组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 风险的不对成性,导致当通胀率上升时,债权人的利益受到损害,因为名义利率提高而债券 价格降低:如果通胀率降低,则失业率上升,边缘化的劳动力利益受损,他们将会第一批失 业。央行自然需要专业人员来制定货币政策,而往往他们会转向银行家。因此,制定政策者 的价值观以及对于权衡的预期会很大程度上影响抉择。央行做出的决定应当代表社会中多数 人的利益,不应该将社会中一个子集的利益作为自己的操作目标。但实际上由于制定货币政 策非常困难:现在的经济运行状况本身就因为数据的缺失而不明确,货币政策又有时滞效应 导致货币政策的执行效果在半年后甚至更长的时间才能知道结果。因此货币政策在制定时显 然无法覆盖大多数人的意见 通常大部分时候央行的架构使得央行可能更加容易犯错:央行最重要的职能在于对经济 状况作出判断,同时决定哪些问题值得全国最有才华的人来讨论:但委员会通常没有在宏观 经济学领域建树很大的专家。这就会形成一个恶性循环:权力集中于主席手中使得对一流经 济学家在美联储的任命对经济学家看来并不是那么吸引人:而致力于公共服务的经济学家的 缺少又会使得主席更加一手遮天。 144.2央行独立性的好处 实证表明,央行越独立,通胀率和通胀率的方差将会越小。同时独立的央行会有更多的 可信度:市场将确信无疑央行会选择阻击通胀。但这一点却被实证分析所否认:央行独立性 越高,他们的牺牲率越高(每少一个百分点的通胀下需要损失的产出越多)。高的牺牲率从 而会使低通胀率波动的好处抵消,从而央行的介入对产出波动并没有什么影响。由此,斯提 格勒兹认为产出波动,而不是价格波动,才是宏观经济政策的主要出发点 144.3央行框架的设计 斯提格勒兹认为没有一个央行会是完全独立的。针对美联储的立法可能会改变,他的长 官也可以被联邦政府解雇(虽然这个可能性非常小),但是这也可能导致美联储在某种程度 上依照政府的意愿行事。美联储的收入基本来源于它不用对存款准备金付息,也不需要国会 对其进行年度拨款。他可以将多余的收入汇给政府。美联储也意识到他们的开支是接受公众 监督的:美联储工作人员的工资与内阁的工资是有联系的,这就导致某些工作人员比他们长 官的工资还要高。另外,随着萧条时间边长,萧条自行结束的概率将会越大。但实际上随着 萧条的进行,美联储的压力会越来越大,因此他们的目标方程将会更加重视失业率而不是通 胀率。实际上,任何的权利都具有两面性:美联储对于短期经济有着很大的发言权,这也给
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 风险的不对成性，导致当通胀率上升时，债权人的利益受到损害，因为名义利率提高而债券 价格降低；如果通胀率降低，则失业率上升，边缘化的劳动力利益受损，他们将会第一批失 业。央行自然需要专业人员来制定货币政策，而往往他们会转向银行家。因此，制定政策者 的价值观以及对于权衡的预期会很大程度上影响抉择。央行做出的决定应当代表社会中多数 人的利益，不应该将社会中一个子集的利益作为自己的操作目标。但实际上由于制定货币政 策非常困难：现在的经济运行状况本身就因为数据的缺失而不明确，货币政策又有时滞效应 导致货币政策的执行效果在半年后甚至更长的时间才能知道结果。因此货币政策在制定时显 然无法覆盖大多数人的意见。 通常大部分时候央行的架构使得央行可能更加容易犯错；央行最重要的职能在于对经济 状况作出判断，同时决定哪些问题值得全国最有才华的人来讨论；但委员会通常没有在宏观 经济学领域建树很大的专家。这就会形成一个恶性循环：权力集中于主席手中使得对一流经 济学家在美联储的任命对经济学家看来并不是那么吸引人；而致力于公共服务的经济学家的 缺少又会使得主席更加一手遮天。 1.4.4.2 央行独立性的好处 实证表明，央行越独立，通胀率和通胀率的方差将会越小。同时独立的央行会有更多的 可信度：市场将确信无疑央行会选择阻击通胀。但这一点却被实证分析所否认：央行独立性 越高，他们的牺牲率越高（每少一个百分点的通胀下需要损失的产出越多）。