公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics 经典教材系列 CLASSIC TEXTBOOK SERIES Government by 民治政府 P(twontioth odition) 美国政府与政治 (第二十版) [美]盒姆斯·麦格雷艾·伯恩斯等著 James MacGreger Burns etal 吴爱明李亚梅等译 夏宏国陈爱明校 中国人民大学出版社
《公共行政与公共管理经典译丛》 总 序 在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力 量。理论研究和实践经验表明，政府公共行政与公共管理体系在创造和提升国家竞争 优势方面具有不可替代的作用。一个民主的、负贵任的、有能力的、高效率的、透明 的政府行政管坦休系，无论是对经济的发展还是对整个社会的可持续发展都是不可缺 少的。 公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家，现 已有上百年的历史。在中国，公共行政与公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。 公共行政和公共管理的教育也处在探索和发展阶段，因此，广大教师、学生、公务员 急需贴近实践、具有实际操作性、能系统培养学生思考和解决实际问题能力的教材。 我国公共行政与公共管理科学研究和教有的发展与繁荣，固然取决于多方面的努力， 但一个重要的方面在于我们要以开放的态度、了解、研究、学习和借鉴国外发达国家 研究和实践的成果；另一方面，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与 社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这同样需要了解、学习和借鉴 发达国家在公共行政与公共管理方面的经验和教训，因此无论从我国公共行政与公共 管理的教育发展和学科建设的需要，还是从我国政府改革的实践层面，全面系统地引 进公共行政与公共管理经典著作都是时代赋予我们的职责。 出于上述几方面的考虑，我们组织翻译出版了这套《公共行政与公共管理经典译 丛》。为了较为全面、系统地反映当代公共行政与公共管理理论与实践的发展，本套 丛书分为四个系列：(1)经典教材系列。引进这一系列图书的主要目的是适应国内公 共行政与公共管理教育对教学参考及资料的需求。这个系列所选教材，内容全面系 统、简明通俗，涵盖了公共行政与公共管理的主要知识领城，内容涉及公共行政与公 共管理的一般理论、公共组织理论与管理、公共政策、公共财政与预算、公共部门人 力资源管理、公共行政的伦理学等。这些教材都是国外大学通用的公共行政与公共管 理教科书，多次再版、其作者皆为该领城最著名的教授，'他们在自己的研究领城多次 获奖，享有极高的声誉。(2)公共管理实务系列。这一系列图书主要是针对实践中的 公共管理者，目的是使公共管理者了解国外公共管理的知识、技术、方法，提高管理 的能力和水平，内容涉及如何成为一个有效的公共管理者、如何开发管理技能、政府 全面质量管理、政府标杆管理、绩效管理等。(3)政府治理与改革系列。自20世纪
2 民治政府一美国政府与致治（第二十版） 80年代以来，世界各国均开展了大规模的政府再造运动，政府再造或改革成为公共 行政与公共管理的热点和核心问题。这一系列选择了在这一领域极具影响的专家的著 作，这些著作分析了政府再造的战略，向人们展示了政府治理的前景。(4)学术前沿 系列。本系列选择了当代公共行政与公共管理领域有影响的学术流派，如新公共行 政、批判主义的行政学、后现代行政学、公共行政的民主理论学派等的著作，以期国 内公共行政与公共管理专业领域的学者和学生了解公共行政理论研究的最新发展。 总的来看，这套译丛体现了以下特点：(1)系统性。基本上涵盖了公共行政与公 共管理的主要领域。(2)权威性。所选著作均是国外公共行政与公共管理的大师，或 极具影响力的作者的著作。(3)前沿性。反映了公共行政与公共管理研究领域最新的 理论和学术主张。 在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学的 三个问题》中曾这样讲道，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻 予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一 个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”。的确，在公共行 政与公共管理领城，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。