是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来,企业管理又被称为 “私人行政”( Private administration),以便与政府“公共行政”( Public Administration)相对应。 公共行政学作为一门学科主要是以政府行政活动为其研究对象,以避免研究 对象过于宽泛不利于科学分类,妨碍了理论研究的深入和揭示不同性质组织管理 的独特个性。从一般意义上说,行政活动是对组织中公共事务的管理。公共事务 就其本质来讲,凝结着特定利益共同体成员的共同利益,无论是国家范围内的公 共事务或是私营企业中的“公共”事务,都是把不同利益集团粘合为暂时利益共 同体所必须的一类事务,这些事务关乎到共同体中每个成员的利益,因而政府管 理(行政)与企业管理(行政)有着许多相同点,在管理方法和手段上可以相互 借鉴。但是,政府与企业毕竟是两类不同性质的组织,所管理公共事务的利益边 界和管理的依据有诸多不同:政府以管理全社会范围内的公共事务为己任,它所 追求的公共利益具有最大的包容性;企业管理的公共事务只限于企业自身,其 “公共性”十分有限,相对于全社会的公共利益,企业是社会中的一个利益质点, 要追求自身利益,因此,企业行政是以“私利”为出发点和目标。另外,政府管 理行使的是来自社会的公共权力;企业管理权是来自财产所有者授权的“私 权”。两分法的政治行政观以及管理行政观的提出,一定程度上触及到上述异同, 是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础 综上所述,行政作为国家的管理活动,内在地包含着“政治”和“管理”两 个基本点。一方面,行政与政治有着不解之缘,它以政治为前提,是在立法确立 的大框架下,将政治决策加以真实的兑现,以维护和实现公共利益;另一方面 它又以操作为主要特征,是对国家公共事务实施管理的活动过程,通过科学的管 理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求,它直接决定 着公共利益的实现程度。据此,可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益 为目标,以宪法和法律为依据,通过制定和实施政府政策,对国家、社会以及自 身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容:其一,公共行政的主体是 国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理 权。其二,公共行政的客体是全社会范围的公共事务。由于公共事务体现了社会 成员的共同需求,涉及全社会的公共利益,因而公共事务的实质是公共利益。为 6
6 是狭义的行政概念。为了将企业管理和政府管理区分开来，企业管理又被称为 “私人行政”（Private Administration），以便与政府“公共行政”（Public Administration）相对应。 公共行政学作为一门学科主要是以政府行政活动为其研究对象，以避免研究 对象过于宽泛不利于科学分类，妨碍了理论研究的深入和揭示不同性质组织管理 的独特个性。从一般意义上说，行政活动是对组织中公共事务的管理。公共事务 就其本质来讲，凝结着特定利益共同体成员的共同利益，无论是国家范围内的公 共事务或是私营企业中的“公共”事务，都是把不同利益集团粘合为暂时利益共 同体所必须的一类事务，这些事务关乎到共同体中每个成员的利益，因而政府管 理（行政）与企业管理（行政）有着许多相同点，在管理方法和手段上可以相互 借鉴。但是，政府与企业毕竟是两类不同性质的组织，所管理公共事务的利益边 界和管理的依据有诸多不同：政府以管理全社会范围内的公共事务为己任，它所 追求的公共利益具有最大的包容性；企业管理的公共事务只限于企业自身，其 “公共性”十分有限，相对于全社会的公共利益，企业是社会中的一个利益质点， 要追求自身利益，因此，企业行政是以“私利”为出发点和目标。另外，政府管 理行使的是来自社会的公共权力；企业管理权是来自财产所有者授权的“私 权”。两分法的政治行政观以及管理行政观的提出，一定程度上触及到上述异同， 是我们科学地理解和界定公共行政概念的基础。 综上所述，行政作为国家的管理活动，内在地包含着“政治”和“管理”两 个基本点。一方面，行政与政治有着不解之缘，它以政治为前提，是在立法确立 的大框架下，将政治决策加以真实的兑现，以维护和实现公共利益；另一方面， 它又以操作为主要特征，是对国家公共事务实施管理的活动过程，通过科学的管 理方式和手段以实现高水平、高效能的管理是公共行政内在的要求，它直接决定 着公共利益的实现程度。据此，可以把公共行政定义为国家行政机关以公共利益 为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自 身公共事务进行管理的活动。这个界定包含如下内容：其一，公共行政的主体是 国家行政系统中的中央以及地方各级政府。只有它们才有权实施国家行政管理 权。其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。由于公共事务体现了社会 成员的共同需求，涉及全社会的公共利益，因而公共事务的实质是公共利益。为
了管理国家及社会的公共事务,政府也需要对政府自身事务进行管理。第三,公 平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率,但 是追求效率是为了更好地服务于公共利益,实现社会的公平、公正的价值取向。 在效率和公平的关系中,效率是手段,公平是目的。第四,宪法和法律是公共行 政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法,必须在法律的框架下对社 会与自身的公共事务实施管理。第五,公共政策是政府管理社会公共事务的基本 方式,制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。 二、行政管理学的研究对象和特点 (一)行政管理学的概念和研究对象 行政管理是政府管理国家公共事务的活动,是一种“国家的组织活动”。行 政管理学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系,有自己独特的 研究领域和硏究对象,它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管 理的规律的科学。