第三节公共政策与公众利益 教学目的:掌握公共政策与公众利益的关系 教学重点:公众的政策表达 教学难点:从政策的社会效果上分析利益与代价的对应关系 教学方法:课堂讲授,多媒体,案例分析 教学过程: 公众的政策表达 公众:通常指社会的几乎所有成员 多数人:通常含括社会的多数成员 少数人:通常指居于人口少数的一部分社会成员 公民参与:宪政发展的必然趋向。(无教案) 二、公众利益的确定 政府作为社会利益的集中代表者、国家权力的执掌者和公共政策的制定者, 不可避免地要成为不同利益群体的不同利益的共同诉求对象。政府必须建立一定 的理念、确定一定的标准、通过一定的方法来平衡木同的政策诉求。其中,除少 数表示方向、性质、战略目标等政策概念的宏观公共政策之外,大部分的公共政 策都处在与环境的矛盾冲突之中,表现为相关的利益群体围绕既定的政策问题提 出不同的政策主张,并试图通过各种可能的方式使之成为最终的政策决定。而最 的政策决定事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益,并被冠之以公 众利益的名义。问题在于,在反映一定利益团体利益的同时,该政策是否伤害了 非对立方的公众。如果一项政策在较多地反映一定利益团体的直接利益的同时亦 为其他公众带来了间接的利益,那么这项政策在多数情况下应该是可行的。譬如, 律师资格考试认定制度,既直接保护了业内正当专业人员的利益,也间接保护了 众多委托人的利益,因此是可行的。如果只是保护了业内专业人员的利益而不能 兼顾委托人的利益,那么该政策极有可能不被社会接受 现实利益与未来利益。某些公共政策在一定的时间内可能会给一定的社会群 体带来一定的利益损害,但在更长的时间内却可以给公众包括受损害者带来新的 利益,而且,受损害者或许可能首先获得新的利益。譬如,新的城市主干道路的 修建或扩建,区域居民首先必须付出出行困难、噪音干扰等代价,而城市公众中 的多数人并未为此付出代价。但是,区域居民也相应会在工程竣工后首先获得利 益。况且,下一条道路的修建需要另一批居民首先付出代价。举例:本拉登的轰 炸故事。在一些特殊的公共政策问题上,主要是在“国家利益”的名义下,部分 国民付出一定的牺牲而未必可以得到足够的利益补偿也是存在的。如同士兵为国 捐躯一样,其价值很难完全以金钱的形式予以补偿。问题在于,牺牲是否是必须 的、不可避免的,并使事者和公众理解。 形式利益与内容利益。对公众来说,在某些公共政策问题上,与其说感兴趣 的是政策的内容及其与自身的利害关系,不如说感兴趣的是在政策的形成过程中 公众的民主权利是否受到应有的尊重,是否因为政府的公共政策而确立了一定的 社会生活的准则。譬如,对绝大多数公众来说,他们关心的是政府是否制定了“民 告官”的法律,至于是依据民法还是依据行政诉讼法起诉公堂并无关紧要。只有
第三节 公共政策与公众利益 教学目的：掌握公共政策与公众利益的关系 教学重点：公众的政策表达 教学难点：从政策的社会效果上分析利益与代价的对应关系 教学方法：课堂讲授，多媒体，案例分析 教学过程： 一、公众的政策表达 公众：通常指社会的几乎所有成员。 多数人：通常含括社会的多数成员。 少数人：通常指居于人口少数的一部分社会成员。 公民参与：宪政发展的必然趋向。（无教案） 二、公众利益的确定 政府作为社会利益的集中代表者、国家权力的执掌者和公共政策的制定者， 不可避免地要成为不同利益群体的不同利益的共同诉求对象。政府必须建立一定 的理念、确定一定的标准、通过一定的方法来平衡木同的政策诉求。其中，除少 数表示方向、性质、战略目标等政策概念的宏观公共政策之外，大部分的公共政 策都处在与环境的矛盾冲突之中，表现为相关的利益群体围绕既定的政策问题提 出不同的政策主张，并试图通过各种可能的方式使之成为最终的政策决定。而最 终的政策决定事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并被冠之以公 众利益的名义。问题在于，在反映一定利益团体利益的同时，该政策是否伤害了 非对立方的公众。如果一项政策在较多地反映一定利益团体的直接利益的同时亦 为其他公众带来了间接的利益，那么这项政策在多数情况下应该是可行的。