违法犯罪者相同的正当法律保护程序，那么 会带来什么样的危害？ 2.历史上曾经有过的在战争期间限制公民自由的事例，是否会让你对2001 年“9·11”恐怖袭击之后限制公民自由感到踌躇？如果是，为什么？如果不是， 又是为什么？ 3.上述辩论中两种观点分别基于什么样的价值观？它们在哪些方面互不相 容？如果我们允许政府限制基本的自由，我们就是在纵容恐怖分子。你对这一观 点有何想法？ ①英国法学家。 一译者注 ②即《2001年反恐法案》。一译者注
民治改府一美国政府与政治（第二十版） 10 1.2界定民主 6 翻遍《独立宜言》或《美国宪法》，都找不到“民主”这个词语；同样，共和国 的开国元勋们也没有使用过这一术语。“民主”是一个既古老而又时髦的名词。在美 国建国之初，这个词语被用来针对各种令人不快的现象，如暴民滋事、失范，以及纵 容领导者通过煽动乌合之众的情绪和偏见来获取权力的政治体制。 现在的民主指由直接或间接地在自由的、常规性的选举中获胜的人来治理国家， 民主的典型特征是政府从公民手中获得授权。实际上，这个词语来源于两个希腊词 汇：人民(demos)和权威或权力(kratos)。因此，民主(democracy)意味着人民治 理政府，而不是由个人（君主、独裁者或神甫）或少数人（寡头政治集团或贵族集 团)进行统治。 古代雅典和其他几个希腊城邦都曾实行过公民聚集一堂讨论、通过法律并选举统 治者的直接民主。这些希腊城邦并没有延续下来，其中大多数堕落为暴民统治、独裁 统治。当“民主”一词于17世纪开始在英语中使用时，指的就是这种直接民主。这 是一个带有嘲弄意味的、否定性的词汇，指权力被蛮横的暴徒所支配。 《联邦党人文集》第十篇所收人的詹姆斯·麦迪逊的文章反映了许多《美国宪法》 制定者们的观点。他写道：“这样的民主（古希腊和古罗马的民主）·…已被认为与 个人安全或财产权利是不相容的，因而通常是短命地灭亡于暴力之中。” 今天已经不再有任何可能或奢望去召集哪怕是最小城镇的居民坐在一起共同制定 法律，或直接从中选举官员。相反，我们创造了一种代议制制度。今天的民主指的就 是这种代议制民主，如果用柏拉图的术语来表示，就是指共和制。代议制民主是指政 府间接地从人民那里获得权力，由人民选举国家的治理者。在这种代议制民主中，那 ?些拥有政府管理权力的人是通过在所有成年公民都被允许参加的自由选举中获胜而直 接或间接地获得并保留了这种权力。制宪者们为了避免在他们所不喜欢的直接民主与 他们所喜欢的代议制民主之间发生任何混滑，因而更乐于使用“共和”一词。在他们 看来，代议制民主保留了直接民主的所有优点，同时又弥补了它的缺陷。今天，就如 同在本书中一样，民主与共和是可以交替使用的。 在界定民主时，也有必要阐明其他几个相关术语的含义。本书中所使用的“宪政 民主”一词，是指这样一种政体，即：在这种政体中，行使国家治理实权的人之所以 这样做，是因为他们在自由的、定期举行的选举中获胜。在宪政民主政体中，所有政 府官员的权力都要受到强制性的限制。宪政民主通常还包括一套书面的管理规则和程 序，即一部宪法。 “宪政主义”一词是指一套制度安排，包括制衡机制、联邦制度、权力分离、法 律规则、合法程序、权利法案。这套制度安排要求我们的领导者在制定法律之前，倾 听、考虑公众的意见，与公众协商，向公众做出解释。这样，才能使领导者对如何行