高的牺牲率从 而会使低通胀率波动的好处抵消，从而央行的介入对产出波动并没有什么影响。由此，斯提 格勒兹认为产出波动，而不是价格波动，才是宏观经济政策的主要出发点。 1.4.4.3 央行框架的设计 斯提格勒兹认为没有一个央行会是完全独立的。针对美联储的立法可能会改变，他的长 官也可以被联邦政府解雇（虽然这个可能性非常小），但是这也可能导致美联储在某种程度 上依照政府的意愿行事。美联储的收入基本来源于它不用对存款准备金付息，也不需要国会 对其进行年度拨款。他可以将多余的收入汇给政府。美联储也意识到他们的开支是接受公众 监督的；美联储工作人员的工资与内阁的工资是有联系的，这就导致某些工作人员比他们长 官的工资还要高。另外，随着萧条时间边长，萧条自行结束的概率将会越大。但实际上随着 萧条的进行，美联储的压力会越来越大，因此他们的目标方程将会更加重视失业率而不是通 胀率。实际上，任何的权利都具有两面性：美联储对于短期经济有着很大的发言权，这也给
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 政客,尤其是总统执行美联储提出的政策给出了额外的动机。斯提格勒兹最后指出针对美联 储的制度安排还是找到了很好地平衡点 2中美央行的独立性程度对比 21美联储的独立性 21美联储的独立性程度 在美国,拥有行政权的独立管制机构有三种:一是拥有很大独立权力的部内独立机构,如 卫生和公众服务部内的食品和药物管理局:二是对部门完全独立但隶属于总统的独立机构 如国家航空航天局;三是不隶属于总统的独立管制机构,如联邦贸易委员会、联邦储备体系 证券交易委员会等。其中,美国联邦储备体系大概是美国最为独立的政府机构,它虽然对国 会负责,但除了立法和提交报告之外,联邦储备体系实际上不受国会的控制。由于联邦储备 体系不是一个纯粹的政府行政机构,也不受政府的直接管辖,因而在其业务范围内享有较大 的自主权。根据上文提及的衡量标准,可以从以下几个方面来具体探讨美联储的独立性程度: (1)从组织结构和人事任免方面看,联邦储备体系理事会主席与副主席由总统从7名理事 中指定2人担任,任期4年,可以连任,并与总统的任期错开。联邦储备委员会的7名理事 须经参议院同意,由总统任命,任期14年,每两年更换一人。虽然总统在理事会席位出现 空缺时可以在征求参议院的意见和同意后任命新理事且能够挑选主席,但一旦尘埃落定,总 统在公务上对他们就没有任何权利了,并且一旦被任命,他们也可以不理睬总统的意愿行事。 这一方面使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员,排除了总统完全控制联邦储备 委员会的可能性:另一方面有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响,以此保证货币政 策的连续性 (2)从制定和执行货币政策的方面看,美联储的最高决策机构是由7人组成的联邦储备委 员会,委员会在货币金融政策上有权独立做出决定,只需经国会授权,无需总统批准。总统 不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果联邦储备委员会与总统或财政 部在制定政策上发生分歧,则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长 参加的联席会议来进行磋商解决 (3)从央行与财政部的关系来看,联邦储备体系对财政部只能提供有限的支持,并且没有 长期支持财政融资(包括发行债券)的义务,财政筹款只能通过公开市场发行公债,只有在 特殊的情况下,财政部才能向联邦储备银行借款,并且借款有严格的限额,借款金额不得超