譬如， 律师资格考试认定制度，既直接保护了业内正当专业人员的利益，也间接保护了 众多委托人的利益，因此是可行的。如果只是保护了业内专业人员的利益而不能 兼顾委托人的利益，那么该政策极有可能不被社会接受。 现实利益与未来利益。某些公共政策在一定的时间内可能会给一定的社会群 体带来一定的利益损害，但在更长的时间内却可以给公众包括受损害者带来新的 利益，而且，受损害者或许可能首先获得新的利益。譬如，新的城市主干道路的 修建或扩建，区域居民首先必须付出出行困难、噪音干扰等代价，而城市公众中 的多数人并未为此付出代价。但是，区域居民也相应会在工程竣工后首先获得利 益。况且，下一条道路的修建需要另一批居民首先付出代价。举例：本拉登的轰 炸故事。在一些特殊的公共政策问题上，主要是在“国家利益”的名义下，部分 国民付出一定的牺牲而未必可以得到足够的利益补偿也是存在的。如同士兵为国 捐躯一样，其价值很难完全以金钱的形式予以补偿。问题在于，牺牲是否是必须 的、不可避免的，并使事者和公众理解。 形式利益与内容利益。对公众来说，在某些公共政策问题上，与其说感兴趣 的是政策的内容及其与自身的利害关系，不如说感兴趣的是在政策的形成过程中 公众的民主权利是否受到应有的尊重，是否因为政府的公共政策而确立了一定的 社会生活的准则。譬如，对绝大多数公众来说，他们关心的是政府是否制定了“民 告官”的法律，至于是依据民法还是依据行政诉讼法起诉公堂并无关紧要。只有
少数人在真的需要对簿公堂时才会对法律的具体规定感兴趣。从这个意义上说, 建立起合理的、开放式的制定和执行政策的程序,不仅在政策内容上反映公众的 利益,而且在形式上体现公众的利益,对于有效地平衡公众的利益需求,使尽可 能多的公众接受政府的政策选择是重要的 三、公众利益与公众代价 利益与代价相关。通常,获取一定的利益总是需要付出一定的代价,但代价 并不一定总是与利益成正比。经常有这样的现象,一些人付出了极大的代价,却 没有或不能获取相应的利益,另一些人只是付出了较小的代价却获取了较大的利 益。作为个体行为和个体现象,人们会将原因归结为个体的才干、努力以及机遇。 作为团体行为和社会现象,问题则比较复杂,人们常常会将原因归结为政府公共 政策的影响。这就产生了一个问题,即公共政策带来的利益与公共政策付出的代 价是否同时集中于一定的社会群体身上呢?是否应该集中于同一社会群体身上 呢?从公共政策的性质和功能来说,公共政策带来的利益与公共政策付出的代价 并不需要、事实上也很难集中于同一社会群体身上。这可以作三点理解:第 公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益。公共政策是以一定的政策问题为行 为对象的,但公共政策的资源调动和政策效果只有在社会大循环式的交换的过程 中才能实现。譬如,税收来自每一名纳税人,但税收的使用在一定的时期里却只 能直接惠顾有限的公众。第二,公共政策不是商业行为,不可能按照“一手交钱、 手交货”的商业规则处理问题。第三,公共政策的利益表达的形式是多种多样 的,既可以是物质的、直接的,也可以是符号的、间接的。公共政策的作用就在 于通过多种形式在总量上实现公众的付出与公众的利益之间的平衡。问题在于, 一个时期的公共政策是否惠顾到了社会不同的利益主体 譬如,最低工资保护政策、强制医疗保险政策使劳工阶层获益,而资方却因 此增加了人工成本。这四种类型只是从利益与代价直接关系的角度作出的静态的 划分,如果将政策视为一个连续不断的过程,那么政策类型会复杂得多。在这四 种类型中,究竟哪一种利益与代价关系是合理的,并没有一定的标准,关键是看 因某一项政策而引起的利益与代价之比是否可以在一个平衡的过程中最终获得相 关各方的同意 [阅读材料] 《城市化:一个经济过程》鲁照旺经济学消息报2000年8月25日 城市化是现代化进程中惟一有效的综合性手段在历史上中国城市化率曾经相当高早在 唐代中国城市人口已占全国人口的10%左右拥有建康、东都和长安即现在的南京、洛阳和 西安三座百万人口的大城市而当时的世界城市人口只占总人口的3%左右然而,在历经了 1000多年以后,到了21世纪,中国的城市化率却只有20%多而世界城市人口比重已提高到了 50%以上有不少国家已经达到80%以上 业剥夺农业城市吸允农村 新中国成立以来国家采取了向工业大幅度倾斜的政策这种倾斜不仅体现在国家将大量
