冯迎盈行政管理11307090075 党的一元化领导体制与集体领导体制 、党的一元化领导体制 党的一元化领导是我国党和国家领导体制的核心原则。它是1942年中共中 央针对抗日根据地党政军民各方面工作不协调的状况提出的。党的一元化领导体 制在实际贯彻中,具体化为一系列领导方式和制度,包括:党委制和党组制(党 的集体领导制度)、党委领导下的行政首长负责制、党管干部制度、分口领导方 式和双重领导方式和有关案件的党内审批制度等等。2 在不同的历史阶段,党的一元化领导体制呈现出不同的特征,对我国的发展 产生了深远影响。 1.民主革命时期:一元化领导体制的确立 11.民主革命时期的客观需要 党自身建设的需要 根据地分割与长期不统一,主观主义、宗派主义、山头主义有所抬头;党政 军民各组织间关系缺乏明确了解和认识;党员干部之间以及地区间存在不协调、 不配合的问题,如有些地区军队不尊重地方党和地方政权,政权机构中党员干部 跟党委领导闹独立;本位主义、门户之见等。 战争客观情况需要 日军扫荡、伪军捣乱、国民党军队制造摩擦,各地缺乏联系,只得自力更生、 各自为战,增大了抗战地区性和游击性,因而迫切需要加强共产党统一领导,要 求组织密切配合 因此,1942年,中共中央根据客观需求提出了“党的一元化领导”。中共中 央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明 确规定:党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式,它应该领导一切其他 组织,如军队、政府与人民团体。根据地领导的统一与一元化,应当表现在每个 根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。 到了新中国成立之初,各级政权尚处于初创阶段,对于十分迫切的恢复经济、 1所谓“党和国家的领导体制”这一概念是“在政治体制诸范畴中,关于国家社会政治事务的领导原则 领导方式和制度、领导结构系统及其运行机制等方面的总和”。 参考:庞松、韩钢,《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》,《中国社会科学》1987年第6期 2参考:庞松、韩钢,《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》,《中国社会科学》1987年第6期 3参考:谢庆奎等著,《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社,1997年8月,P60
冯迎盈 行政管理 11307090075 1 党的一元化领导体制与集体领导体制 一、 党的一元化领导体制 党的一元化领导是我国党和国家领导体制1的核心原则。它是 1942 年中共中 央针对抗日根据地党政军民各方面工作不协调的状况提出的。党的一元化领导体 制在实际贯彻中，具体化为一系列领导方式和制度，包括：党委制和党组制（党 的集体领导制度）、党委领导下的行政首长负责制、党管干部制度、分口领导方 式和双重领导方式和有关案件的党内审批制度等等。2 在不同的历史阶段，党的一元化领导体制呈现出不同的特征，对我国的发展 产生了深远影响。 1. 民主革命时期：一元化领导体制的确立 1.1. 民主革命时期的客观需要 党自身建设的需要 根据地分割与长期不统一，主观主义、宗派主义、山头主义有所抬头；党政 军民各组织间关系缺乏明确了解和认识；党员干部之间以及地区间存在不协调、 不配合的问题，如有些地区军队不尊重地方党和地方政权，政权机构中党员干部 跟党委领导闹独立；本位主义、门户之见等。 战争客观情况需要 日军扫荡、伪军捣乱、国民党军队制造摩擦，各地缺乏联系，只得自力更生、 各自为战，增大了抗战地区性和游击性，因而迫切需要加强共产党统一领导，要 求组织密切配合。3 因此，1942 年，中共中央根据客观需求提出了“党的一元化领导”。中共中 央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明 确规定：党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他 组织，如军队、政府与人民团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个 根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。 到了新中国成立之初，各级政权尚处于初创阶段，对于十分迫切的恢复经济、 1 所谓“党和国家的领导体制”这一概念是“在政治体制诸范畴中，关于国家社会政治事务的领导原则、 领导方式和制度、领导结构系统及其运行机制等方面的总和”。 参考：庞松、韩钢，《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》1987 年第 6 期 2 参考：庞松、韩钢，《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》1987 年第 6 期 3 参考：谢庆奎等著，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1997 年 8 月，P160
