行政首长负责制 黄贤宏《论完善行政首长负责制》、张立荣《完善行政首长负责制的对策》 对行政首长负责制有如下定义 行政首长负责制是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心 地位在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权并对该职权行使后果向代表 机关负个人责任的行政领导制度。它是我国1982年宪法确立的一项重要制度。 竺乾威教授的《公共行政学》,在行政领导这一章中,主要对比了首长负责 制的三重规定性:即行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有 最高的领导权和最终的决策权,负有主要的或是全部的行政责任;个人负责制建 立在一定的民主讨论基础之上,他受制于各种民主化原则。这也是充分发挥领导 集体成员之积极性的有效保障:首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的。 包括横向分工和纵向分工两方面(自上而下OR同级) 行政首长负责制和集体领导的关系:集体领导不能代替首长负责制,行政首 长也不能借口集体领导而推卸责任首长负责制是一种组织领导制度,而领导集体 的分工负责只是一种运作方式领导集体内的个人负责有两方面含义:下授的权力 分工领域以及终极负责一一对行政首长负责。 行政首长的特点(全局性、超前性、超脱性)、行政首长的领导类型(独断 型的领导行为模式、放任型的领导行为模式、民主型也称参与型领导模式)等, 同学们都已经很熟悉了,这里就不在赘述了 黄贤宏、吴建依的《关于行政首长负责制的理论探索》一文中分三个阶段阐 释了行政首长负责制的理论渊源: 萌芽 典型确立 发展 主权在民思·分权制衡理·首相(总理) 论 个人的权力 英国责任内·美国总统制 不断强化 阁 集体负责逐 渐向个人负 责方向发展
行政首长负责制 黄贤宏《论完善行政首长负责制》、张立荣《完善行政首长负责制的对策》 对行政首长负责制有如下定义： 行政首长负责制是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心 地位,在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权,并对该职权行使后果向代表 机关负个人责任的行政领导制度。它是我国 1982 年宪法确立的一项重要制度。 竺乾威教授的《公共行政学》，在行政领导这一章中，主要对比了首长负责 制的三重规定性：即行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有 最高的领导权和最终的决策权，负有主要的或是全部的行政责任；个人负责制建 立在一定的民主讨论基础之上，他受制于各种民主化原则。这也是充分发挥领导 集体成员之积极性的有效保障；首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的。 包括横向分工和纵向分工两方面（自上而下 OR 同级） 行政首长负责制和集体领导的关系：集体领导不能代替首长负责制，行政首 长也不能借口集体领导而推卸责任首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体 的分工负责只是一种运作方式领导集体内的个人负责有两方面含义：下授的权力 ——分工领域以及终极负责——对行政首长负责。 行政首长的特点（全局性、超前性、超脱性）、行政首长的领导类型（独断 型的领导行为模式、放任型的领导行为模式、民主型也称参与型领导模式）等， 同学们都已经很熟悉了，这里就不在赘述了。 黄贤宏、吴建依的《关于行政首长负责制的理论探索》一文中分三个阶段阐 释了行政首长负责制的理论渊源：