少数人在真的需要对簿公堂时才会对法律的具体规定感兴趣。从这个意义上说， 建立起合理的、开放式的制定和执行政策的程序，不仅在政策内容上反映公众的 利益，而且在形式上体现公众的利益，对于有效地平衡公众的利益需求，使尽可 能多的公众接受政府的政策选择是重要的。 三、公众利益与公众代价 利益与代价相关。通常，获取一定的利益总是需要付出一定的代价，但代价 并不一定总是与利益成正比。经常有这样的现象，一些人付出了极大的代价，却 没有或不能获取相应的利益，另一些人只是付出了较小的代价却获取了较大的利 益。作为个体行为和个体现象，人们会将原因归结为个体的才干、努力以及机遇。 作为团体行为和社会现象，问题则比较复杂，人们常常会将原因归结为政府公共 政策的影响。这就产生了一个问题，即公共政策带来的利益与公共政策付出的代 价是否同时集中于一定的社会群体身上呢？是否应该集中于同一社会群体身上 呢？从公共政策的性质和功能来说，公共政策带来的利益与公共政策付出的代价 并不需要、事实上也很难集中于同一社会群体身上。这可以作三点理解：第一， 公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益。公共政策是以一定的政策问题为行 为对象的，但公共政策的资源调动和政策效果只有在社会大循环式的交换的过程 中才能实现。譬如，税收来自每一名纳税人，但税收的使用在一定的时期里却只 能直接惠顾有限的公众。第二，公共政策不是商业行为，不可能按照“一手交钱、 一手交货”的商业规则处理问题。第三，公共政策的利益表达的形式是多种多样 的，既可以是物质的、直接的，也可以是符号的、间接的。公共政策的作用就在 于通过多种形式在总量上实现公众的付出与公众的利益之间的平衡。问题在于， 一个时期的公共政策是否惠顾到了社会不同的利益主体。 譬如，最低工资保护政策、强制医疗保险政策使劳工阶层获益，而资方却因 此增加了人工成本。这四种类型只是从利益与代价直接关系的角度作出的静态的 划分，如果将政策视为一个连续不断的过程，那么政策类型会复杂得多。在这四 种类型中，究竟哪一种利益与代价关系是合理的，并没有一定的标准，关键是看 因某一项政策而引起的利益与代价之比是否可以在一个平衡的过程中最终获得相 关各方的同意。 [阅读材料] 《城市化:一个经济过程》鲁照旺 经济学消息报 2000 年 8 月 25 日 城市化是现代化进程中惟一有效的综合性手段.在历史上,中国城市化率曾经相当高..早在 唐代,中国城市人口已占全国人口的 10%左右,拥有建康、东都和长安即现在的南京、洛阳和 西安三座百万人口的大城市,而当时的世界城市人口只占总人口的 3%左右.然而,在历经了 1000 多年以后,到了 21 世纪,中国的城市化率却只有 20%多;而世界城市人口比重已提高到了 50%以上,有不少国家已经达到 80%以上. 一、业剥夺农业,城市吸允农村 新中国成立以来,国家采取了向工业大幅度倾斜的政策.这种倾斜不仅体现在国家将大量
资本投向工业而且从农业和农民身上抽吸了大量剩余作为工业发展的原始积累对农业的抽 取主要是通过工农产品剪刀差进行的工农产品剪刀差产生的根源时光工农产品之间的不等 价交换,工农产品剪刀差还被区分为绝对剪刀差和相对剪刀差两类绝对剪刀差是指农产品价 格低于自身价值、工业品的价格高于自身价值;相对剪刀差的产生有两种情况,一是农产品价格 高于自身价格但其幅度小于工业品价格高于自身价值的幅度,二是农产品价格低于自身价值, 但其幅度大于工业品价格低于自身价值的幅度 同时,自1958年以来,因实行严格的户籍管制,人为地把中国分割为城市和农村冻结了中 国二元经济结构向一元经济结构的转化从而造成城乡收入差别不断扩大在改革开放前20多 年里农民人均收入几乎没有增加 尽管政府非常重视这一问题也采取了一些措施但重的来说没有很大的转机加重农民负 担的表现形式可以列举几十种如教育费摊派公益福利事业摊派,各种强制性集资、义务劳动 等按照有关规定允许乡政府在全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通五项所谓 的公共事业费在全乡统筹.