冯迎盈行政管理11307090075 民主改革事务的领导和管理,通过在形式上和组织上更为健全的党的各级组织 机构来实现,通常比较有效;而要胜利地完成肃清残余敌人、镇压反革命和抗美 援朝的斗争任务,也需要有一个权力集中的指挥中心。因此,在全国政权建立以 后,将战争年代行之有效的党的一元化领导原则运用于国家社会政治事务的领导 和管理,便是顺理成章的事情 12.毛对“以党代政问题”的批评 1928年6月,毛泽东在《井冈山的斗争》中就批评过党政不分、以党代 政的倾向。他指出:“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多。这是由 于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政府机关搁置一边。这种情形是 很多的。”他针对此指出:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除 宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法, 是要避免的。”(《毛泽东选集》第1卷,第73页) 2.“两个十年”;一元化领导体制走向极端与“党政合 俄国十月革命胜利后逐步开始了社会主义建设的实践。在这种新形势下,列 宁就党如何领导国家的问题提出,“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的 领导,而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉” (《列宁全集》第33卷,第221页)。 “八大”前后,党的一些领导人遵循列宁“总的领导”的思想,并丰富了这 思想。比如刘少奇提出“在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导 作用”(《刘少奇选集》下卷,第264页)。再比如周恩来在《论知识分子》中 谈到1957年以后党对科学文化工作的领导进一步确立之后说:“必须肯定党应 该领导一切,党能够领导一切。”但“现在的问题是如何领导一切?什么是一 切?这个问题正在逐步解决。”接着他谈了“党的几个方面的问题”,包括党 的领导范围、党的领导不是党员个人领导、上下级区别、党委集体领导和领导职 能范围。(《周恩来选集》下卷,第365-366页) “1953年,以毛为首的一个委员会开始起草中华人民共和国宪法,当时有 人作了首八行押韵诗,归纳了这一政治制度的正确功能:大权独揽,小权分散: 4谢庆奎等著,《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社,1997年8月,P149
冯迎盈 行政管理 11307090075 2 民主改革事务的领导和管理, 通过在形式上和组织上更为健全的党的各级组织 机构来实现, 通常比较有效；而要胜利地完成肃清残余敌人、镇压反革命和抗美 援朝的斗争任务，也需要有一个权力集中的指挥中心。因此，在全国政权建立以 后，将战争年代行之有效的党的一元化领导原则运用于国家社会政治事务的领导 和管理，便是顺理成章的事情。 1.2. 毛对“以党代政问题”的批评 1928 年6 月，毛泽东在《井冈山的斗争》中就批评过党政不分、以党代 政的倾向。他指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由 于许多事情为图省便， 党在那里直接做了， 把政府机关搁置一边。这种情形是 很多的。”他针对此指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除 宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法， 是要避免的。”（《毛泽东选集》第1 卷，第73 页）4 2. “两个十年”：一元化领导体制走向极端与“党政合一” 俄国十月革命胜利后逐步开始了社会主义建设的实践。在这种新形势下，列 宁就党如何领导国家的问题提出，“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的 领导，而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是对细节的干涉”。 （《列宁全集》第33卷，第221页）。 “八大”前后，党的一些领导人遵循列宁“总的领导”的思想，并丰富了这 一思想。比如刘少奇提出“在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导 作用”（《刘少奇选集》下卷，第264页）。再比如周恩来在《论知识分子》中 谈到1957 年以后党对科学文化工作的领导进一步确立之后说：“ 必须肯定党应 该领导一切， 党能够领导一切。”但“现在的问题是如何领导一切？什么是一 切？这个问题正在逐步解决。”接着他谈了“ 党的几个方面的问题”，包括党 的领导范围、党的领导不是党员个人领导、上下级区别、党委集体领导和领导职 能范围。（《周恩来选集》下卷，第365—366 页） “1953 年，以毛为首的一个委员会开始起草中华人民共和国宪法，当时有 人作了首八行押韵诗，归纳了这一政治制度的正确功能：大权独揽，小权分散； 4 谢庆奎等著，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1997 年 8 月，P149