(1)行政首长负责制作为一种政府责任方式,最初萌芽于资产阶级革命最早完 成的英国。英国是欧洲资本主义发展最快的国家,资产阶级力量也最为强 大。资产阶级要求政治上“平权”,限制王权;主张实行资产阶级民主来对 抗专制主义。1688年(权利法案)通过,标志着议会权力高于一切的君主立 宪制政体在英国确立。它强调主权在人民手中,民选议会是国家最高的权 力机关,政府由议会选举、决定组成,向议会集体责任 (2)1787年美国宪法确立的总统制,是典型的行政首长负责制。行政首长负 责制的产生和发展与主权在民的思想和分权制衡的理论密切相关。洛克、 孟德斯鸠“三权分立”思想以及卢梭不主张分权,但是其“负责人越多 处理事务越慢,最活跃的政府是一个唯一的人的政府”1思想,使总统个 人负责的实现成为可能。 (3)世界各国的立宪活动,无论采取何种形式的国家政体,特别是“二战”以 来,新国家、新政府大量产生,立宪活动频繁,宪法更加注重“政府责任” 的规定。尽管战后很多国家如日本、意大利、印度等采用的是英国式的责 任内阁制,内阁集体向议会负责,议会对内阁拥有“倒阁权”。但是这种 责任内阁已有一个十分明显的倾向首相(总理)个人的权力不断强化,内阁 阁员逐渐成为首相(总理)的僚属,集体负责逐渐向个人负责方向发展 张立荣《论有中国特色的国家行政制度》介绍了我国领导制度由合议制向行 政首长负责制的变迁,并且现在仍保留着合议制色彩: 时间 建国--1982年宪法颁布前 1982年宪法实施一一现在 性质 合议制 行政首长负责制 (带有合议制色彩) ※《五四宪法》、《七五宪法》和※宪法第86条规定,国务院实行总 《七八宪法》,这三部宪法施行期理负责制,国务院各部委员会实行 间,我国行政机关实行的是合议制部长主任负责制 行政领导制度 宪法第105条规定,地方各级人 ※以最高国家行政机关为例,建国民政府实行省长、市长、县长、区 内容初期曾实行过政务委员会制。 长、乡长、镇长负责制 ※政务院的会议,须有政务委员过※这表明我国从中央到地方的各 半数的出席才能开会,须有到会政级人民政府全部实行行政首长负贵 务委员过半数的同意才能通过决议。制 1(法)卢梭社会契约论,商务印书馆,1962年版,第83-84页
（1） 行政首长负责制作为一种政府责任方式，最初萌芽于资产阶级革命最早完 成的英国。英国是欧洲资本主义发展最快的国家，资产阶级力量也最为强 大。资产阶级要求政治上“平权”，限制王权;主张实行资产阶级民主来对 抗专制主义。1688 年(权利法案)通过，标志着议会权力高于一切的君主立 宪制政体在英国确立。它强调主权在人民手中，民选议会是国家最高的权 力机关，政府由议会选举、决定组成，向议会集体责任。 （2） 1787 年美国宪法确立的总统制，是典型的行政首长负责制。行政首长负 责制的产生和发展与主权在民的思想和分权制衡的理论密切相关。洛克、 孟德斯鸠“三权分立”思想以及卢梭不主张分权，但是其“负责人越多， 处理事务越慢，最活跃的政府是一个唯一的人的政府”1思想，使总统个 人负责的实现成为可能。 （3） 世界各国的立宪活动，无论采取何种形式的国家政体，特别是“二战”以 来，新国家、新政府大量产生，立宪活动频繁，宪法更加注重“政府责任” 的规定。尽管战后很多国家如日本、意大利、印度等采用的是英国式的责 任内阁制，内阁集体向议会负责，议会对内阁拥有“倒阁权”。但是这种 责任内阁已有一个十分明显的倾向:首相(总理)个人的权力不断强化，内阁 阁员逐渐成为首相(总理)的僚属，集体负责逐渐向个人负责方向发展。 张立荣《论有中国特色的国家行政制度》介绍了我国领导制度由合议制向行 政首长负责制的变迁，并且现在仍保留着合议制色彩： 1 (法)卢梭:社会契约论，商务印书馆，1962 年版，第 83-84 页
