楓诲济大擊学报恭碧麝 新时代中国海洋强国战略治理体系论纲 金永明 (上海社会科学院法学研究所,上海200020) 摘要:自党的十八大报告首次完整提出中国海洋强国战略目标以来,迄今尤其在党的十九大 报告中已形成中国加快建设海洋强国的治理体系,包括在推选海洋强国建设过程中的原则、路径、 方向和目标。而为切实推进海洋强国战略治理体系,有必要阐述推进海洋强国战略过程中的价值 取向和目标愿景,分析中国海洋强国战略治理体系的保障措施,以及实现海洋强国战略目标应遵守 的规范性制度的必要性,以维系海洋秩序并确保海洋强国建设战略环境,为此,在处理我国面临的 重大海洋争议问题时,应遵守以规则为基础的制度,特别应根据我国的地位和作用实现角色和定位 的转变,为提升国家海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平做岀贡献,并为实现人类命运共同体 视域下的人类海洋命运共同体目标发挥促进作用。 关键词:新时代;海洋强国战略;海洋治理体系 中图分类号:D993.5文献标识码:A文章编号:1672-335X(2019)05002209 Dol:10.16497/j.cnki.1672335X.201905003 党的十九大报告指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时期,这是我国发展的历史方 位。e0为此,系统地梳理自党的十八大报告首次完整提出中国海洋强国战略目标以来的发展进程和 具体成就,对于构筑和完善新时代中国加快建设海洋强国的治理体系有重大的价值和作用 、中国海洋强国战略治理体系的演进及内涵 笔者认为,自中国海洋强国战略目标完整提岀到新时代中国海洋强国战略治理体系的成形,主要经 历了以下四个阶段。 (一)中国海洋强国战略目标的提出 党的十八大报告首次完整提出了中国海洋强国战略目标,具体包括四个方面的内容,即我国应“提 高资源开发能力、发展海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。20这些 领域构成中国海洋强国战略的基本内容。其中提高资源开发能力、发展海洋经济,是我国建设海洋强国 的基本手段和具体路径,而壮大海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益,是建设海洋强国的重 要目标 (二)中国海洋强国战略目标的发展 收稿日期:201907-04 基金项目:国家社会科学基金重大研究专项“维护钓鱼岛主权研究”(18VFHo10);中国海洋发展研究会和中国海洋发展研究中心 重大项目“海洋法框架下的海洋开发利用制度研究” CAMAZDA201701)阶段性成果 作者简介:金永明(1966-),男浙江绍兴人,上海社会科学院法学研究所研究员,法学博士,中国海洋发展研究中心海洋战略研 究室主任、特别研究员,主要从事海洋法研究
近平总书记在主持中共中央政治局就建设海洋强国研究进行集体学习时(2013年7月30日)强 调了建设海洋强国的四个基本要求,即“四个转变”。具体内容为:“要提高资源开发能力,着力推动海洋 经济向质量效益型转变;要保护海洋生态环境,着力推动海洋开发方式向循环利用型转变;要发展海洋 科学技术,着力推动海洋科技向创新引领型转变;要维护国家海洋权益,着力推动海洋权益向统筹兼顾 型转变。”这些要求是对中国海洋强国战略目标的发展。 (三)中国海洋强国战略目标的强化 对中国海洋强国战略目标的强化,主要表现在以下方面:第一,2018年3月8日,习近平在参加第 十三届全国人民代表大会第一次会议山东代表团审议时强调海洋是高质量发展要地;要加快建设世界 流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境,为海洋强国建设做出贡献 第二,2018年6月12日,习近平在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时强调,发展海洋经济、海 洋科研是推动我们海洋强国战略很重要的一个方面,一定要抓好;关键的技术要靠我国自主来研发,海 洋经济的发展前途无量。②这些内容是对中国海洋强国战略目标的进一步强化和提炼。 (四)中国海洋强国战略治理体系的成形 党的十九大报告指出,我国“要坚持陆海统筹,加快建设海洋强国;要以一带一路’建设为重点,形 成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。