物全局的把握难免有欠缺之处,一些局部性结论如果强调过分,也会走向反面 卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织,认为行政组织是“一个 结构的技术系统”,由许多分系统组成,包括目标与价值分系统、技术分系统 社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的,而是 按照一定的结构形成有机联系的整体,从而产生部分大于整体的功能。组织又是 个有机开放的系统,是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统,只有 在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中,才能建立和维护自身的 工作流程和正常运转,并随环境的变化不断进行反馈调节,以保持组织与环境之 间的动态平衡。 权变组织理论是在系统理论的基础上产生的,“权变”的意思是“权宜通变”。 权变组织观的中心思想是,在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存 在相互联系、互动作用和一致性的基础上,制定特定条件下组织的最有效的管理 方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式,不能把某种 在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效 性,将随着组织内外各种因素的变化而变化,一切都取决于时间、地点、条件, 只有权变,没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上,由原则性转 向灵活性、由标准化转向多样化 不难看出,系统一一权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方 法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性, 强调组织对环境的影响和环境对组织的影响,把组织看成一个相互联系的、动态 的、开放的系统,同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式,而是从正规性 标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了 更深刻的认识,这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进 了 行政组织的特点 行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织,与其它 诸组织相比,具有如下基本特征:
53 物全局的把握难免有欠缺之处，一些局部性结论如果强调过分，也会走向反面。 卡斯特的系统组织理论则用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是“一个 结构的技术系统”，由许多分系统组成，包括目标与价值分系统、技术分系统、 社会心理分系统、结构分系统和管理分系统。这些分系统不是互相隔绝的，而是 按照一定的结构形成有机联系的整体，从而产生部分大于整体的功能。组织又是 一个有机开放的系统，是受社会政治、经济和文化等环境影响的生态系统，只有 在同社会环境进行物质、能量、信息变换的相互作用中，才能建立和维护自身的 工作流程和正常运转，并随环境的变化不断进行反馈调节，以保持组织与环境之 间的动态平衡。 权变组织理论是在系统理论的基础上产生的，“权变”的意思是“权宜通变”。 权变组织观的中心思想是，在承认系统论关于组织与环境以及各个分系统之间存 在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理 方式。权变组织理论认为不存在普遍适用的、一成不变的组织模式，不能把某种 在特定环境中适用的组织模式和方法生搬硬套。