一般而言,向农民的摊派统筹远远高于这五项中国已经颁布了义务 教育法,义务教育的费用在城市是由国家财政负担的但在农村都要由农民承担计划生育是中 国一项基本国策贯彻计划生育的费用,本应纳入国民经济预算,但在农村确要农民自己交纳对 农民的民兵军事训练和技术培训,是处于巩固国防、保卫国家安全的需要,尽管公民都有保卫祖 国的义务,但城乡都应一样,费用应有财政预算中的国防开支科目列支,但确摊派给农民事实上 上述所有应有财政支出的费用,农民本已通过农业税等形式支付给了国家农民负担过重,严重 地削弱了农民、农业的发展能力,阻碍了农村城市化的步伐 城乡分割与户籍管制 中国实行户籍制度有着悠久的历史,自周秦以来已有两千多年了在中国,你是一个城里 人、市民,还是一个乡下人、农民,从一出生就基本上固定了农村世纪相连是农村农民世代承 袭是农民要想改变是相对困难的这是中国特有的身份世袭导致中国身份世袭固化、城乡严 格分离的关键因素就是户籍管制制度户籍制度是以农业经济为基础的统治者对人民实行专 制统治、维系超稳定的小农经济与社会结构的有效工具,是工业文明的严重障碍,是限制人口流 动,尤其是限制农村人口向城市流动的强有力的政治工具中国的封建专制历史之所以长达二 千多年之久,商品经济和与之密切相关的城市化之所以落后中国之所以没有顺利地从封建社 会转向现代社会无不与此有密切的关系 户籍制度在城乡之间挖掘了一条鸿沟,形成了泾渭分明的城乡分割体制既阻碍了农村发 展,也阻碍可城市发展,阻碍,整个中国的现代化进程 从对上海、深圳人口迁徙的研究可以清楚地看到,人口迁徙对城市发展的积极作用数百万 人从五湖四海汇聚于城市,意味着资金、人才、信息的高度会聚,从而极度扩大了它们与各地的 联系和交往为各行各业的兴旺发达提供了条件,离开了大量移民,就不会有历史上享誉世界的 大上海,也不会有迅速崛起的深圳 但是户籍管制却给人们打上了身份的烙印起到了限制人身自由的作用户籍管制阻碍人 口迁徙,造成中国社会极强的封闭性,造成中国历史超稳定的小农经济结构这也是中国长久以 来宗法关系、裙带关系、地方势力、帮派势力极为严重的重要原因 三、城市化是一个经济过程 城市化有两种相互交叉的途径第一种是原有城市吸纳农村人口,人口向城市集中,从而使 原有农村逐渐萎缩并最终消失第二种是以发展小城镇为重点,随着小城镇的发展,逐步成为新 兴城市,即农村社区逐渐变为城市中国在城市发展战略上的原则是:“严格控制大城市的规模
资本投向工业,而且从农业和农民身上抽吸了大量剩余作为工业发展的原始积累.对农业的抽 取主要是通过工农产品剪刀差进行的.工农产品剪刀差产生的根源时光工农产品之间的不等 价交换,工农产品剪刀差还被区分为绝对剪刀差和相对剪刀差两类,绝对剪刀差是指农产品价 格低于自身价值、工业品的价格高于自身价值;相对剪刀差的产生有两种情况,一是农产品价格 高于自身价格但其幅度小于工业品价格高于自身价值的幅度,二是农产品价格低于自身价值, 但其幅度大于工业品价格低于自身价值的幅度. 同时,自 1958 年以来,因实行严格的户籍管制,人为地把中国分割为城市和农村,冻结了中 国二元经济结构向一元经济结构的转化,从而造成城乡收入差别不断扩大.在改革开放前 20 多 年里,农民人均收入几乎没有增加. 尽管政府非常重视这一问题,也采取了一些措施,但重的来说没有很大的转机.加重农民负 担的表现形式可以列举几十种,如教育费摊派,公益福利事业摊派,各种强制性集资、义务劳动 等.按照有关规定,允许乡政府在全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通五项所谓 的公共事业费在全乡统筹.一般而言,向农民的摊派统筹远远高于这五项.中国已经颁布了义务 教育法,义务教育的费用在城市是由国家财政负担的,但在农村都要由农民承担.计划生育是中 国一项基本国策,贯彻计划生育的费用,本应纳入国民经济预算,但在农村确要农民自己交纳.对 农民的民兵军事训练和技术培训,是处于巩固国防、保卫国家安全的需要,尽管公民都有保卫祖 国的义务,但城乡都应一样,费用应有财政预算中的国防开支科目列支,但确摊派给农民.事实上, 上述所有应有财政支出的费用,农民本已通过农业税等形式支付给了国家.农民负担过重,严重 地削弱了农民、农业的发展能力,阻碍了农村城市化的步伐. 