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 政客，尤其是总统执行美联储提出的政策给出了额外的动机。斯提格勒兹最后指出针对美联 储的制度安排还是找到了很好地平衡点。 2.中美央行的独立性程度对比 2.1 美联储的独立性 2.1.1 美联储的独立性程度 在美国，拥有行政权的独立管制机构有三种：一是拥有很大独立权力的部内独立机构，如 卫生和公众服务部内的食品和药物管理局；二是对部门完全独立但隶属于总统的独立机构， 如国家航空航天局；三是不隶属于总统的独立管制机构，如联邦贸易委员会、联邦储备体系、 证券交易委员会等。其中，美国联邦储备体系大概是美国最为独立的政府机构，它虽然对国 会负责，但除了立法和提交报告之外，联邦储备体系实际上不受国会的控制。由于联邦储备 体系不是一个纯粹的政府行政机构，也不受政府的直接管辖，因而在其业务范围内享有较大 的自主权。根据上文提及的衡量标准，可以从以下几个方面来具体探讨美联储的独立性程度： （1）从组织结构和人事任免方面看，联邦储备体系理事会主席与副主席由总统从 7 名理事 中指定 2 人担任，任期 4 年，可以连任，并与总统的任期错开。联邦储备委员会的 7 名理事 须经参议院同意，由总统任命，任期 14 年，每两年更换一人。虽然总统在理事会席位出现 空缺时可以在征求参议院的意见和同意后任命新理事且能够挑选主席，但一旦尘埃落定，总 统在公务上对他们就没有任何权利了，并且一旦被任命，他们也可以不理睬总统的意愿行事。 这一方面使得总统在其任期内不能更换委员会的大多数成员，排除了总统完全控制联邦储备 委员会的可能性；另一方面有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响，以此保证货币政 策的连续性。 （2）从制定和执行货币政策的方面看，美联储的最高决策机构是由 7 人组成的联邦储备委 员会，委员会在货币金融政策上有权独立做出决定，只需经国会授权，无需总统批准。总统 不经国会批准，也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果联邦储备委员会与总统或财政 部在制定政策上发生分歧，则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长 参加的联席会议来进行磋商解决。 （3）从央行与财政部的关系来看，联邦储备体系对财政部只能提供有限的支持，并且没有 长期支持财政融资（包括发行债券）的义务，财政筹款只能通过公开市场发行公债，只有在 特殊的情况下，财政部才能向联邦储备银行借款，并且借款有严格的限额，借款金额不得超
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 过一定限度,还要以财政部发行的特别国债券作担保。另外,联邦储备体系对于拨款程序的 支配不受国会的控制,经费自理且有大量节余,能够拒绝联邦政府审计机构的审计,这一点 比任何其他因素都有助于它的独立性。可见,从美联储与财政部的关系上来看,美联储不 受财政部的资金制约,也没有向财政部提供资金的义务,因而其享有较大的独立性。 (4)从法律对央行独立性的保障来看,美国联邦储备体系是根据1913年美国国会通过的 《联邦储备银行法》而建立的比较有权威的中央银行体系。根据该法,美联储货币政策的目 标是控制通货膨胀和促进充分就业,且总统未经国会批准,不能对联邦储备体系发出指令 由此保证了中央银行的独立性:同时此法也纠正了银行的分散性,割除了储备的不可移动性, 增加信贷的弹性机制,建立新的清算和收集体系,使美国金融银行体系日渐完善,逐步走上 了健康、稳定发展的快车道 任命3位董事 选举6位 管理委员会 12家联邦储备董事 超过4000家 (7位委员) 银行(9位董事) 会员商业银行 储 杏 联邦公开市场 联邦咨询 委员会 委员会 (12位委员) (12位成员) 领 货 政 法定 公开市 准备金 场操作 贴现率 联邦储备系统内部的正式结构和政策工具关系图 1弗雷德里克·S米什金著,李杨译.货币银行金融市场学[M.中国财政经济出版社.1990年版.第380-382