也就是说,公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、 主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究,发掘 公共行政的规律性,推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效 率化和时代化的进程,促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益 (二)行政管理学的特点 行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科,其学科特点可以主要归结为 以下几个方面: (1)政治性和社会性。公共行政活动是国家活动的一部分,是社会上层建 筑的一种功能,它必然要为统治阶级的意志和利益服务。但是公共行政学研究社 会公共事务管理的规律,具有社会性,这些规律可为不同性质的国家管理者所通 用 (2)综合性与独立性。政府管理面对的是全社会的公共事务,涉及社会生 活的方方面面,与此相一致,研究公共行政学就要具备多学科的相关知识,如政 治学、管理学、法学、经济学、社会学、哲学、心理学等,同时还要将当代科学
7 了管理国家及社会的公共事务，政府也需要对政府自身事务进行管理。第三，公 平、公正是公共行政的最高价值取向。行政的管理特征使它必然要追求效率，但 是追求效率是为了更好地服务于公共利益，实现社会的公平、公正的价值取向。 在效率和公平的关系中，效率是手段，公平是目的。第四，宪法和法律是公共行 政的依据。政府的一切活动不能违反和超越国家大法，必须在法律的框架下对社 会与自身的公共事务实施管理。第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本 方式，制定政策和实施政策构成政府管理的基本过程。 二、行政管理学的研究对象和特点 （一）行政管理学的概念和研究对象 行政管理是政府管理国家公共事务的活动，是一种“国家的组织活动”。行 政管理学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，有自己独特的 研究领域和研究对象，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管 理的规律的科学。也就是说，公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、 主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘 公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效 率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。 （二）行政管理学的特点 行政管理学作为一门理论与应用相结合的学科，其学科特点可以主要归结为 以下几个方面： （1）政治性和社会性。公共行政活动是国家活动的一部分，是社会上层建 筑的一种功能，它必然要为统治阶级的意志和利益服务。但是公共行政学研究社 会公共事务管理的规律，具有社会性，这些规律可为不同性质的国家管理者所通 用。 （2）综合性与独立性。政府管理面对的是全社会的公共事务，涉及社会生 活的方方面面，与此相一致，研究公共行政学就要具备多学科的相关知识，如政 治学、管理学、法学、经济学、社会学、哲学、心理学等，同时还要将当代科学
技术的理论与方法,如系统论、信息论、控制论、网络技术、计算机控制等融入 公共行政科学中,综合性是该学科的最大学科优势和特征之一。但是综合性不能 否认其独立性,公共行政学有自己独立的研究对象、范畴和体系,是其它任何学 科所不能替代的。 (3)应用性和理论性。行政管理学不是纯理论的思辩性学科,它的研究课 题来自公共行政活动的实际,其总结的管理原则、程序、技术方法等也具有很强 的实践性、操作性,它广泛运用于政治、经济、文化和社会生活的各个领域。但 是作为一门独立学科,它是由特定的范畴、原理、原则构成的理论体系,从而具 有理论性 (4)权变性和规范性。公共行政学研究的内容、重心、理论和方法不是 成不变的,它要随时代的进步而演变和革新。但是公共行政活动是依法行使国家 权力,其管理规律的反映的原理、原则、机制、方法等都具有规范性,表现为依 法进行管理,约束和调节人们的行为和社会关系 行政管理学思想的演进 关于公共行政学的发展阶段学者们根据不同标准有着不同的划分,我们主要 是以研究重心的转移为依据将公共行政学的发展划分为以下四个阶段。 (一)提出和创立时期行政管理学的基本思想(1887年一一科学管理运动 兴起之前) 公共行政学的诞生是同威尔逊的名字联系在一起的。1887年,威尔逊在美 国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政学研究》,这篇文章的问世被 认为是公共行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证,形成了 被公认的公共行政学传统,并对公共行政学以后的发展产生了深远影响,这种影 响一直持续到20世纪60年代
8 技术的理论与方法，如系统论、信息论、控制论、网络技术、计算机控制等融入 公共行政科学中，综合性是该学科的最大学科优势和特征之一。但是综合性不能 否认其独立性，公共行政学有自己独立的研究对象、范畴和体系，是其它任何学 科所不能替代的。 （3）应用性和理论性。行政管理学不是纯理论的思辩性学科，它的研究课 题来自公共行政活动的实际，其总结的管理原则、程序、技术方法等也具有很强 的实践性、操作性，它广泛运用于政治、经济、文化和社会生活的各个领域。但 是作为一门独立学科，它是由特定的范畴、原理、原则构成的理论体系，从而具 有理论性。 （4）权变性和规范性。公共行政学研究的内容、重心、理论和方法不是一 成不变的，它要随时代的进步而演变和革新。但是公共行政活动是依法行使国家 权力，其管理规律的反映的原理、原则、机制、方法等都具有规范性，表现为依 法进行管理，约束和调节人们的行为和社会关系。 三、行政管理学思想的演进 关于公共行政学的发展阶段学者们根据不同标准有着不同的划分，我们主要 是以研究重心的转移为依据将公共行政学的发展划分为以下四个阶段。 （一）提出和创立时期行政管理学的基本思想（1887 年——科学管理运动 兴起之前） 公共行政学的诞生是同威尔逊的名字联系在一起的。1887 年，威尔逊在美 国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政学研究》，这篇文章的问世被 认为是公共行政学产生的标志。威尔逊的思想经由古德诺加以系统论证，形成了 被公认的公共行政学传统，并对公共行政学以后的发展产生了深远影响，这种影 响一直持续到 20 世纪 60 年代