二、城乡分割与户籍管制 中国实行户籍制度有着悠久的历史,自周秦以来已有两千多年了.在中国,你是一个城里 人、市民,还是一个乡下人、农民,从一出生就基本上固定了.农村世纪相连是农村,农民世代承 袭是农民.要想改变是相对困难的,这是中国特有的身份世袭.导致中国身份世袭固化、城乡严 格分离的关键因素就是户籍管制制度.户籍制度是以农业经济为基础的统治者对人民实行专 制统治、维系超稳定的小农经济与社会结构的有效工具,是工业文明的严重障碍,是限制人口流 动,尤其是限制农村人口向城市流动的强有力的政治工具.中国的封建专制历史之所以长达二 千多年之久,商品经济和与之密切相关的城市化之所以落后,中国之所以没有顺利地从封建社 会转向现代社会,无不与此有密切的关系. 户籍制度在城乡之间挖掘了一条鸿沟,形成了泾渭分明的城乡分割体制.既阻碍了农村发 展,也阻碍可城市发展,阻碍, 整个中国的现代化进程. 从对上海、深圳人口迁徙的研究可以清楚地看到,人口迁徙对城市发展的积极作用.数百万 人从五湖四海汇聚于城市,意味着资金、人才、信息的高度会聚,从而极度扩大了它们与各地的 联系和交往,为各行各业的兴旺发达,提供了条件,离开了大量移民,就不会有历史上享誉世界的 大上海,也不会有迅速崛起的深圳. 但是户籍管制却给人们打上了身份的烙印,起到了限制人身自由的作用.户籍管制阻碍人 口迁徙,造成中国社会极强的封闭性,造成中国历史超稳定的小农经济结构,这也是中国长久以 来宗法关系、裙带关系、地方势力、帮派势力极为严重的重要原因. 三、城市化是一个经济过程 城市化有两种相互交叉的途径,第一种是,原有城市吸纳农村人口,人口向城市集中,从而使 原有农村逐渐萎缩并最终消失.第二种是以发展小城镇为重点,随着小城镇的发展,逐步成为新 兴城市,即农村社区逐渐变为城市.中国在城市发展战略上的原则是:“严格控制大城市的规模
合理发展中等城市,积极发展小城镇”这一战略,明显侧重于城市控制,在指导思想上,仍是传统 的计划经济思想,仍然试图以行政手段控制城市化进程而没有看到城市化是一个经济过程事 实上城市化进程是不能人为地设定的是大城市优先发展,还是小城镇优先发展不能以主观意 志为转移不能以行政控制人为地干预城市化过程而且,从世界城市发展史我们可以明确看出, 大城市超先增长是一个普遍性规律,很少有哪个国家可以靠行政手段而成功地控制大城市的 发展进程控制大城市、发展中小城市不仅违背客观自然规律,也缺乏理论依据. 有观点认为,大城市人口拥挤交通堵塞、住房、用水、用电紧张、污染严重、环境恶化等 “大城市病”是城市规模不断扩张的恶果,因此必须限制大城市的规模不应把大城市作为中 国城市化发展战略的重点然而这一看法是片面的人们所说的“城市病”,并非伴随着大城市 化的必然现象.“城市病”与城市规模并没有必然的联系“城市病”的根源在于城市管理不善 这些问题并不是不能解决的不治之症如果加强城市管理,努力提高城市的内涵质量,就可以医 好这些“病”与一些发达国家和地区的大城市相比甚至与不少发展中国家的大城市相比中 国的大城市人口规模和人口密度都不算过大中国25个大城市平均人口密度为每平方公里 3000人以下,北京市区人口密度也只有每平方公里5000人左右东京、巴黎分别是每平方公里 13970人、20650人这些大城市并没有像中国的几个大城市那样拥挤、混乱这些大城市的交 通井然有序环境现代、优美 城市化过程也是人口相对集中、经济和社会活动集中的过程这又使金融保险、房地产、 商业、通讯、饮食、交通运输、公共设施、医院、学校等服务业因经济效益的提高而具有发 展的动力古今中外的实践表明大城市在城市化发展、社会进步中起着主导作用大城市超先 发展具有内在的规律性与合理性城市的规模效应如同企业的规模经济一样,具有相同的内在 机理世界银行《1984年世界发展报告》中曾有明确结论,即城市只有达到至少15万人的聚集, 经济效益才会到来中国的有关研究表明城市的效益随城市的规模的扩大而提高通过计算得 出,中国百万以上人口大城市的综合输入系数明显低于全国水平根据1980年代中期的测算, 中国的大城市以不到1.2%的国土面积集聚了全国266%多的城市人口和近106%的全国人口 相比中小城市大城市的同量输入可以带来更大的社会效益可明显地节约资源大城市具有较 