一种组织模式和管理方法的有效 性，将随着组织内外各种因素的变化而变化，一切都取决于时间、地点、条件， 只有权变，没有不变。权变观在系统论提供总体指导思想的基础上，由原则性转 向灵活性、由标准化转向多样化。 不难看出，系统——权变的组织观为人们研究组织提供了新的指导思想和方 法论。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性， 强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态 的、开放的系统，同时在组织管理领域中不再寻求最好的模式，而是从正规性、 标准化转向灵活性和多样性。从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了 更深刻的认识，这无疑将行政组织的研究朝着绝对真理的方向大大地向前推进 了。 二、行政组织的特点 行政组织是政府管理国家和社会的公共事务、提供公共服务的组织，与其它 诸组织相比，具有如下基本特征：
第一,行政组织是无须参与竞争的社会组织。行政组织与其它社会组织相比, 处在一个无须竞争的特殊地位上。政治组织和经济组织必然要面对的竞争环境, 以及由此决定的组织行为的竞争特征,对于行政组织基本是不存在的。在政府管 辖范围和区域内,政府对某一行政活动,按照统一标准进行集中统一处理,非经 政府许可和授权,其它组织和个人不能从事这种活动处理。同时,政府制定的管 理措施每个人都必须无条件接受。“工业社会依靠政府去履行把整个社会组织起 来的任务。…政府是个巨大的加速器,因为它拥有强制的行政权力和从税收而 来的雄厚财力。”用经济学语言来讲,行政组织具有天然的垄断性质,这对于 所有企业来讲是它们羡慕不已的。在激烈竞争的市场环境中,企业要面对无数竞 争对手,它不能垄断市场,也不能强迫消费者购买自己的产品,而只能在市场的 约束下来调整其生产活动,并不断通过降低成本等方式来争取消费者的货币选 票,对付其它企业的竞争,优胜劣汰。当然完全竞争的企业是不现实的,企业总 是企图垄断市场,获得对市场的控制力。但是,即使由于市场竞争的不完全性导 致垄断企业的出现,那些垄断性很高的企业也不可能完全摆脱市场的约束,其垄 断性也不会超过行政组织。我们知道,正是由于行政职能和公共权力的排他性和 强制性,使得行政组织享有免除竞争的客观现实性 那幺行政职能为什幺具有组织上的合法排他性?这是因为,行政职能和公共 权力具有暴力机器支撑的合法权威性,以及主司执行特定政治意志的职能。竞争 必须存在于两个以上行为主体之间,而政治、行政权威如果在一个大社会系统边 界内超过两个,彼此展开竞争,分别按不同的方式、不同的目标和价值追求来分 配财富,维护公共秩序,管理公共事务,竭力扩大自己的权威和影响,必然使多 权威、多中心现象伴随着混乱与无序出现,等于非权威和无中心,也破坏了行政 系统的统一性。这将导致一个组织在事实上分裂为几个更小的组织系统。概言之, 个社会政治权威的确定来自竞争(甚至战争),它属于政治过程的前半段。行 政是政治权威的延伸和具体化,专门履行行政职能的行政组织,把具有强制性质 的行政权威,作为自身存在的根据和组织运行的基本前提。正如施蒂格勒认为的 那样:“国家拥有一个在纯理论上即使最有势力的公民也不能分享的资源:国家 可以通过文明社会法律所允许的唯一方法一一税收一一获取金钱,还可以在未经 同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策