冯迎盈行政管理11307090075 党委决定,各方去办;办也有诀,不离原则;工作检查,党委有责”,1958年 月31日,毛修订《工作方法六十条》,第一次摘录这条顺口溜,并做了解释: “大权独揽”是一句成语,习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话, 指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体,用以反对分散主义。难道 大权可以分揽吗?所谓“各方去办”,不是说由党员径直去办,而是一定要经过 党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中, 同非党员接触、商量、研究,对不妥当的部分加以修改,然后大家通过,方才去 办 虽然八大对当时国内的主要矛盾—一先进的社会主义制度同落后的社会生 产力之间的矛盾一一作出了科学的判断,并且八大前后领导人在老大哥苏联的带 领下对党的领导有较为正确的认识,但是实际上,在接下来的“全面建设社会主 义”和文化大革命的“两个十年”,一元化领导并没有贯彻这些相对正确的理解 而是走向了集权的极端状态。 自生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,特别是从1957年开始, 党在阶级斗争问题上的理论和实践的错误愈益发展。领导体制中那些适应于大规 模阶级斗争(战争和革命)的原则、方式、结构和运行机制不断强化起来。在领 导原则上,强调“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的” 在这个单一口号下,领导体制相应地形成一套党直接管理具体事务的领导方式。 政府、司法机关和人民团体成为党组织系统的执行机构,党委领导下的行政首长 负责制在企事业单位全面推开,而在政府和司法机关则是形成党组领导下的行政 首长负责制。于是,各部门一切重大问题和重要事项的决定权统统集中在党委(党 组)在国家监察系统,党的监察委员会取代了国家监察机构执行行政监督职能。 在政法系统,党委则直接参与具体的审判活动。在意识形态管理系统,党对新闻 广播、出版等部门业务性工作的管理是直接和具体的。1960年,全国重设六个 党的中央局,统一领导所辖省份的党政军群各组织的工作。各地方党委还加强了 分口领导制,设分管对口书记对相应的政府行政管理工作上的重要问题进行拍板 决定。在全面建设社会主义时期,领导体制的发展朝着高度集权化方向演变。领 导体制中包含的不适应社会主义建设的因素,与社会生产力发展和国家民主化的 5费正清、麦克法夸尔著,《剑桥中华人民共和国史:中国革命内部的革命(1966-1982)》第一章:转引自 《工作方法六十条》
冯迎盈 行政管理 11307090075 3 党委决定，各方去办；办也有诀，不离原则；工作检查，党委有责”，1958 年 1 月 31 日，毛修订《工作方法六十条》，第一次摘录这条顺口溜，并做了解释： “大权独揽”是一句成语，习惯上往往指的是个人独断。我们借用这句话， 指的却是主要权力应当集中于中央和地方党委的集体，用以反对分散主义。难道 大权可以分揽吗？所谓“各方去办”，不是说由党员径直去办，而是一定要经过 党员在国家机关中、在企业中、在合作社中、在人民团体中、在文化教育机关中， 同非党员接触、商量、研究，对不妥当的部分加以修改，然后大家通过，方才去 办。”5 虽然八大对当时国内的主要矛盾——先进的社会主义制度同落后的社会生 产力之间的矛盾——作出了科学的判断，并且八大前后领导人在老大哥苏联的带 领下对党的领导有较为正确的认识，但是实际上，在接下来的“全面建设社会主 义”和文化大革命的“两个十年”，一元化领导并没有贯彻这些相对正确的理解， 而是走向了集权的极端状态。 自生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，特别是从 1957 年开始， 党在阶级斗争问题上的理论和实践的错误愈益发展。领导体制中那些适应于大规 模阶级斗争（战争和革命）的原则、方式、结构和运行机制不断强化起来。在领 导原则上，强调“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”。 在这个单一口号下，领导体制相应地形成一套党直接管理具体事务的领导方式。 政府、司法机关和人民团体成为党组织系统的执行机构，党委领导下的行政首长 负责制在企事业单位全面推开，而在政府和司法机关则是形成党组领导下的行政 首长负责制。于是，各部门一切重大问题和重要事项的决定权统统集中在党委（党 组）。在国家监察系统，党的监察委员会取代了国家监察机构执行行政监督职能。 在政法系统，党委则直接参与具体的审判活动。在意识形态管理系统，党对新闻、 广播、出版等部门业务性工作的管理是直接和具体的。1960 年，全国重设六个 党的中央局，统一领导所辖省份的党政军群各组织的工作。各地方党委还加强了 分口领导制，设分管对口书记对相应的政府行政管理工作上的重要问题进行拍板 决定。在全面建设社会主义时期，领导体制的发展朝着高度集权化方向演变。领 导体制中包含的不适应社会主义建设的因素，与社会生产力发展和国家民主化的 5 费正清、麦克法夸尔著，《剑桥中华人民共和国史：中国革命内部的革命（1966~1982）》第一章；转引自 《工作方法六十条》
冯迎盈行政管理11307090075 客观要求发生了愈来愈尖锐的矛盾。这种矛盾的发展,终于成为导致“文化大革 命”发生的重要原因 在文化大革命时期,党的一元领导走向了无以复加的集权程度,由之前的“东 西南北中,党政军民学,党是领导一切的”,推衍到一切政治、经济、文化组织 都必须服从所谓“党的绝对领导”。在权力配置上,最高领导权实际上集中于党 中央毛泽东同志个人和一度取代了中央书记处的“中央文革小组”。在组织结构 上,各地方、政府各部门和基层单位纷纷建立起“革命委员会”,它集党政军大 权于一身,包揽党务、行政、司法等各项工作;而在企事业部门,它又是党政领 导的同义词,其实质是一个“党政企一体化的混沌体”。6 对于为何党未能贯彻之前的正确理解,庞松和韩钢认为,是因为“党在理论 上没有将立国的基本原则(党必须领导)同领导体制的领导原则(党如何领导) 加以区别,而是把两者等同起来。随着阶级斗争扩大化错误的加深,是否服从‘一 元化’领导成为判断人们阶级立场的标准,从而使‘一元化’领导和‘党领导 切’更加成为不可移易的原则” 3.