强的辐射作用以大城市为核心是区域经济发展的规律大城市是经济、科技、文化、教育等事 业的聚散地是区域经济发展的重要依托通过大城市的辐射,可以有力地促进区域经济发展,在 这方面它具有中小城市不可替代的功能,就中国目前几个较发达的区域看,它之所以发达,与大 城市强有力的辐射作用是分不开的如长江三角洲和珠江三角洲地区 相比之下,人口分散就会使工业和服务业的成本较高、资源利用率低、投资收益小把发展 小城镇作为中国农村城市化的重点模式有一系列难以克服的缺陷强调以乡镇企业、乡村工业 作为城市化的载体实施离土不离乡、农村人口就地转移,不利于发挥规模效益散布在广大农 村的成千上万的小城镇,经济、技术、文化落后、交通不便、信息不灵,绝大多数生产工具陈旧 落后,以手工操作为主,投资分散消耗大管理成本高,缺乏现代工业最基本的规模效益片面强 调发展小城镇造成一些地区搞遍地开花,结果造成乱占、乱用、乱批土地,重复建设,资源浪费 和环境污染等农村城市化并不单纯是把农村人口变成城市人口的过程,而且是要通过工业化 现代化来改造传统农业社会的生产、生活方式及发展格局,加快经济、社会结构的转变城市化 不仅需要有与之相伴随的工业化的物资条件而且还需要城市文明的洗礼它是以现代化先进 的城市文明,取代传统落后的乡村文明的综合过程在小城镇,农民旧式的生产、生活方式得不 到根本性的改造小农经济社会结构仍然超稳定地存在着小城镇建设的地域色彩、裙带、血缘、 人缘关系浓厚对外来人口进入有强烈的排斥力对农民的吸引力不大吸纳人口不可能多,对城
合理发展中等城市,积极发展小城镇”.这一战略,明显侧重于城市控制,在指导思想上,仍是传统 的计划经济思想,仍然试图以行政手段控制城市化进程,而没有看到城市化是一个经济过程.事 实上,城市化进程是不能人为地设定的.是大城市优先发展,还是小城镇优先发展,不能以主观意 志为转移,不能以行政控制人为地干预城市化过程.而且,从世界城市发展史我们可以明确看出, 大城市超先增长是一个普遍性规律,很少有哪个国家可以靠行政手段而成功地控制大城市的 发展进程.控制大城市、发展中小城市,不仅违背客观自然规律,也缺乏理论依据. 有观点认为,大城市人口拥挤,交通堵塞、住房、用水、用电紧张、污染严重、环境恶化等 “大城市病”是城市规模不断扩张的恶果,因此,必须限制大城市的规模,不应把大城市作为中 国城市化发展战略的重点.然而这一看法是片面的.人们所说的“城市病”,并非伴随着大城市 化的必然现象.“城市病”与城市规模并没有必然的联系,“城市病”的根源在于城市管理不善, 这些问题并不是不能解决的不治之症.如果加强城市管理,努力提高城市的内涵质量,就可以医 好这些“病”.与一些发达国家和地区的大城市相比,甚至与不少发展中国家的大城市相比,中 国的大城市人口规模和人口密度都不算过大.中国 25 个大城市平均人口密度为每平方公里 3000 人以下,北京市区人口密度也只有每平方公里 5000 人左右.东京、巴黎分别是每平方公里 13970 人、20650 人.这些大城市并没有像中国的几个大城市那样拥挤、混乱.这些大城市的交 通井然有序,环境现代、优美. 城市化过程也是人口相对集中、经济和社会活动集中的过程,这又使金融保险、房地产、 商业、通讯、饮食、交通运输、公共设施、医院、学校等服务业因经济效益的提高而具有发 展的动力.古今中外的实践表明,大城市在城市化发展、社会进步中起着主导作用.大城市超先 发展具有内在的规律性与合理性.城市的规模效应如同企业的规模经济一样,具有相同的内在 机理.世界银行《1984 年世界发展报告》中曾有明确结论,即城市只有达到至少 15 万人的聚集, 经济效益才会到来.中国的有关研究表明,城市的效益随城市的规模的扩大而提高.通过计算得 出,中国百万以上人口大城市的综合输入系数明显低于全国水平.根据 1980 年代中期的测算, 中国的大城市以不到 1.2%的国土面积集聚了全国 26.6%多的城市人口和近 10.6%的全国人口. 相比中小城市,大城市的同量输入可以带来更大的社会效益,可明显地节约资源.大城市具有较 强的辐射作用.以大城市为核心是区域经济发展的规律.大城市是经济、科技、文化、教育等事 业的聚散地,是区域经济发展的重要依托.通过大城市的辐射,可以有力地促进区域经济发展,在 这方面,它具有中小城市不可替代的功能,就中国目前几个较发达的区域看,它之所以发达,与大 城市强有力的辐射作用是分不开的.