54 第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。行政组织与其它社会组织相比， 处在一个无须竞争的特殊地位上。政治组织和经济组织必然要面对的竞争环境， 以及由此决定的组织行为的竞争特征，对于行政组织基本是不存在的。在政府管 辖范围和区域内，政府对某一行政活动，按照统一标准进行集中统一处理，非经 政府许可和授权，其它组织和个人不能从事这种活动处理。同时，政府制定的管 理措施每个人都必须无条件接受。“工业社会依靠政府去履行把整个社会组织起 来的任务。……政府是个巨大的加速器，因为它拥有强制的行政权力和从税收而 来的雄厚财力。” 用经济学语言来讲，行政组织具有天然的垄断性质，这对于 所有企业来讲是它们羡慕不已的。在激烈竞争的市场环境中，企业要面对无数竞 争对手，它不能垄断市场，也不能强迫消费者购买自己的产品，而只能在市场的 约束下来调整其生产活动，并不断通过降低成本等方式来争取消费者的货币选 票，对付其它企业的竞争，优胜劣汰。当然完全竞争的企业是不现实的，企业总 是企图垄断市场，获得对市场的控制力。但是，即使由于市场竞争的不完全性导 致垄断企业的出现，那些垄断性很高的企业也不可能完全摆脱市场的约束，其垄 断性也不会超过行政组织。我们知道，正是由于行政职能和公共权力的排他性和 强制性，使得行政组织享有免除竞争的客观现实性。 那幺行政职能为什幺具有组织上的合法排他性？这是因为，行政职能和公共 权力具有暴力机器支撑的合法权威性，以及主司执行特定政治意志的职能。竞争 必须存在于两个以上行为主体之间，而政治、行政权威如果在一个大社会系统边 界内超过两个，彼此展开竞争，分别按不同的方式、不同的目标和价值追求来分 配财富，维护公共秩序，管理公共事务，竭力扩大自己的权威和影响，必然使多 权威、多中心现象伴随着混乱与无序出现，等于非权威和无中心，也破坏了行政 系统的统一性。这将导致一个组织在事实上分裂为几个更小的组织系统。概言之， 一个社会政治权威的确定来自竞争（甚至战争），它属于政治过程的前半段。行 政是政治权威的延伸和具体化，专门履行行政职能的行政组织，把具有强制性质 的行政权威，作为自身存在的根据和组织运行的基本前提。正如施蒂格勒认为的 那样：“国家拥有一个在纯理论上即使最有势力的公民也不能分享的资源：国家 可以通过文明社会法律所允许的唯一方法——税收——获取金钱，还可以在未经 同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策
第二,行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。行政组织是公 共组织,是公共权力的行使者,它承担着运用公共权力去实现社会公共目标的责 任,因而行政组织以超越局部利益,为全社会公共利益服务为重要特征。政府行 政组织服务于公共利益的特征主要来源于国家的社会职能,是国家社会职能的主 要表现形式之一。国家要维持统治阶级意志在社会中至高无上的地位,必须担负 起社会管理的职责,并施惠于社会公众,以换取社会以契约为基础的对现存国家 权威地位的承认。而提供公共管理和公共服务则是行政组织实现上述契约,维持 社会平衡的重要方面。然而从根本上说,只有社会主义国家的行政组织,才能真 正代表和服务于全体人民的共同利益 不过,为公共利益服务的职能并不仅仅为政府行政组织一家所特有。政府之 外的公共组织比如民间性的各种公益性组织、慈善机构、社区组织和各种基金会、 协会等,是社会自己组织起来的、解决问题的组织形式,也承担公共管理和公共 服务职能,但是两者的区别主要在于是否执掌国家权力,政府行政组织是通过强 制性的行政权力的运行进行管理,而政府之外的公共组织是非强制性的,主要是 基于自觉、自愿基础上,以道德和奉献为纽带从事公共管理和公共服务。与之相 联系的另一个问题是,企业经济组织能否承担公共服务。在现实生活中,一些公 共服务不排除由企业来供给,比如公共设施的修建可由企业承担。因为为公共利 益服务作为一种效用需求,必然会诱发市场化供给。但是市场化供给一定要以利 润为宗旨,服务不过是获取利润的具体形式因而由市场方式解决公共利益服务, 面临供给囿于局部利益和自身价值取向,很难公正、充分、全面地提供公共服务 管理好公共事务,因此需要由政府提供一定的标准并在政府的监督下进行。可见, 正是基于同时满足权威、公正、服务这三个基本点的要求,行政组织才必须严格 地按照法律来行使公共权力,履行行政职能。否则,行政行为迟早会演变为对公 众利益的合法“盗窃”。显然,依法行政、保持利益中立是行政组织的又一基本 特征。 第三,行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。作为经济组织的 企业,其目的和动机固然有社会责任与义务的考虑,但其核心目的在于追求利润 的最大化。支撑企业运行的经费只能来源于市场中的赢利。如果企业在市场中没 有竞争力,产品卖不出去,维系企业生存的经济来源就会中断。在优胜劣汰的法
