定量方法的理论,也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于20世纪30 年代,最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后,许多方法便 被运用到工商领域之中,进而被运用于政府资源分配的决策之中。 管理上的定量方法,包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模 拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面,尤其是在计划与控制决策 方面。不言而喻,定量方法对管理活动的作用,自然也包括对人事行政活动的影 响。然而需要指出的是,它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论 那样大。究其原因,可能与定量方法比较复杂,一般管理工作者难于很快掌握有 关 4.系统理论 奧地利生物学家L·贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远 的 系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政 机构,就会发现行政机构本身是一个有机体,是一个开放的系统,它要受到社会 各种因素及环境的影响,随着社会因素和环境的变化而变化。因而,人事行政管 理要特别注意保持灵活性,管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的 管理方法,决不能采用千篇一律的管理方法,单纯倚重于“制裁”,或者单纯倚 重于“激励”,都是片面的。 另外,系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲,效率涉及的 是活动的方式,效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗 效果追求的是目标实现时的高成就。故而,系统理论所倡导的最佳管理应该是效 率与效果的并重,只讲效率,不讲效果,或者只讲效果,不讲效率都是错误的 都会导致管理的失败 (二)人事行政的发展趋势 经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异,给人事行政提供了崭新的管 理理念、管理方式和技术工具,并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不 断发展 第一,由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与 控制,在管理措施上注重制订各种法令、规章,并通过严格执行人事法规和采用
114 定量方法的理论，也被称为运筹学或管理科学。这种理论兴起于 20 世纪 30 年代，最初主要应用于第二次世界大战的军事活动中。大战结束后，许多方法便 被运用到工商领域之中，进而被运用于政府资源分配的决策之中。 管理上的定量方法，包括统计学的应用、最优化模型、信息模型和计算机模 拟等等。它在管理上的作用主要体现在管理决策方面，尤其是在计划与控制决策 方面。不言而喻，定量方法对管理活动的作用，自然也包括对人事行政活动的影 响。然而需要指出的是，它所产生的影响远远没有科学管理理论和行为科学理论 那样大。究其原因，可能与定量方法比较复杂，一般管理工作者难于很快掌握有 关。 4．系统理论 奥地利生物学家 L·贝塔朗菲创立的系统理论对人事行政的影响是极其深远 的。 系统理论的精髓在于其综合性、全盘性和生态性。按照这种理论来认识行政 机构，就会发现行政机构本身是一个有机体，是一个开放的系统，它要受到社会 各种因素及环境的影响，随着社会因素和环境的变化而变化。因而，人事行政管 理要特别注意保持灵活性，管理者要因时、因地、因人、因事选择和采用不同的 管理方法，决不能采用千篇一律的管理方法，单纯倚重于“制裁”，或者单纯倚 重于“激励”，都是片面的。 另外，系统理论十分强调管理效率与效果的并重性。一般来讲，效率涉及的 是活动的方式，效果涉及的是活动的结果。效率追求的是在资源利用时的低消耗， 效果追求的是目标实现时的高成就。故而，系统理论所倡导的最佳管理应该是效 率与效果的并重，只讲效率，不讲效果，或者只讲效果，不讲效率都是错误的， 都会导致管理的失败。 （二）人事行政的发展趋势 经济全球化的迅猛推进和网络技术的日新月异，给人事行政提供了崭新的管 理理念、管理方式和技术工具，并促使人事行政理论与实践朝着以下思维路径不 断发展： 第一，由消极管理走向积极管理。传统的人事行政活动主要是消极的防范与 控制，在管理措施上注重制订各种法令、规章，并通过严格执行人事法规和采用
严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长, 把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人 性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为 重点,鼓励创新,追求卓越。 第二,强化民主管理。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、 下级执行照办的集权制管理方式,致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民 主化浪潮的影响,强调重视、信任公务员,实行参与式管理,由用千篇一律的方 式对待每一个公务员,转向承认他们之间的差别,进而用不同的方式适应这些差 别。营造民主氛围,使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会,有为保障自 己权益而进行申诉和控告的机会,不断提高公务员的民主参与意识和社会责任 第三,注重人性化管理。所谓“人性化”,就是强调以人为中心的管理,强 调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施,使每一个工作人员均能与组 织充分融合,充分激发工作人员的进取心和创新精神,进而提高工作效率和行政 效率。 第四,重视人力资源的开发。