如长江三角洲和珠江三角洲地区. 相比之下,人口分散就会使工业和服务业的成本较高、资源利用率低、投资收益小.把发展 小城镇作为中国农村城市化的重点模式有一系列难以克服的缺陷.强调以乡镇企业、乡村工业 作为城市化的载体,实施离土不离乡、农村人口就地转移,不利于发挥规模效益.散布在广大农 村的成千上万的小城镇,经济、技术、文化落后、交通不便、信息不灵,绝大多数生产工具陈旧 落后,以手工操作为主,投资分散,消耗大,管理成本高,缺乏现代工业最基本的规模效益.片面强 调发展小城镇,造成一些地区搞遍地开花,结果造成乱占、乱用、乱批土地,重复建设,资源浪费 和环境污染等.农村城市化并不单纯是把农村人口变成城市人口的过程,而且是要通过工业化、 现代化来改造传统农业社会的生产、生活方式及发展格局,加快经济、社会结构的转变.城市化 不仅需要有与之相伴随的工业化的物资条件,而且还需要城市文明的洗礼.它是以现代化先进 的城市文明,取代传统落后的乡村文明的综合过程.在小城镇,农民旧式的生产、生活方式得不 到根本性的改造,小农经济社会结构仍然超稳定地存在着.小城镇建设的地域色彩、裙带、血缘、 人缘关系浓厚,对外来人口进入有强烈的排斥力,对农民的吸引力不大,吸纳人口不可能多,对城
市化的推动作用有限虽然小城镇的建设对于打破城乡二元结构缩小城乡差别,促进城市化与 工业化协调发展具有积极意义,但小城镇在城市化进程中的作用不能夸大,不能把中国农村城 市化、农业现代化的重任强加在它身小城镇发展战略并非中国农村城市化的理想模式 中国的城市化进程,必须建立在市场经济机制的基础上只有消除工业剥夺农业、城市吸允 农村和农民负担过重的制度约束打破城乡之间、城市之间的户籍制度屏障,把自由迁徙的权利 归还给人民,才能加快中国城市化的发展进程 案例分析l 慎对“广义小城镇” 广义小城镇极力主张中国的城市化只能走“以发展小城镇为主”的道路的发展理论. 首先使中国的土地资源出现了严重的粗放式利用城市的首要特征是密集性城市规模越 大,人口密度越高,单位土地的人口和产出密度也越高,对土地的利用自然也就越集约如1993 年我国总的人口密度为123人/平方公里但城市人口平均密度为239人平方公里特大城市市 区人口密度高达2273人平方公里,为全国城市平均水平的77倍而容纳同样数量的非农业人 口,小城镇占用的耕地远远超过大城市,以人均占用的建成区面积计算,小城市人均占地是大城 市的两倍,而小城镇的人均占地则是大城市的三倍以上另外小城镇周围的高度分散的乡镇企 业,也增加了配套设施建设用地降低了土地的利用率对于我国这样一个人均耕地资源匮乏的 国家来说惟一可以走的城市化道路就是不断提高城市人口承载率过度发展“广义小城镇”所 付出的代价将会非常巨大 其次控制“广义小城镇”建设积极发展大中小各类城市对减少环境污染防止水土进一 步流失,控制沙尘暴现象维护我国生态环境有重要作用 再次没有城市规模的扩张,第三产业的发展终将是一句空话由于第三产业存在“生产与 消费(或供求)在时空上不具备可分割性”,以及“消费者分布在空间上必须呈现大规模聚集” 等特征,第三产业的发展要求人口必须相对集中且达到一定的规模才能实现其规模经济效益 第三产业的发达程度与城市规模的相关性表明,必须放弃“农业剩余劳动力主要依靠乡镇企业 的广义小城镇就地转移”的发展思路,积极推行大中小城市共同发展的城市化战略. 第四,实施大中小城市共同发展的城市化战略是拉动我国经济增长、扩大内需的最现实和 最有效的途径1978年我国农村消费对经济增长的贡献份额是52%,1984年达到最高值59 之后便一直下降,1997年只有434%因此增加农民消费需求才是提高我国国内消费需求的关 键然而增加农民需求所核心环节是提高农民的收入水平,其根本措施是减少农村人口,实现农 村人口向现代化城市的转移,而不是单纯地“广义小城镇”的转移目前我国有3亿的剩余劳 动力,这极大的影响农民收入的增加加快农村人口向各类城市转移在刺激需求方面有着“ 石数鸟”之功效 最后,大中小城市共同发展的城市化战略的实施对加快实现我国“个人现代化”也具有极 其重要的作用以“广义小城镇”建设为主的城市化模式,在改变农民的传统行为方式上,效果 非常有限因为从总体上看,“广义小城镇”的综合素质很低如城镇规模偏小、配套设施不健 全、第三产业发展落后、镇区居民的养老、医疗、就业等社会保障制度建设滞后等等,无不使 农民难以彻底割断对土地的依赖情结江浙一带所流行的“走过一村又一村村村像城镇;走过 一镇又一镇,镇镇像农村”的说法,不仅表明小城镇的整体素质还有待进一步提高;而且,在一定 程度上说明农业剩余劳动力的就地转移政策所造成的亦工亦农的“两栖”式生存方式对农民 的社会角色转换是极其不利的农民进城以后,他们的生产、生活方式和价值观念都会发生根本