55 第二，行政组织是依法进行公共管理和公共服务的社会组织。行政组织是公 共组织，是公共权力的行使者，它承担着运用公共权力去实现社会公共目标的责 任，因而行政组织以超越局部利益，为全社会公共利益服务为重要特征。政府行 政组织服务于公共利益的特征主要来源于国家的社会职能，是国家社会职能的主 要表现形式之一。国家要维持统治阶级意志在社会中至高无上的地位，必须担负 起社会管理的职责，并施惠于社会公众，以换取社会以契约为基础的对现存国家 权威地位的承认。而提供公共管理和公共服务则是行政组织实现上述契约，维持 社会平衡的重要方面。然而从根本上说，只有社会主义国家的行政组织，才能真 正代表和服务于全体人民的共同利益。 不过，为公共利益服务的职能并不仅仅为政府行政组织一家所特有。政府之 外的公共组织比如民间性的各种公益性组织、慈善机构、社区组织和各种基金会、 协会等，是社会自己组织起来的、解决问题的组织形式，也承担公共管理和公共 服务职能，但是两者的区别主要在于是否执掌国家权力，政府行政组织是通过强 制性的行政权力的运行进行管理，而政府之外的公共组织是非强制性的，主要是 基于自觉、自愿基础上，以道德和奉献为纽带从事公共管理和公共服务。与之相 联系的另一个问题是，企业经济组织能否承担公共服务。在现实生活中，一些公 共服务不排除由企业来供给，比如公共设施的修建可由企业承担。因为为公共利 益服务作为一种效用需求，必然会诱发市场化供给。但是市场化供给一定要以利 润为宗旨，服务不过是获取利润的具体形式。因而由市场方式解决公共利益服务， 面临供给囿于局部利益和自身价值取向，很难公正、充分、全面地提供公共服务， 管理好公共事务，因此需要由政府提供一定的标准并在政府的监督下进行。可见， 正是基于同时满足权威、公正、服务这三个基本点的要求，行政组织才必须严格 地按照法律来行使公共权力，履行行政职能。否则，行政行为迟早会演变为对公 众利益的合法“盗窃”。显然，依法行政、保持利益中立是行政组织的又一基本 特征。 第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。作为经济组织的 企业，其目的和动机固然有社会责任与义务的考虑，但其核心目的在于追求利润 的最大化。支撑企业运行的经费只能来源于市场中的赢利。如果企业在市场中没 有竞争力，产品卖不出去，维系企业生存的经济来源就会中断。在优胜劣汰的法
则下,企业除了破产以外别无选择。与企业不同的是,政府行政组织运行所需要 的经费来源于税收,人们常说行政工作者“吃官饭”、“吃黄粮”,意思就是指 行政组织运作本身需要消耗经济剩余,而不直接创造物质财富。但是,行政组织 的有效运作,却间接地为增加社会物质财富创造了不可缺少的条件,以至于在现 代社会,政府对社会发展的促进作用越来越重要。对于行政组织不能创造经济收 入的理由在于:由于行政组织以管理公共事务、服务于公共利益为根本宗旨,享 有排他性公共权力(一个权力中心),它如果创造出直接归自己支配的“经济效 益”来,就意味着其局部、自身经济利益的要求通过垄断性权力获得了实现。这 时,行政组织不仅演化为集行政组织与经济组织为一体的混合物,它还讲不清楚 如下被公众关心的问题: (1)讲不清生产要素的来源和生产过程; (2)讲不清它在经济生活中应当扮演的“角色” (3)讲不清它是否遵循了服务于公共利益的目标; (4)讲不清公共权力是否还属公正; (5)讲不清其经营过程与行政职能的关系。 总之,行政组织如果直接创造了经济效益(收入),至少在理论上很难为行 政职能、公共权力的“贞洁”作出合理性的辩护。据此,行政组织的运行经费只 能来源于国家财政拨款,而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。 