当今世界,各国都把人力资源开发纳入可持续 发展的战略范围,开发人力资源,加强人力资源能力建设,已成为关系当今各国 发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源,而 且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前,人事行政正在实现由 传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变,通过建立继续教育、竞争择优、分 配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制,对政府人力资源实行整体性 开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术,组建计算机网络信息 系统,对行政管理人才实施科学的开发和管理,便是明证, 第五,追求管理手段的技术化。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”, 以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在走向办公自动化和计算机网络化。管 理信息系统已经进入第四个发展阶段,建立和实现终端用户间的网络机制成为这 一阶段的重点。借助于互交网络,任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以 与其它计算机进行通讯联系,形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库 11
115 严厉的管束方式处理人事问题。而现代人事行政则强调鼓励积极的发展与成长， 把人力资源的整体规划与开发、工作人员兴趣的激发、人际关系的协调、合乎人 性的管理、人才的培养和训练、工作内容的丰富化、学习性组织的建立等等作为 重点，鼓励创新，追求卓越。 第二，强化民主管理。传统的人事行政活动多采用上级部门和机关首长决定、 下级执行照办的集权制管理方式，致使管理僵化和缺乏弹性。现代人事行政受民 主化浪潮的影响，强调重视、信任公务员，实行参与式管理，由用千篇一律的方 式对待每一个公务员，转向承认他们之间的差别，进而用不同的方式适应这些差 别。营造民主氛围，使每个公务员都有充分发表意见和建议的机会，有为保障自 己权益而进行申诉和控告的机会，不断提高公务员的民主参与意识和社会责任 感。 第三，注重人性化管理。所谓“人性化”，就是强调以人为中心的管理，强 调人在管理过程中的作用。通过适当的方法和措施，使每一个工作人员均能与组 织充分融合，充分激发工作人员的进取心和创新精神，进而提高工作效率和行政 效率。 第四，重视人力资源的开发。当今世界，各国都把人力资源开发纳入可持续 发展的战略范围，开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国 发展的重大问题。行政管理人才不仅是资本型、再生型和可持续发展型资源，而 且是赖以为国民经济发展带来直接效益的有型资本。目前，人事行政正在实现由 传统的行政事务性向现代的行政谋略性转变，通过建立继续教育、竞争择优、分 配激励、考核评价、流动保障、配置市场化等机制，对政府人力资源实行整体性 开发。例如我国政府人力资源管理机构调用多种高新技术，组建计算机网络信息 系统，对行政管理人才实施科学的开发和管理，便是明证。 第五，追求管理手段的技术化。传统的人事行政管理主要运用“文房四宝”， 以手工劳作为主。而现代人事行政管理正在走向办公自动化和计算机网络化。管 理信息系统已经进入第四个发展阶段，建立和实现终端用户间的网络机制成为这 一阶段的重点。借助于互交网络，任何一位人事行政管理工作者的计算机都可以 与其它计算机进行通讯联系，形成所谓电子邮件、电子档案和人才全频道信息库
等等。据科学家预测,管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通 信系统阶段。在此阶段,办公室本身也许会成为过时的东西。 (三)人事行政的基本原则 人事行政是一项十分严肃的工作,综观中外公共行政活动的实践和经验,要 搞好人事行政工作,必须坚持以下基本原则 第一,任人唯贤原则。选拨贤才,任用能人,这是人事行政必须坚持的首要 原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀 人才选拨到行政岗位上来,所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准,不 符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学,任人唯亲,亲疏有 别,贵贱有等,不仅会贻误行政管理事业,而且还会败坏用人风气,造成恶劣影 响。正如唐太宗李世民所指出的那样:“用得正人,为善者皆劝;误用恶人,不 善者竞进。”(《贞观政要·择官》) 第二,适才适用原则。常言道,“没有无用的人才,只有无能的管理”。意 思是说管理者必须善于任用各种各样的人才,尽可能把他们安置到合适的工作岗 位上。人的才能有大小,知识有多少,品德有高下,资格有深浅。人事行政管理 工作者职责在于,要按照事对人的要求,恰当安排好人与事的关系,使事各得其 所,使人各遂其愿。 要做到适才适用,首先应当“知事”,准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任 务、具体规范及其所需资格、条件要求:其次应当“识人”,系统了解和评价每 个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格;再次应当“善任”,对人 和事进行合理搭配和有机组合,达到职与能相称,人与事相适,人尽其才,事竟 其功的效果。 第三,唯功晋升原则。职务晋升是人事行政管理的主要环节,能否体现唯功 晋升,直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说,工作实绩往往是一个人的业 务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作 实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准,做到有功者上,无功者下,才能 提供一种公平的竞争机会,培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感,增强 人事行政的生机和活力。 第四,互补配套原则。发挥人才群团效能,是现代管理的一大特点。而要发