m3)即其提出了加快建设海洋强国的目标,并指明了 在建设海洋强国过程中应坚持的原则和重点以及方向,从而形成新时代中国海洋强国战略治理体系 从上可以看出,建设海洋强国已成为我国的基本国策,必须长期坚持和持续发展,所以重要的是应 在关心海洋、认识海洋、经略海洋,尤其应在发展海洋经济、加快海洋科技创新步伐方面,采取措施并在 发挥其作用上积极施策和谋划,即应切实实施中国海洋强国战略治理体系。这样才能加快实现中国海 洋强国战略终极目标——构建人类命运共同体视域下的海洋命运共同体 中国加快建设海洋强国的价值取向与目标愿景 自党的十八大以来形成的习近平新时代中国特色社会主义外交思想,成为指导中国加快建设海洋 强国的基本原则和行动指南,形成习近平新时代中国海洋强国战略思想。而在新时代中国特色社会主 义外交思想中最核心的内容是构建人类命运共同体 般认为,人类命运共同体理念的提出发轫于2013年10月24-25日在北京举行的中国周边外交 工作座谈会上。国家主席习近平指出,要让命运共同体意识在周边国家落地生根。人类命运共同体理 念的成形源于在联合国大会上的表述。例如,国家主席习近平于2015年9月28日在第70届联合国大 会一般性辩论时指出,我们要继承和弘扬《联合国宪章》的宗旨和原则,构建以合作共赢为核心的新型国 际关系,打造人类命运共同体。人类命运共同体的深化,体现在国家主席习近平于2017年1月18日在 联合国日内瓦总部的演讲,表现在五个(政治、安全、经济、文化和生态)方面构成人类命运共同体基本 内涵或体系 其具体内容及价值取向为:在政治上要运用新型国际关系,坚持持续发展国家间的伙伴关系,通过 平等对话和协商,建设一个持久和平的世界;在安全上要运用新安全观(共同、综合、合作、可持续),坚持 共建共亨,建设一个普遍安全的世界;在经济上要运用新发展观(创新、协调、绿色、开放、共享),坚持合 作共赢,建设一个繁荣的世界;在文化上应坚持包容和交流互鉴的做法,建设一个开放包容的世界;在生 态上应坚持绿色低碳的理念,建设一个清洁美丽的世界。同时,在处理各种问题和争议时,应坚持包括 正确的义理观和亲诚惠容在内的外交理念及遵循法治的原则,以稳固和发展国家间关系并合理处理争 议问题 ①参见http://www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content2459009.htm.2013年8月1日访问。 ②参见htp://theory.people.com.cn/nl/2018/0615/c40531-30060680.html,2018年6月25日访问
鉴于海洋问题和海洋事务的综合性和复杂敏感性,习近平新时代中国特色社会主义外交思想所蕴 含的原则和精神以及国家治理体系及治理能力现代化所包含的新发展观、新安全观、新合作观、新文明 观、新生态观和新治理观完全契合海洋的本质,构成习近平新时代中国海洋强国战略思想的核心,并为 构筑人类命运共同体视阈下的人类海洋命运共同体提供参考和指导 为此,人类海洋命运共同体涵义下的中国海洋强国战略目标及愿景可界定为:在政治和安全上的目 标是,不称霸及和平发展,即坚持总体国家安全观和新安全观,坚决维护国家主权、安全和发展利益;在 经济上的目标是,运用新发展观发展和壮大海洋经济,共享海洋空间和资源利益,实现合作发展共赢目 标。其对外的具体路径是通过构筑新型国际关系运用“一带一路”倡议尤其是21世纪海上丝绸之路建 设进程。其对内的具体路径为坚持陆海统筹,发展和壮大海洋经济;在文化上的目标是,通过弘扬中国 特色社会主义文化核心价值观,建构开放包容互鉴的海洋文化;在生态上的目标是,通过保护海洋环境 构建可持续发展的海洋生态环境,实现“和谐海洋”倡导的人海合一目标,进而实现绿色和可持续发展目 标。换言之,上述目标和价值取向是实现人类命运共同体视域下的海洋命运共同体之愿景,即海洋命运 共同体是实现“和谐海洋”理念和中国海洋强国战略的终极目标和最高愿景。③ 不可否认,2019年4月23日,国家主席、中央军委主席习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民 解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时,从海洋的本质及其地位和作用、构建21世 纪海上丝绸之路的目标、中国参与海洋治理的作用和海军的贡献,以及国家间处理海洋争议的原则等视 角,指出了合力构建海洋命运共同体的重要性。