第四,行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。行政组织的行为具 有基于法律赋予的强制性。强制性是保证秩序、协调的手段之一。众所周知,法 律依靠外在的强制力实现某种社会行为规范,而伦理道德则依靠良心、责任感、 理想等内在强制力,来实施某种社会行为规范。行政组织所具有的强制性特征, 典型地处于上述两者之间。一方面,它依靠外在强制(法律、制度)来为自己存 在的必然性和合理性提供支持和依据。另方面,它依靠内在强制力(个人目标 协调)引导绝大多数社会成员服从权威,尽可能避免“法不制众”局面的出现, 避免自身政治资源消耗过多。因此对行政组织强制性的具体理解应包括:一是强 制性公共权力并不需要时时刻刻的强制性行为来体现,而是指行政行为具有潜在 的、合法的强制性。在现代社会,行政强制的内容大多包括使人遭受名誉、地位、 经济损失和对某些行为自由度的温和限制。二是这种强制性事实上表现为一种威
56 则下，企业除了破产以外别无选择。与企业不同的是，政府行政组织运行所需要 的经费来源于税收，人们常说行政工作者“吃官饭”、“吃黄粮”，意思就是指 行政组织运作本身需要消耗经济剩余，而不直接创造物质财富。但是，行政组织 的有效运作，却间接地为增加社会物质财富创造了不可缺少的条件，以至于在现 代社会，政府对社会发展的促进作用越来越重要。对于行政组织不能创造经济收 入的理由在于：由于行政组织以管理公共事务、服务于公共利益为根本宗旨，享 有排他性公共权力（一个权力中心），它如果创造出直接归自己支配的“经济效 益”来，就意味着其局部、自身经济利益的要求通过垄断性权力获得了实现。这 时，行政组织不仅演化为集行政组织与经济组织为一体的混合物，它还讲不清楚 如下被公众关心的问题： （1）讲不清生产要素的来源和生产过程； （2）讲不清它在经济生活中应当扮演的“角色”； （3）讲不清它是否遵循了服务于公共利益的目标； （4）讲不清公共权力是否还属公正； （5）讲不清其经营过程与行政职能的关系。 总之，行政组织如果直接创造了经济效益（收入），至少在理论上很难为行 政职能、公共权力的“贞洁”作出合理性的辩护。据此，行政组织的运行经费只 能来源于国家财政拨款，而不能通过各种形式的创收来获取经济收入。 第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。行政组织的行为具 有基于法律赋予的强制性。强制性是保证秩序、协调的手段之一。众所周知，法 律依靠外在的强制力实现某种社会行为规范，而伦理道德则依靠良心、责任感、 理想等内在强制力，来实施某种社会行为规范。行政组织所具有的强制性特征， 典型地处于上述两者之间。一方面，它依靠外在强制（法律、制度）来为自己存 在的必然性和合理性提供支持和依据。另方面，它依靠内在强制力（个人目标、 协调）引导绝大多数社会成员服从权威，尽可能避免“法不制众”局面的出现， 避免自身政治资源消耗过多。因此对行政组织强制性的具体理解应包括：一是强 制性公共权力并不需要时时刻刻的强制性行为来体现，而是指行政行为具有潜在 的、合法的强制性。在现代社会，行政强制的内容大多包括使人遭受名誉、地位、 经济损失和对某些行为自由度的温和限制。二是这种强制性事实上表现为一种威
慑力量。正如人们在日常生活中,很少看到持枪荷弹的公安人员,但是公安人员 作为社会秩序的维护者,代表着一种不可抗拒的力量。在现代民主社会中,行政 强制更多是以说明其符合大多数人利益来说服组织成员自觉遵守和服从行政行 为这样一种方式出现,而行政强制与充分尊重每个公民民主权利之间的矛盾,往 往又对行政强制手段的合理性解释提出更高的要求 第五,行政组织有其特有的运作规律。行政组织的公共性特征使之必须处于 社会的广泛监督之下,从组织的基本制度、个人行为到行为后果、开支大小等, 都会受到公众舆论、新闻媒介的直接影响。相比之下,经济组织在合法范围内可 以不理会舆论批评;政治组织则在另一个极端,它需要靠舆论和传媒生存,要设 法尽量利用和迎合舆论。