按照建设有中国特 色的杜会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的 经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论， 并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，是中国公共 行政与公共管理发展的现实选择。 本套译丛于1999年底由中国人民大学出版社开始策划和组织出版工作，并成立 了由该领域很多专家、学者组成的编辑委员会。中国人民大学政府管理与改革研究中 心、国务院发展研究中心东方管理研究所给予了大力的支持和帮助。我国的一些留美 学者和国内外有关方面的专家教授参与了原著的推荐工作。中国人民大学、北京大 学、清华大学、厦门大学、复旦大学、中山大学、武汉大学等许多该领域的中青年专 家学者参与了本译丛的翻译工作。在此，谨向他们表示敬意和衷心的感谢。 《公共行政与公共管理经典译丛》编辑委员会 2001年8月
译者序 经典教材系列 公共行政与会共管理经典评丛 法国政治思想家夏尔·阿列克西·德·托克维尔的伟大著作 《论美国的民主》，以外国人的视角论证了美国政府与政治，在全 球范围内极大地传播了美国的政治制度，使得美国的政治制度成 为近100多年来全世界关注和研究的重点。1952年，美国人出 版了自己对美国政府与政治进行研究的重要成果一一《民治政 府》。 《民治政府》自初版至今，已修订出版二十版。该书既深刻 总结和分析了美国政府与政冶的历史发展，又全面展示和评述了 美国政府与政治的最新状况。现在，《民治政府》一书是美国大 学政府课程的教科书，是各国了解和理解美国及其政府与政治的 最权成的著作。该书也因此而不断再版，畅销不衰。 许多人认为，“美国给人印象最深的就是它非常富有”。美国 确实是一个富裕的国家，与其他国家相比，美国的购买力比其他 任何先进发达的国家都要强。大多数美国人都过着舒适的生活， 且有最好的医疗保障。 也有许多人把美国称为“大熔炉”，意思是指各种不同的种 族、群体相互结合，融入到美国杜会中，并且拥有同样的民主价 值观，如多数原则、个人主义以及认为美国是充满机会的国家等 观点。同时也有人批评“大熔炉”的看法，认为这种看法忽略了 不同群体间的差别，并对此提出了“色拉碗”的观点。认为在一
民治政府一一美国政府与政治（第二十版） 2 碗色拉中，“尽管色拉是一个整体，但还是能从菊苣中分辨出莴苣，也能从卷心菜中 分辨出西红柿来”， 但更重要的是，美国人自己认为，每个美国人都拥有美国梦，美国梦鼓励着美国 人民奋发向上。美国梦是一系列复杂的理念，这些理念坚信，美国是一个充满机遇的 国家，那些具有竞争力、积极进取且有实际经验的人可以创造出大量的财富，建造一 个他们梦想中的家园，并可以早早地退休以享受人生。美国梦道出了美国人民内心深 处怀有的希望和目标，它们集中反映了美国人的政治价值观。美国人相信机遇、选 择、个人主义，最重要的是，他们相信他们拥有在其他人或政府尽可能少的千涉下发 展自己和取得成功的自由。因此，美国人相信，自由市场体制为几乎所有人提供了公 平竞争的机会，在竞争的经济机制中，个人通过积极进取和努力工作可以改善其经济 地位和带来多方面的成功；但他们也相信，宪政体制必不可少，只有这样，才能实现 杜会正义和真正的平等，在平等正义的社会中，人人都可以过上体面的生活 美利坚合众国是世界上最早的宪政民主国家，已经历了两个多世纪的发展历程 美国宪政包括一整套制度安排，包括制衡机制、联邦制度、权力分立、法律规则、合 法程序、权利法案等。这一整套制度安排要求领导者在制定法律之前、倾听、考虑公 众意见，与公众协商，向公众做出解释。这样，公众就能使领导者对如何行使手中的 权力承担政治责任和法律责任。 但是，在2001年“9·11”事件之前，很多美国人相信，政府不仅不能解决问 题，反而会使问题变得更为糟糕，因为政府本身就存在很多问题。“9·11”恐郴袭击 以及随后出现的炭疽病毒生物恐怖行为，立即戏剧性地改变了公众的态度，至少在一 段时期内是如此。恐怖分子的行动提醒人们，必须重视政府在处理国内和国际危机中 的重要作用。 世界上最早的成文宪法一一美国宪法确立了美国宪政体制的基本原则。宪法作为 只有最高约束力的法律，在授予权力的同时又限制权力。詹姆斯·麦迪逊在《联邦党 人文集》第五十一篇中写道：“在构建一个由一群人管理另一群人的政府时、极大的 困难在于：你必须首先使政府能够控制那些被管理者，然后才能要求政府控制自己。” 一方面，宪法作为政府行使杜会经济管理职能的工具，使管理者能够控制被管理者； 另一方面，宪法对政府又具有约束力，使被统治者能够制约统治者。因此，在美国宪 法的基础上，美国建立了一个既受限制又能发挥作用的政府，一个代表多数人利益但 又能保护少数人利益的政府，这就是美国人认为的民治政府：政府由人民管理，但并 不要求每一个人都参与到政治和决策中去，因为大多数公民总是忙于处理其他事务， 还有一些人则对政府和政治漠不关心：政府由人民管理，又必然要求有相当一部分公 众在必要的时候，以关注、兴趣、参与、见识以及意愿等各种缘由，批评和改变政府 的取向。 本书认为，美国的民主政治在主要方面是成功的。因为美国人民热爱祖国，崇敬 宪法，尊重自由竞争机制。他们也相信，分歧可以通过辩论、协商和自由选举得到最