③这为我国加快建设海洋强国、21世纪海上丝绸之路, 完善全球海洋治理体系等提供了方向和指针,具有重要的时代价值和现实意义。 应注意的是,海洋命运共同体的构建如同人类命运共同体构建一样,需要分阶段、有步骤、层次性地 推进和实施,以实现阶段性的目标和任务,特别需要依据海洋的本质和特点予以规范和治理,为此,始终 遵循上述的理念和价值取向就特别关键 三、中国加快建设海洋强国的内外路径及涵义 正如党的十九大报告指出的那样,我国加快建设海洋强国的基本路径是推进“一带一路”倡议中的 21世纪海上丝绸之路进程,具体行动是发展海洋经济,基础是加快发展海洋科技创新步伐。这些内容 已经得到党的十九大报告和《政府工作报告》的确认。例如,《政府工作报告》(2018年)指出,我国应壮 大海洋经济,坚决维护国家海洋权益。换言之,中国加快建设海洋强国的对外路径是利用21世纪海上 丝绸之路并与其他国家尤其是与东盟国家之间加强在海洋低敏感领域的合作,以发展海洋经济;对内是 利用陆海统筹原则或理念,发展和壮大海洋经济,以提升国内统筹协调海洋治理体系和海洋治理能力现 代化水平,实现海洋综合性管理目标,为实现绿色经济和可持续发展作出海洋的独特贡献 不可否认,“一带一路”倡议自2013年9-10月提出以来,得到了多数国家的积极响应及参与,已由 “倡议”转化为具体的行动和实践并产生了积极的效果,体现了其强大的生命力和影响力。例如,《首 届“一带一路”国际合作高峰论坛》(2017年5月14-15日)由29个国家的元首和政府首脑出席论坛,14 我国于2009年中国人民解放军海军诞生60周年之际,根据国际国内形势发展需要,提出了构建“和谐海洋”理念倡议以共同维护海 洋持久和平与安全。其内容为:坚持联合国主导,建立公正合理的海洋;坚持平等协商,建设自由有序的海洋;坚持标本兼治,建设和平安宁 的海洋;坚持交流合作,建设和谐共处的海洋;坚持敬海爱海,建设天人合一的海洋。不可否认,构建“和谐海洋”理念的提出,是我国国家主 席胡锦涛于2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议上提出构建“和谐世界”理念以来在海洋领域的具体化,体现了国际社会对 洋问题的新认识新要求标志着我国对国际法尤其是海洋法发展的新贡献。参见金永明著:《海洋问题专论》第一卷),海洋出版社2011年 版,第376377页 ①《习近平集体会见出席海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长》内容,参见http://www.xinhuanetcom/politics/leaders 201904/23/c1124404136.hm,2019年4月23日访问 ⑤中国国家主席习近平于2013年9月和2013日10月,分别在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出“共建丝绸之路经济带”和“21世 纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)倡议内容,参見习近平著:《习近平谈“一带一路”》,中央文献出版社2018年版,第15页,第10-13页
多个国家和80多个国际组织的1600多名代表参会,论坛形成了5大类、76大项、279项具体成果,这些 成果已全部得到落实。于2019年4月2527日在北京举行的以“共建一带一路’,开创美好未来”为 主题的《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛》上形成的成果清单,在各国政府、地方、企业等之间达成 的各类合作项目,共6大类283项,成果丰硕。 可见,“一带一路”倡议已成为习近平新时代中国特色社会主义思想在外交上的新举措和新成果,是新 时代中国对外开放的新模式,是中国新一轮改革开放的国际化创举,也是践行人类命运共同体的新平台。③ “一带一路”的成功实践,得益于中国的党和政府对其的不断深化和发展,体现了中国的智慧和贡献。 中国政府对“一带一路”倡议的深化和发展,主要是通过发布文件和设立平台并采取措施的方式丰 富和发展“一带一路”倡议进程的。