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 过一定限度，还要以财政部发行的特别国债券作担保。另外，联邦储备体系对于拨款程序的 支配不受国会的控制，经费自理且有大量节余，能够拒绝联邦政府审计机构的审计，这一点 比任何其他因素都有助于它的独立性。1可见，从美联储与财政部的关系上来看，美联储不 受财政部的资金制约，也没有向财政部提供资金的义务，因而其享有较大的独立性。 （4）从法律对央行独立性的保障来看，美国联邦储备体系是根据 1913 年美国国会通过的 《联邦储备银行法》而建立的比较有权威的中央银行体系。根据该法，美联储货币政策的目 标是控制通货膨胀和促进充分就业，且总统未经国会批准，不能对联邦储备体系发出指令， 由此保证了中央银行的独立性；同时此法也纠正了银行的分散性，割除了储备的不可移动性， 增加信贷的弹性机制，建立新的清算和收集体系，使美国金融银行体系日渐完善，逐步走上 了健康、稳定发展的快车道。 联邦储备系统内部的正式结构和政策工具关系图 1 弗雷德里克·S·米什金著, 李杨译. 货币银行金融市场学[M]. 中国财政经济出版社. 1990 年版. 第 380-382 页
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 212美联储的相对独立性 关于美国联邦储备体系究竟应该享有多大程度的独立性,一直存在很大的争议,但从历 史演变的角度看,美联储的独立性有着增大的趋势。在《1935年银行法》实施之前,财政 部长和货币总监是联邦储备委员会的法定成员,该法实施后撤消了联邦储备委员会,设立联 邦储备体系理事会,财政部长和货币总监不再是新设的理事会成员;朝鲜战争时期,财政部 为了筹措财政资金要求联邦储备体系采取低利率政策予以帮助,并以财政发行办法直接认购 政府债券,对此联邦储备体系不仅拒绝了货币的财政性发行,还在公开市场大量卖出政府债 券,从而抽紧银根,促使利率上升,以抵消财政政策带来的通货膨胀的影响。当时的艾森豪 威尔总统早就在就职宣言中申明,美联储并不是从政府中或财政部门中分离出来的一个机 构,它不受总统的管理,也不对国家政治事务负责,因此他在1951年3月4日责成财政部 公开承认联邦储备体系理事会独立制定货币政策和掌握货币发行的权利,这便是历史上著名 的《1951年协定》。在这两次斗争之后,美联储终于在法律上和事实上获得了独立 即便联邦储备体系是独立管制机构中最为独立的机构,但这种独立性又不是绝对的。事 实上,我们不能够否认总统和国会依然对联邦储备体系有着相当大的影响。首先,来自总统 的影响通常是道义上的劝告,而联储理事会如果认为总统的要求不会违背自己的职责,他们 也不愿意反对总统的观点,一般都会照办;其次,为了制定某种法律或组织某种法律,联邦 储备体系需要不断地在国会进行活动,它在这些立法斗争中希望得到总统的支持,因而具有 与总统保持良好关系的动机:第三,联储理事会主席也希望同总统合作,以便当总统任命 位新理事时可以得到自己满意的人选。此外,美联储有时在一些问题上不得不屈服让步,以 免国会取消它在某些方面的独立性。因此在这种背景下,可以说美联储的独立性并非绝对。 22以美联储独立性为基准考虑中国央行独立性与美联储独立性的对比 221政治上的独立性 中国人民银行隶属于国务院,是在国务院领导下的一个直属部级机构,在组织上享有与 国务院其他直属政府部门平行的地位。由于央行于政府之间存在着这一层的隶属关系,因此 中国人民银行在履行其职责的时候必须接受国务院的领导,受到国务院决策的牵制。美国联 邦储备系统负责履行美国中央银行的职责,这个系统主要由联邦储备委员会,联邦储备银行 及联邦公开市场委员会等组成。联邦储蓄局属联邦政府管辖,联邦储蓄银行是私有制银行, 全部股份为私人所有。由于美联储具有这样的公私双重性质,因此政府对它的干涉和牵制大 打折扣。另一方面,从在人事的任命和调动来看,中国人民银行行长的人选,根据国务院总