1954年政务院改为国务院。国务院会议分为常务会议和全体会议两种。1954 年的国务院组织法明确规定:“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议 或者国务院常务会议通过。”通过”意味着采取少数服从多数或全体一致的原则。 这显然也是合议制的一种形式 中共十一届三中全会召开后,国家确立以经济建设为中心,把工作重心转移 到社会主义现代化建设的轨道上来。邓小平在中共十一届三中全会上指出:“现 在名曰集体负责,实际上等于无人负责。一项工作布置之后,落实了没有,无人 过问,结果好坏,谁也不管。所以急需建立严格的责任制”。2正是在这一思想的 指导下,我国于1982年以宪法的形式确立了行政首长负责制。 但是我国的行政首长负责制现在还是带有合议制性质。【宪法规定国务院实 行总理负责制,地方各级人民政府实行首长负责制,同时宪法还规定了与首长负 责制相结合的“两会制度”。在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》中都规定了“对于工作中的重大问题,必须经常务会 议或者全体会议讨论决定”。《中华人民共和国国务院组织法》第4条规定:“国 务院的重大问题,必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。《中华人 民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条规定:“政 府工作中的重大问题,须经政府常务会议或全体会议讨论决定。”虽然“两会制 度”从形式上看应属于合议制,但从其作用上看应是行政首长决策的咨询、辅助 机构。因为行政首长在“两会”中仍然拥有最后的决策权,所以它使首长制带有 定合议制色彩,即行政首长决定重大事项必须通过两会方式】 行政首长负责制的优势 (1)行政首长对自己主管的工作有完全决定权并负全部责任,权力相对集 中并享有较大的自由裁量权,指挥灵敏,行动迅速,因此有利于提高行政效率和 加强行政管理。 (2)首长在依法行政的过程中,具有总揽全局、协调各方的积极作用。 第一、当作为执法依据的法律规范发生抵触时,需要行政首长来协调。 第二、实施法律的具体措施,要靠行政首长来部署和落实。在遇到个别领域 还缺少法律规范时,某些事项的运行更要通过制定具体措施并通过人来实施加以 2邓小平:邓小平文选,第2卷,人民出版社,1994年版,第97页
1954 年政务院改为国务院。国务院会议分为常务会议和全体会议两种。1954 年的国务院组织法明确规定:“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议 或者国务院常务会议通过。”“通过”意味着采取少数服从多数或全体一致的原则。 这显然也是合议制的一种形式。 中共十一届三中全会召开后，国家确立以经济建设为中心，把工作重心转移 到社会主义现代化建设的轨道上来。邓小平在中共十一届三中全会上指出:“现 在名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人 过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制”。2正是在这一思想的 指导下，我国于 1982 年以宪法的形式确立了行政首长负责制。 但是我国的行政首长负责制现在还是带有合议制性质。【宪法规定国务院实 行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制，同时宪法还规定了与首长负 责制相结合的“两会制度”。在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》中都规定了“对于工作中的重大问题，必须经常务会 议或者全体会议讨论决定”。《中华人民共和国国务院组织法》第 4 条规定：“国 务院的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。《中华人 民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 54 条规定：“政 府工作中的重大问题，须经政府常务会议或全体会议讨论决定。”虽然“两会制 度”从形式上看应属于合议制，但从其作用上看应是行政首长决策的咨询、辅助 机构。因为行政首长在“两会”中仍然拥有最后的决策权，所以它使首长制带有 一定合议制色彩，即行政首长决定重大事项必须通过两会方式】 行政首长负责制的优势： （1）行政首长对自己主管的工作有完全决定权并负全部责任，权力相对集 中并享有较大的自由裁量权，指挥灵敏，行动迅速，因此有利于提高行政效率和 加强行政管理。 （2）首长在依法行政的过程中，具有总揽全局、协调各方的积极作用。 第一、当作为执法依据的法律规范发生抵触时，需要行政首长来协调。 第二、实施法律的具体措施，要靠行政首长来部署和落实。在遇到个别领域 还缺少法律规范时，某些事项的运行更要通过制定具体措施并通过人来实施加以 2 邓小平：邓小平文选，第 2 卷，人民出版社，1994 年版，第 97 页