其中重要的文件为:经国务院授权,由国家发展和改革委员会、外交 部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月 28日)、中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”:理念、实践和中国的贡 献》(2017年5月10日)、国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设 想》(2017年6月20日),以及中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立“一带一路”国际商事争 端解决机制和机构的意见》(2018年6月)、由中国外交部和中国法学会联合发布的《“一带一路”法治合 作国际论坛共同主席声明》(2018年7月)、中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建 带一路”倡议:进展、贡献和展望》(2019年4月22日);设立的平台及相应的措施,主要为:设立亚洲 基础设施投资银行、丝路基金、“一带一路”建设工作领导小组、“一带一路”囯际合作髙峰论坛、“一带 路”新闻合作联盟和“一带一路”智库合作联盟、以及中国国际进口博览会等。 这些文件的公布和平台的设立,主要目的是推进“一带一路”的实施并解决“一带一路”过程中的各 种问题,实现“一带一路”倡议的目标和愿景。即在政治安全上和平,在经济贸易上繁荣,在发展路径上 开放,在发展手段上创新,在文化上维系特色和文明。所以,“一带一路”建设是一项系统工程需要各方 相向而行,特别通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等途径,采取有效措施合力共 进,包括坚持共商共建共享原则,实现共同发展、共同获益和共同进步的目标 “一带一路”倡议不仅是国际区域新型合作倡议,也具有整合国内区域发展的涵义。例如,《政府工 作报告》(2018年3月5日)指出,要加大西部、内陆和沿边开放力度,提高边境跨境经济合作区发展水 平,拓展开放合作新空间。在这方面,“一带一路”倡议可发挥重要的作用。同时,如上所述,2018年的 《政府工作报告》也指出,我国应壮大发展海洋经济,坚决维护国家海洋权益。为此,我国应利用“一带一 路”倡议尤其是21世纪海上丝绸之路加快发展海洋经济,尤其应坚持陆海统筹的理念拓展蓝色经济空 间。例如,习近平在集体会见出席海军70周年多国海军活动外方代表团团长时指出:“中国提出21世 纪海上丝绸之路倡议,就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作,推动蓝色经济发展,推动海洋文 化交融,共同增进海洋福祉。”⑨ 在国内坚持陆海统筹理念发展海洋经济,不仅是由海洋经济在我国国民经济中的地位决定的,而且 是我国拓展蓝色经济空间的必然产物。例如,《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在 ⑥参见“一带一路”建设工作领导小组办公室于2019年4月22日发表的《共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望》报告,htp:∥/ www.xinhuanet.com/world/201904/22/c1124400071.htm,2019年4月22日访问 ⑦《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》容,参见《人民日报》2019年4月28日,第5版 ③中国的改革开放与“—带一路”倡议存在三点共性。第一,二者均以发展经济,完善交通、物流、电网等基础设施为优先方向;第二,优 先完备吸引外资的据点。即改革开放时,在全国范围内设立由经济特区向自由贸易试验区转换的方式吸引外资据点,在“一带一路”沿线国 家设立以中国企业为中心的类似经济特区那样的合作园区;第三以共同发展和共同富裕为目标。即改革开放的先富论与“一带一路”倡议 理念合作共嬴是一致的。参见江原规由:《“一带一路”现状与日本》,《国际问題鵰第673期(2018年78月),第45-46页。 ⑨参见htp://www.xinhuanet.oom/politics/leaders/2019-04/23/c112444136.htm,2019年4月23日访问。 ⑩进入新世纪以来我国海洋经济总量及其在国内生产总值中的比重等方面的内容,参见金永明著:《新时代中国海洋强国战略研 究》,海洋出版社2018年版,第3234页