116 等等。据科学家预测，管理信息系统的进一步发展可能会进入专家系统和蜂窝通 信系统阶段。在此阶段，办公室本身也许会成为过时的东西。 （三）人事行政的基本原则 人事行政是一项十分严肃的工作，综观中外公共行政活动的实践和经验，要 搞好人事行政工作，必须坚持以下基本原则： 第一，任人唯贤原则。选拨贤才，任用能人，这是人事行政必须坚持的首要 原则。人事行政要善于把那些政治合格、道德高尚、才能突出、知识丰富的优秀 人才选拨到行政岗位上来，所有被任用的人员必须符合任职条件和工作标准，不 符合任职条件和标准的人不能任用。如果用人不讲真才实学，任人唯亲，亲疏有 别，贵贱有等，不仅会贻误行政管理事业，而且还会败坏用人风气，造成恶劣影 响。正如唐太宗李世民所指出的那样：“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不 善者竞进。”（《贞观政要·择官》） 第二，适才适用原则。常言道，“没有无用的人才，只有无能的管理”。意 思是说管理者必须善于任用各种各样的人才，尽可能把他们安置到合适的工作岗 位上。人的才能有大小，知识有多少，品德有高下，资格有深浅。人事行政管理 工作者职责在于，要按照事对人的要求，恰当安排好人与事的关系，使事各得其 所，使人各遂其愿。 要做到适才适用，首先应当“知事”，准确掌握每个行政工作岗位的不同工作任 务、具体规范及其所需资格、条件要求；其次应当“识人”，系统了解和评价每 个工作人员的品德、才能、专长、特点、志向和性格；再次应当“善任”，对人 和事进行合理搭配和有机组合，达到职与能相称，人与事相适，人尽其才，事竟 其功的效果。 第三，唯功晋升原则。职务晋升是人事行政管理的主要环节，能否体现唯功 晋升，直接决定着行政管理工作的好坏。一般来说，工作实绩往往是一个人的业 务水平、工作能力和工作态度的综合反映。人事行政工作只有把行政人员的工作 实绩作为评价、奖励、晋级、晋职的主要标准，做到有功者上，无功者下，才能 提供一种公平的竞争机会，培养和促进行政人员的工作热情和工作责任感，增强 人事行政的生机和活力。 第四，互补配套原则。发挥人才群团效能，是现代管理的一大特点。而要发
挥好群团效能,必须合理搭配各种工作人员,组成一种比较优良的组织结构,使 各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相 配合、取长补短、团结协作,发挥集体力量,共同完成总体目标。 第五,就地取才原则。选拨使用行政人员,范围要广,质量要高。拓宽选才 视野,既有利于选拨高水平、高质量的人才,也有利于各地之间信息、观念、经 验的相互交流。然而,对于大多数行政人员的选用,还是应以就地取才为主,即 以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人,既会带来工作生 活上的不便,还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、 “近”偏差。一般来说,对于“近”才,人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失 误,易于忽视其功绩和优点;对于“远”才,人们往往只能了解到其工作的成就 和优点,易于忽视其缺点和不足。 第六,合理流动原则。“流水不腐,户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合 理的流动,就不能适应行政管理的动态需要,行政组织也会僵化。通过合理的流 动,既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排,更好地发挥行政人员的才能 和特长,又可以使行政人员开阔视野,增长见识,提高才干,经受锻炼。 然而,值得指出的是,流动重在合理,必须合理。一要注意流向,即必须符合工 作需要,有利于充分发挥行政人员的作用,促进行政管理队伍的合理化;二要注 意流速,必须保证其在工作中能够做出成绩的时间,保证相应行政部门工作的持 续性和稳定性。否则,流动就是不合理的。 第七,奖罚分明原则。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段,是诱发 性和强制性两种人事功能的实际运用。 心理学原理告诉我们,人的工作热情和积极性的产生、保持和提高,源于人 对需求欲望的追求和满足,正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极 性,而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性,甚至还会把人引上错误 的轨道。奖罚分明原则要求,一方面,要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖 励,使正当需求得以适当满足;另一方面,通过对违法违纪等消极行为及时惩罚 使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚,一为肯定,一为否定,前者着重于诱 导,后者着重于强制,但他们都能激发人的正当需求和欲望,达到提高人的工作 热情和积极性的目的。正如古人所指出的:“若赏当其劳,无功者自退;罚当其
117 挥好群团效能，必须合理搭配各种工作人员，组成一种比较优良的组织结构，使 各种人员在知识、智力、能力、技术、性格、年龄、气质等方面互相补充、互相 配合、取长补短、团结协作，发挥集体力量，共同完成总体目标。 第五，就地取才原则。选拨使用行政人员，范围要广，质量要高。拓宽选才 视野，既有利于选拨高水平、高质量的人才，也有利于各地之间信息、观念、经 验的相互交流。然而，对于大多数行政人员的选用，还是应以就地取才为主，即 以本地区、本部门、本领域为基础较好。一味从外地选才用人，既会带来工作生 活上的不便，还会挫伤本地人才的工作积极性。要注意克服人才评价上的“远”、 “近”偏差。一般来说，对于“近”才，人们往往熟悉其经历的曲折或工作的失 误，易于忽视其功绩和优点；对于“远”才，人们往往只能了解到其工作的成就 和优点，易于忽视其缺点和不足。 第六，合理流动原则。“流水不腐，户枢不蠹。”行政管理人员如果没有合 理的流动，就不能适应行政管理的动态需要，行政组织也会僵化。