保证,这就需要行政机关首长的部署。 行政首长负责制的不足: (1)首长个人的知识能力有限,处理问题难免受感情、关系等因素的影响, 个人决策难免失误。 (2)首长个人大权在握,易产生个人独断专行,滋生长官意志。 (3)行政首长负责制容易导致过分强调靠行政命令办事,而不注重运用法 律,行政机关的工作人员也逐渐形成了按首长个人意志办事的行为习惯。 (4)行政首长负责制作为我国的基本的行政领导决策制度,只有笼统的法 律规定。如对行政首长的职权配置和行使规则问题;行政首长个人承担责任的具 体方式和范围问题等的法律规定不明确、不具体,仅有的规定还停留在批示、决 议、决定上,还没有上升到国家法律 王健刚等《行政机关学》和夏书章《行政管理学》分别对世界范围和我国行 政首长权力做了如下归纳 从世界范围来看行政首长大多具有 我国行政首长权力 下述权力 (1)有连接立法机关(代表机关)与行(1)对行政机关的目标及实现途径等 政机关交通之权 重大问题的决策权 (2)有统率或指挥本行政机关一切行(2)对行政机关各种活动的指挥权和 政活动之权 协调权 (3)有任免所属各行政机关或部门长(3)对直接下级人员的任免权和奖惩 官之权 权 (4)有统一向立法机关(代表机关)报(4)对人力、财力和物力的支配权 告或汇报之权(责) (5)有编制预算草案之权(责)。 (5)对上级机关的建议权和提案权 (6)对下级人员的授权 (7)对外工作的代表权 王健刚《行政机关学》 夏书章《行政管理学》 行政首长领导行政机关行使行政权,向产生(选举或决定任命)它的选民或议 会负责,个人负责有两方面含义:行政首长领导行政机关行使行政权;行政首长 个人承担行政职权的行使而产生的法律责任。行政首长除了对个人的行为负法律 责任外,还要承担下面三种行政行为的连带责任本行政机关的行政行为本行政
保证，这就需要行政机关首长的部署。 行政首长负责制的不足： （1）首长个人的知识能力有限，处理问题难免受感情、关系等因素的影响， 个人决策难免失误。 （2）首长个人大权在握，易产生个人独断专行，滋生长官意志。 （3）行政首长负责制容易导致过分强调靠行政命令办事，而不注重运用法 律，行政机关的工作人员也逐渐形成了按首长个人意志办事的行为习惯。 （4）行政首长负责制作为我国的基本的行政领导决策制度，只有笼统的法 律规定。如对行政首长的职权配置和行使规则问题;行政首长个人承担责任的具 体方式和范围问题等的法律规定不明确、不具体，仅有的规定还停留在批示、决 议、决定上，还没有上升到国家法律。 王健刚等《行政机关学》和夏书章《行政管理学》分别对世界范围和我国行 政首长权力做了如下归纳： 行政首长领导行政机关行使行政权，向产生(选举或决定任命)它的选民或议 会负责，个人负责有两方面含义：行政首长领导行政机关行使行政权;行政首长 个人承担行政职权的行使而产生的法律责任。行政首长除了对个人的行为负法律 责任外，还要承担下面三种行政行为的连带责任:本行政机关的行政行为本行政