市化的推动作用有限.虽然小城镇的建设对于打破城乡二元结构,缩小城乡差别,促进城市化与 工业化协调发展具有积极意义,但小城镇在城市化进程中的作用不能夸大,不能把中国农村城 市化、农业现代化的重任强加在它身.小城镇发展战略并非中国农村城市化的理想模式. 中国的城市化进程,必须建立在市场经济机制的基础上.只有消除工业剥夺农业、城市吸允 农村和农民负担过重的制度约束,打破城乡之间、城市之间的户籍制度屏障,把自由迁徙的权利 归还给人民,才能加快中国城市化的发展进程. [案例分析]： 慎对“广义小城镇” 广义小城镇极力主张中国的城市化只能走“以发展小城镇为主”的道路的发展理论. 首先,使中国的土地资源出现了严重的粗放式利用.城市的首要特征是密集性,城市规模越 大,人口密度越高,单位土地的人口和产出密度也越高,对土地的利用自然也就越集约.如 1993 年,我国总的人口密度为 123 人/平方公里,但城市人口平均密度为 239 人/平方公里,特大城市市 区人口密度高达 2273 人/平方公里,为全国城市平均水平的 7.7 倍.而容纳同样数量的非农业人 口,小城镇占用的耕地远远超过大城市,以人均占用的建成区面积计算,小城市人均占地是大城 市的两倍,而小城镇的人均占地则是大城市的三倍以上.另外小城镇周围的高度分散的乡镇企 业,也增加了配套设施建设用地降低了土地的利用率.对于我国这样一个人均耕地资源匮乏的 国家来说,惟一可以走的城市化道路就是不断提高城市人口承载率.过度发展“广义小城镇”所 付出的代价将会非常巨大. 其次,控制“广义小城镇”建设,积极发展大中小各类城市,对减少环境污染,防止水土进一 步流失,控制沙尘暴现象,维护我国生态环境有重要作用. 再次,没有城市规模的扩张,第三产业的发展终将是一句空话.由于第三产业存在“生产与 消费（或供求）在时空上不具备可分割性”,以及“消费者分布在空间上必须呈现大规模聚集” 等特征,第三产业的发展要求人口必须相对集中且达到一定的规模,才能实现其规模经济效益. 第三产业的发达程度与城市规模的相关性表明,必须放弃“农业剩余劳动力主要依靠乡镇企业 的广义小城镇就地转移”的发展思路,积极推行大中小城市共同发展的城市化战略. 第四,实施大中小城市共同发展的城市化战略是拉动我国经济增长、扩大内需的最现实和 最有效的途径.1978 年,我国农村消费对经济增长的贡献份额是 52%,1984 年达到最高值 59%, 之后便一直下降,1997 年只有 43.4%.因此增加农民消费需求才是提高我国国内消费需求的关 键.然而增加农民需求所核心环节是提高农民的收入水平,其根本措施是减少农村人口,实现农 村人口向现代化城市的转移,而不是单纯地“广义小城镇”的转移.目前,我国有 3 亿的剩余劳 动力,这极大的影响农民收入的增加.加快农村人口向各类城市转移,在刺激需求方面有着“一 石数鸟”之功效. 最后,大中小城市共同发展的城市化战略的实施,对加快实现我国“个人现代化”也具有极 其重要的作用.以“广义小城镇”建设为主的城市化模式,在改变农民的传统行为方式上,效果 非常有限.因为从总体上看,“广义小城镇”的综合素质很低,如城镇规模偏小、配套设施不健 全、第三产业发展落后、镇区居民的养老、医疗、就业等社会保障制度建设滞后等等,无不使 农民难以彻底割断对土地的依赖情结.江浙一带所流行的“走过一村又一村,村村像城镇;走过 一镇又一镇,镇镇像农村”的说法,不仅表明小城镇的整体素质还有待进一步提高;而且,在一定 程度上说明农业剩余劳动力的就地转移政策所造成的亦工亦农的“两栖”式生存方式,对农民 的社会角色转换是极其不利的.农民进城以后,他们的生产、生活方式和价值观念都会发生根本