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 2.1.2 美联储的相对独立性 关于美国联邦储备体系究竟应该享有多大程度的独立性，一直存在很大的争议，但从历 史演变的角度看，美联储的独立性有着增大的趋势。在《1935 年银行法》实施之前，财政 部长和货币总监是联邦储备委员会的法定成员，该法实施后撤消了联邦储备委员会，设立联 邦储备体系理事会，财政部长和货币总监不再是新设的理事会成员；朝鲜战争时期，财政部 为了筹措财政资金要求联邦储备体系采取低利率政策予以帮助，并以财政发行办法直接认购 政府债券，对此联邦储备体系不仅拒绝了货币的财政性发行，还在公开市场大量卖出政府债 券，从而抽紧银根，促使利率上升，以抵消财政政策带来的通货膨胀的影响。当时的艾森豪 威尔总统早就在就职宣言中申明，美联储并不是从政府中或财政部门中分离出来的一个机 构，它不受总统的管理，也不对国家政治事务负责，因此他在 1951 年 3 月 4 日责成财政部 公开承认联邦储备体系理事会独立制定货币政策和掌握货币发行的权利，这便是历史上著名 的《1951 年协定》。在这两次斗争之后，美联储终于在法律上和事实上获得了独立。 即便联邦储备体系是独立管制机构中最为独立的机构，但这种独立性又不是绝对的。事 实上，我们不能够否认总统和国会依然对联邦储备体系有着相当大的影响。首先，来自总统 的影响通常是道义上的劝告，而联储理事会如果认为总统的要求不会违背自己的职责，他们 也不愿意反对总统的观点，一般都会照办；其次，为了制定某种法律或组织某种法律，联邦 储备体系需要不断地在国会进行活动，它在这些立法斗争中希望得到总统的支持，因而具有 与总统保持良好关系的动机；第三，联储理事会主席也希望同总统合作，以便当总统任命一 位新理事时可以得到自己满意的人选。此外，美联储有时在一些问题上不得不屈服让步，以 免国会取消它在某些方面的独立性。因此在这种背景下，可以说美联储的独立性并非绝对。 2.2 以美联储独立性为基准考虑中国央行独立性与美联储独立性的对比 2.2.1 政治上的独立性 中国人民银行隶属于国务院，是在国务院领导下的一个直属部级机构，在组织上享有与 国务院其他直属政府部门平行的地位。由于央行于政府之间存在着这一层的隶属关系，因此 中国人民银行在履行其职责的时候必须接受国务院的领导，受到国务院决策的牵制。美国联 邦储备系统负责履行美国中央银行的职责，这个系统主要由联邦储备委员会，联邦储备银行 及联邦公开市场委员会等组成。联邦储蓄局属联邦政府管辖，联邦储蓄银行是私有制银行， 全部股份为私人所有。由于美联储具有这样的公私双重性质，因此政府对它的干涉和牵制大 打折扣。另一方面，从在人事的任命和调动来看，中国人民银行行长的人选，根据国务院总
组辩论报告中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平(正方) 理的提名,由全国人民代表大会决定;中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的 任期和副行长的人数,没有专门的规定,因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位, 因而行长任期应该与政府的任期一致。美国联邦储蓄委员会主席和副主席也是由总统任命, 任期4年,可以连任,并且与总统的任期错开,这就降低了总统与美联储之间利益的相关性 同时联邦储蓄委员会的7名理事须经参议院同意,总统任命,而且任期较久,使得总统无法 完全控制联邦储蓄委员会,中央银行不受政府压力的影响 222职能上的独立性 中国人民银行参照国际惯例,相应设立了货币政策委员会,但是货币政策委员会并不是 中央银行的最高决策机构,它的职责、组成和工作程序由国务院规定。所以货币政策委员会 仅仅作为一个咨询议事机构,而不是真正意义上的决策机构,这一点是有悖于国际惯例设立 货币政策委员会的初衷的。同时,中国人民银行实行的是行长负责制,最高决策人是行长, 最高决策机构是行长办公会议,由行长和若干副行长组成,就货币政策的重大事项作出决定。 这一设置从科学性的角度来说是有所欠缺的。对于我国货币政策的制定,中国人民银行只是 提出建议,而最终是否实施的决策权在于国务院,中国人民银行无权决定政策的最终结果 在金融监管方面,中国人民银行也无法做到完全独立,它的监管受到政府的干预,政府比较 注重一些社会问题、民生问题,而不注重市场、利率的问题,因此在金融监管实施上中国人 民银行也受到政府的制约。