行政组织的特殊性在于,它既需要相对稳定地运作,尽 力摆脱各种干扰,又需要接受监督,并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理 性,要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。这一特点是其它类型社会 组织所较少具备的。可见,传媒、舆论构成现代行政组织运作的基本信息环境, 它对行政组织的意义,就像市场、价格信息对经济组织的意义一样,不可或缺, 这也是行政组织特殊运作中的一个关键问题。 第六,行政组织规模呈扩大趋势。仼何组织职能的扩大,通常都伴随着人员 绝对数目的相应扩大。自凯恩斯从经济分析角度证明了市场失灵部分需要政府加 以干预的必要性后,政府行政组织的职能大大增加,对社会生活干预的深度是 100年前人们不可想象、难以接受的。行政行为涉及社会生活面之广泛,必然推 动行政专业技能分化,机构增加,行政人员规模扩大也成为一种趋势。对此,托 夫勒认为:“要把第二次浪潮文明组织成一个巨大的使一切方面都共同协作的有 机整体,除了上面所说的以外,还必须有组织整个体制的工具:庞大的政府。整 个体制需要组织协调起来,说明了第二次浪潮各个社会出现庞大政府的底蕴。” 值得注意的是,公共选择理论以及许多西方经济学家一再指责政府行政机构拥有 过多过大的公共管理权限,认为政府的缺陷并不比市场更少,不能容忍“美国各 级政府每年费用从1913年仅30亿美元,增加到80年代中期的14000亿美元” 目前已突破2万亿美元的事实。托夫勒的观点是正确的,但是无须竞争的行政组 织在其职能扩张中,确实存在着巨大的浪费。不过,市场失灵与政府失灵、失控 毕竟又是不同的问题
57 慑力量。正如人们在日常生活中，很少看到持枪荷弹的公安人员，但是公安人员 作为社会秩序的维护者，代表着一种不可抗拒的力量。在现代民主社会中，行政 强制更多是以说明其符合大多数人利益来说服组织成员自觉遵守和服从行政行 为这样一种方式出现，而行政强制与充分尊重每个公民民主权利之间的矛盾，往 往又对行政强制手段的合理性解释提出更高的要求。 第五，行政组织有其特有的运作规律。行政组织的公共性特征使之必须处于 社会的广泛监督之下，从组织的基本制度、个人行为到行为后果、开支大小等， 都会受到公众舆论、新闻媒介的直接影响。相比之下，经济组织在合法范围内可 以不理会舆论批评；政治组织则在另一个极端，它需要靠舆论和传媒生存，要设 法尽量利用和迎合舆论。行政组织的特殊性在于，它既需要相对稳定地运作，尽 力摆脱各种干扰，又需要接受监督，并通过传媒宣传、解释各种行政行为的合理 性，要极力平衡“相对封闭和对外开放”之间的矛盾。这一特点是其它类型社会 组织所较少具备的。可见，传媒、舆论构成现代行政组织运作的基本信息环境， 它对行政组织的意义，就像市场、价格信息对经济组织的意义一样，不可或缺， 这也是行政组织特殊运作中的一个关键问题。 第六，行政组织规模呈扩大趋势。任何组织职能的扩大，通常都伴随着人员 绝对数目的相应扩大。自凯恩斯从经济分析角度证明了市场失灵部分需要政府加 以干预的必要性后，政府行政组织的职能大大增加，对社会生活干预的深度是 100 年前人们不可想象、难以接受的。行政行为涉及社会生活面之广泛，必然推 动行政专业技能分化，机构增加，行政人员规模扩大也成为一种趋势。对此，托 夫勒认为：“要把第二次浪潮文明组织成一个巨大的使一切方面都共同协作的有 机整体，除了上面所说的以外，还必须有组织整个体制的工具：庞大的政府。整 个体制需要组织协调起来，说明了第二次浪潮各个社会出现庞大政府的底蕴。” 值得注意的是，公共选择理论以及许多西方经济学家一再指责政府行政机构拥有 过多过大的公共管理权限，认为政府的缺陷并不比市场更少，不能容忍“美国各 级政府每年费用从 1913 年仅 30 亿美元，增加到 80 年代中期的 14000 亿美元”， 目前已突破 2 万亿美元的事实。托夫勒的观点是正确的，但是无须竞争的行政组 织在其职能扩张中，确实存在着巨大的浪费。不过，市场失灵与政府失灵、失控 毕竟又是不同的问题