机关组成部分及其公务员的行政行为以及所属的其它组织的行政行为负连带法 律责任。并承担由此而引起的行政法律责任3,从我国和国外的实践来看,主要 有三层责任 第一层是政治责任。行政首长负责制作为一种领导制度,要求行政首长承担 领导的责任、决策失误的责任,即政治责任。台湾学者马起华认为,“直接或间 接民选的行政首长主要负政治责任”。4“如果政府决策失误或行政行为有损国 家与人民的利益,虽则不一定违法,不受法律追究,却要承担政治责任。”5 第二层是法律责任。法律责任是指因违反法律规定的义务而产生的对相关主 体所应承担的法定强制处理后果。”它包括刑事法律责任、民事法律责任、行政 法律责任。 第三层是道义责任。行政首长作为行政管理者、政治家必须遵守相应的职业 道德,承担相应的道义责任。行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及 社会所要求的道德标准和规范,将会失去其统治之正当性。6 张立荣《行政首长负责制的宪政意蕴及完善对策》深入分析了我国现阶段行 政首长负责制存在的问题并针对这些问题,提出了可行的发展方向。 目前我国行政首长负责制存在的主要问题: (1)行政首长权威不高与权力滥用的现象并存由于我国实行的是带有合议制色 彩的行政首长负责制,这就使得有些行政机关过多地强调“两会制度”的作用, 强调集体决策的重要性,行政事务中的重大问题惯于集体表决,少数服从多数, 就会使行政首长的最后决定权形同虚设,行政首长的个人责任无法追究,行政首 长的个人权威便无法形成,行政首长负责制就成了空洞的法律条文。另一方面, 我国的行政首长缺少对行政机关重要组成人员(包括副职)的人事任免权,不但削 弱了行政首长的个人权威,而且还由于副职等对行政首长的牵制,严重地降低了 行政效率。 与之相反则是权力滥用,有些行政首长轻视甚至忽视“两会”的集体讨论, 独断专行,搞“一言堂”,成为“家长式人物”。他们不仅滥用权力,甚至违法行 3黄贤宏、吴建依:关于行政首长负责制的理论探索,河北法学,1999年第5期,第17页 4马起华:政治制度,商务印书馆1978年版,第257页 5郭道晖:论法的时代精神,湖南出版社1997年版,第468页 6张成福:责任政府论,中国人民大学学报,2000年第2期
机关组成部分及其公务员的行政行为以及所属的其它组织的行政行为负连带法 律责任。并承担由此而引起的行政法律责任3，从我国和国外的实践来看，主要 有三层责任: 第一层是政治责任。行政首长负责制作为一种领导制度，要求行政首长承担 领导的责任、决策失误的责任，即政治责任。台湾学者马起华认为，“直接或间 接民选的行政首长主要负政治责任”。4 “如果政府决策失误或行政行为有损国 家与人民的利益，虽则不一定违法，不受法律追究，却要承担政治责任。”5 第二层是法律责任。法律责任是指因违反法律规定的义务而产生的对相关主 体所应承担的法定强制处理后果。”它包括刑事法律责任、民事法律责任、行政 法律责任。 第三层是道义责任。行政首长作为行政管理者、政治家必须遵守相应的职业 道德，承担相应的道义责任。行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及 社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治之正当性。6 张立荣《行政首长负责制的宪政意蕴及完善对策》深入分析了我国现阶段行 政首长负责制存在的问题并针对这些问题，提出了可行的发展方向。 目前我国行政首长负责制存在的主要问题： （1）行政首长权威不高与权力滥用的现象并存由于我国实行的是带有合议制色 彩的行政首长负责制，这就使得有些行政机关过多地强调“两会制度”的作用， 强调集体决策的重要性，行政事务中的重大问题惯于集体表决，少数服从多数， 就会使行政首长的最后决定权形同虚设，行政首长的个人责任无法追究，行政首 长的个人权威便无法形成，行政首长负责制就成了空洞的法律条文。另一方面， 我国的行政首长缺少对行政机关重要组成人员(包括副职)的人事任免权，不但削 弱了行政首长的个人权威，而且还由于副职等对行政首长的牵制，严重地降低了 行政效率。 与之相反则是权力滥用，有些行政首长轻视甚至忽视“两会”的集体讨论， 独断专行，搞“一言堂”，成为“家长式人物”。他们不仅滥用权力，甚至违法行 3黄贤宏、吴建依:关于行政首长负责制的理论探索，河北法学，1999 年第 5 期，第 17 页 4马起华:政治制度，商务印书馆 1978 年版，第 257 页 5郭道晖：论法的时代精神，湖南出版社 1997 年版，第 468 页 6张成福:责任政府论，中国人民大学学报，2000 年第 2 期