而美国的情况有所不同,美联储的最高决策机构是联邦储备委员 会,委员会在货币金融政策上有权独立做出决定,只需要得到国会的授权,不需要经过总统 的批准。另外,总统不经国会批准,也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果美联储和 政府意见发生矛盾,则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长参加的 联席会议来进行磋商解决。所以它不存在一种领导与被领导的关系,所以它的独立性要高于 中国人民银行 223经济上的独立性 中国人民银行和财政部同属于国务院领导的正部级单位,它们之间是不存在行政隶属关 系的,这两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在资金关系上,我国财政部向 中国人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决:在资金供给方面,中国人民银 行还是会受到财政部一定程度上的干预,因此在这方面中国人民银行的独立性也受到威胁 而美国联邦储蓄体系对财政部只是提供有限的支持,它没有长期支持政府财政的义务,因此
第一组辩论报告 中国央行应当将独立性水平提高到美联储那样的水平（正方） 理的提名，由全国人民代表大会决定；中国人民银行副行长由国务院总理任免。关于行长的 任期和副行长的人数，没有专门的规定，因为中国人民银行是国务院下属的一个正部级单位， 因而行长任期应该与政府的任期一致。美国联邦储蓄委员会主席和副主席也是由总统任命， 任期 4 年，可以连任，并且与总统的任期错开，这就降低了总统与美联储之间利益的相关性； 同时联邦储蓄委员会的 7 名理事须经参议院同意，总统任命，而且任期较久，使得总统无法 完全控制联邦储蓄委员会，中央银行不受政府压力的影响。 2.2.2 职能上的独立性 中国人民银行参照国际惯例，相应设立了货币政策委员会，但是货币政策委员会并不是 中央银行的最高决策机构，它的职责、组成和工作程序由国务院规定。所以货币政策委员会 仅仅作为一个咨询议事机构，而不是真正意义上的决策机构，这一点是有悖于国际惯例设立 货币政策委员会的初衷的。同时，中国人民银行实行的是行长负责制，最高决策人是行长， 最高决策机构是行长办公会议，由行长和若干副行长组成，就货币政策的重大事项作出决定。 这一设置从科学性的角度来说是有所欠缺的。对于我国货币政策的制定，中国人民银行只是 提出建议，而最终是否实施的决策权在于国务院，中国人民银行无权决定政策的最终结果。 在金融监管方面，中国人民银行也无法做到完全独立，它的监管受到政府的干预，政府比较 注重一些社会问题、民生问题，而不注重市场、利率的问题，因此在金融监管实施上中国人 民银行也受到政府的制约。而美国的情况有所不同，美联储的最高决策机构是联邦储备委员 会，委员会在货币金融政策上有权独立做出决定，只需要得到国会的授权，不需要经过总统 的批准。另外，总统不经国会批准，也不得对联邦储备委员会发布任何指令。如果美联储和 政府意见发生矛盾，则可以通过由财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局长参加的 联席会议来进行磋商解决。所以它不存在一种领导与被领导的关系，所以它的独立性要高于 中国人民银行。 2.2.3 经济上的独立性 中国人民银行和财政部同属于国务院领导的正部级单位，它们之间是不存在行政隶属关 系的，这两个独立的部门是以平等独立的身份协调配合工作。在资金关系上，我国财政部向 中国人民银行变相借款和透支的问题并没有得到彻底的解决；在资金供给方面，中国人民银 行还是会受到财政部一定程度上的干预，因此在这方面中国人民银行的独立性也受到威胁。 而美国联邦储蓄体系对财政部只是提供有限的支持，它没有长期支持政府财政的义务，因此