通过合理的流 动，既可以消除用非所学、用非所长的不合理安排，更好地发挥行政人员的才能 和特长，又可以使行政人员开阔视野，增长见识，提高才干，经受锻炼。 然而，值得指出的是，流动重在合理，必须合理。一要注意流向，即必须符合工 作需要，有利于充分发挥行政人员的作用，促进行政管理队伍的合理化；二要注 意流速，必须保证其在工作中能够做出成绩的时间，保证相应行政部门工作的持 续性和稳定性。否则，流动就是不合理的。 第七，奖罚分明原则。奖励和惩罚是实现激励机制的两个基本手段，是诱发 性和强制性两种人事功能的实际运用。 心理学原理告诉我们，人的工作热情和积极性的产生、保持和提高，源于人 对需求欲望的追求和满足，正当的需求欲望激发人的进取向上的工作热情和积极 性，而不正当的需求欲望则泯灭人的工作热情和积极性，甚至还会把人引上错误 的轨道。奖罚分明原则要求，一方面，要通过对做出成绩、贡献突出的人及时奖 励，使正当需求得以适当满足；另一方面，通过对违法违纪等消极行为及时惩罚， 使不正当需求得以必要限制。奖励和惩罚，一为肯定，一为否定，前者着重于诱 导，后者着重于强制，但他们都能激发人的正当需求和欲望，达到提高人的工作 热情和积极性的目的。正如古人所指出的：“若赏当其劳，无功者自退；罚当其
罪,为恶者咸惧。”(《贞观政要·封建》 第八,民主监督原则。在人事管理活动中,必须实行民主管理,民主监督, 不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平,提高社会公众的参与程度,使全 社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动,特别是要加强和完善人民群众对 政府人事行政工作的直接监督,切实体现人民群众当家做主的权利。 第九,依法管理原则。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个 重要标志。依法管理原则具体体现在以下5个方面:一是要求要把人事行政的目 的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来,用法律手段确保人事行 政管理的有效实施;二是对国家公务员的管理必须有法律依据,从公务员的录用 考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等,都要有明确的法律规定; 三是公务员行使权力、履行职责,必须依照法律规定,做到依法行政。四是公务 员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定,都构成违法渎职行 为,必须受到相应的制裁:五是每个公务员都有一定的法律地位,享受一定的权 利和待遇,并受到法律的保护。 三、西方文官制度的产生与发展 (一)西方文官制度的含义 文官,也称公务员,译自英文 Civil servant(单称)或 Civil service(群 体总称),在美国还被成为“政府雇员”,即英文 Government Employee,一般 是指经过公开考试被政府择优录用,在中央及地方行政机构中长期固定地担任文 职工作并具有一定等级的工作人员。 在不同国家里,文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度,其范围 大体可归纳为以下3种类型: 第一是小范围的,仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官 或常任文官,英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。 其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定,文官就是指在中央政府中除“政 务官”以外的所有工作人员,即上自常务次官,下指清洁工。由选举或政治任命 产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务
118 罪，为恶者咸惧。”（《贞观政要·封建》） 第八，民主监督原则。在人事管理活动中，必须实行民主管理，民主监督， 不断提高人事行政工作的透明度和公开化水平，提高社会公众的参与程度，使全 社会能够及时了解政府的重大人事政策和活动，特别是要加强和完善人民群众对 政府人事行政工作的直接监督，切实体现人民群众当家做主的权利。 第九，依法管理原则。依法管理是人事行政实现法制化、走向科学化的一个 重要标志。依法管理原则具体体现在以下 5 个方面：一是要求要把人事行政的目 的、要求、内容、步骤和方法等通过立法形式规范起来，用法律手段确保人事行 政管理的有效实施；二是对国家公务员的管理必须有法律依据，从公务员的录用、 考核、晋升、培训、工资、福利直到辞退、退休等等，都要有明确的法律规定； 三是公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。四是公务 员的行政行为如果超出了法律的范围或违反了法律的规定，都构成违法渎职行 为，必须受到相应的制裁；五是每个公务员都有一定的法律地位，享受一定的权 利和待遇，并受到法律的保护。 三、西方文官制度的产生与发展 （一）西方文官制度的含义 文官，也称公务员，译自英文 Civil Servant（单称）或 Civil Service（群 体总称），在美国还被成为“政府雇员”，即英文 Government Employee，一般 是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文 职工作并具有一定等级的工作人员。 在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围 大体可归纳为以下 3 种类型： 第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官 或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。 其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除“政 务官”以外的所有工作人员，即上自常务次官，下指清洁工。由选举或政治任命 产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务