第41章“拓展蓝色经济空间”中指出,我国要坚持陆海统筹,发展海洋经济,科学开发海洋资源,保护海 洋生态环境,维护海洋权益,建设海洋强国。3e00 在坚持陆海统筹理念发展和壮大海洋经济的过程中,重点要做好以下几个方面的工作。 第一,在顶层设计上,要坚持陆海统筹。即应兼顾陆地和海洋的禀赋和特质,特别是在陆地和海洋 的承载度和弥补性上做好顶层设计,包括在战略取向上合理规划;第二,在总体布局上,要坚持陆海统 筹。即在国家整体战略包括海洋战略的实施过程中,要兼顾陆地和海洋的功能性和产业性布局,充分发 挥陆地和海洋的独特优势和互补作用;第三,在协调规划上,要坚持陆海统筹。即在实施海洋强国战略 的过程中,要合理分配海洋和陆地的经济效益和特殊作用,避免在陆地和海洋收益上的抵冲效果,发挥 乘数效应;第四,在执行实施上,要坚持陆海统筹。即在具体实施海洋领域规划时,要发挥陆地和海洋的 特色和优势,发挥互相支撑和弥补缺陷的作用,争取利益最大化;第五,在保障制度上,要坚持陆海统筹 即为确保海洋强国战略目标的实现,应加强陆地和海洋管理杋构之间的协调和衔接,特别应制定明确管 理机构职权的组织法,以及完善海洋部门法规,以保障中国海洋强国战略目标的推进和实现。4(P4-20 总之,在顶层设计、总体布局、协调规划、执行机构和保障制度上,应加强陆地和海洋的联动性和互 补性,实行综合性地管理陆地国土及海洋的空间和资源,合理地开发和利用陆地和海洋的空间及资源 实现可持续发展,并拓展蓝色经济空间,以强化我国海洋经济发展过程中的国家海洋治理体系,提升海 洋治理能力现代化水平,为加快建设海洋强国作出贡献。 四、中国深化海洋强国战略治理体系的保障措施 中国加快建设海洋强国以及海洋强国战略目标的实现,应切实完善国家海洋治理体系,提升海洋治 理能力现代化水平,特别需要在党和国家机构改革的大背景下进一步完善海洋体制机制以提供保障。 自进入新时代以来,我国在海洋体制机制上的改革已经历了二个阶段 (→)重组国家海洋局阶段 主要文件为:2013年3月15日的《国务院机构改革和职能转变方案》以及2013年6月9日国务院 办公厅印发的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》。 在《国务院机构改革和职能转变方案》的“重新组建国家海洋局”部分指出:为推进海上统一执法,提高 执法效能,将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警农业部中国渔政海关总署海上缉私警察的队 伍和职责整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理;主要职责是,拟订海洋发展规划,实施海上维权 执法监督管理海域使用、海洋环境保护等;国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部 业务指导;为加强海洋事务的统筹规划和综合协调,设立高层次议事协调机构国家海洋委员会,负责研究 制定国家海洋发展战略,统筹协调海洋重大事项;国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。 在《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》的“前言”和“职能转变”中指出,设立国家海洋 局为国土资源部管理的国家局。其“加强的职责”为:第一,加强海洋综合管理、生态环境保护和科技创 新制度机制建设,推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制,促进海洋事业发展;第二加强海上维权 执法,统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍,规范执法行为,优化执法流程,提髙海洋 维权执法能力,维护海洋秩序和海洋权益。其在“内设机构”中指出,国家海洋局内设机构战略规划与经 济司承担国家海洋委员会办公室日常工作;国家海洋局内设机构海警司(海警司令部、中国海警指挥中 心)组织起草海洋维权执法的制度和措施,拟订执法规范和流程,承担统一指挥调度海警队伍开展海上 维权执法活动具体工作,组织编制并实施海警业务建设规划、计划,组织开展海警队伍业务训练等工作 其在“其他事项”中规定了国家海洋局与其他机构(公安部、国土资源部、农业部、海关总署、交通运输部、 ①参见htp://www.go.cn/2013h/conten2354443.hm,2013年3月15日访间问