党的十一届三中全会&邓小平→一元化领导≠以党代政 1978年12月22日,党的十一届三中全会公报指出:“应该在党的一元化 领导之下,认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象,实行分级分工分 人负责,加强管理机构和管理人员的权限和责任,减少会议公文,提高工作效率, 认真实行考核、奖惩、升降等制度。”(《三中全会以来重要文献选编》上,第 6-7页) 1978年12月,邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中说过:“思想不解 放,思想僵化,很多的怪现象就产生了。”“思想一僵化,条条、框框就多起来 了。比如说,加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导, 变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’。” (《邓小平文选》第2卷,第142页) 1980年8月,他在中央政治局扩大会议上的讲话中指出:“权力过分集中 的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切 6参考:庞松、韩钢,《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》,《中国社会科学》1987年第6期
冯迎盈 行政管理 11307090075 4 客观要求发生了愈来愈尖锐的矛盾。这种矛盾的发展，终于成为导致“文化大革 命”发生的重要原因。 在文化大革命时期，党的一元领导走向了无以复加的集权程度，由之前的“东 西南北中，党政军民学，党是领导一切的”，推衍到一切政治、经济、文化组织 都必须服从所谓“党的绝对领导”。在权力配置上，最高领导权实际上集中于党 中央毛泽东同志个人和一度取代了中央书记处的“中央文革小组”。在组织结构 上，各地方、政府各部门和基层单位纷纷建立起“革命委员会”，它集党政军大 权于一身，包揽党务、行政、司法等各项工作；而在企事业部门，它又是党政领 导的同义词，其实质是一个“党政企一体化的混沌体”。6 对于为何党未能贯彻之前的正确理解，庞松和韩钢认为，是因为“党在理论 上没有将立国的基本原则（党必须领导）同领导体制的领导原则（党如何领导） 加以区别，而是把两者等同起来。随着阶级斗争扩大化错误的加深，是否服从‘一 元化’领导成为判断人们阶级立场的标准，从而使‘一元化’领导和‘党领导一 切’更加成为不可移易的原则”。 3. 党的十一届三中全会&邓小平 → 一元化领导≠以党代政 1978 年12 月22 日，党的十一届三中全会公报指出：“应该在党的一元化 领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分 人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率， 认真实行考核、奖惩、升降等制度。”（《三中全会以来重要文献选编》上，第 6—7 页） 1978 年12 月，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中说过：“思想不解 放，思想僵化，很多的怪现象就产生了。”“思想一僵化，条条、框框就多起来 了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导， 变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。” （《邓小平文选》第2 卷，第142 页） 1980 年8 月，他在中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“权力过分集中 的现象， 就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切 6 参考：庞松、韩钢，《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》1987 年第 6 期
冯迎盈行政管理11307090075 权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记, 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。” (《邓小平文选》第2卷,第329页) 邓小平的讲话拉开了理论界和学术界对“党的领导体制”的讨论和研究。至 1989年6月,研究的主要成就和特色在以下方面 是厘清了关键性的概念。对于权力高度集中、党政不分等现象所属的层面 进行了确定,十二届三种全会上首次将“制度”和“体制”区分了开来,即“体 制”是“制度”的外在表现形式,而党政不分等现象属于体制层面的问题。 二是明确了党政分开的内涵。十三大前后,人们的认识逐渐趋于一致,即“党 政分开”是党政职能分开。其具体要求包括:党必须在宪法和法律的范围内活动; 党应当保证政权组织发挥自己的职能,要理顺党和政权组织、群团组织、企事业 单位的职能区分,并实现制度化。 十二大:定义了“党的领导”一一政治、思想和组织领导。之后的中央文件 中基本不提“党的一元化领导” 邓提出四点解决党政不分、以党代政问题的意见: 1.减少党政兼职:中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,可以集中精力管 党,管路线、方针、政策; 2.强有力的政府工作系统,自主行使行政职权,各级党委不再就政府职权范围 内的工作发号施令; 3.党的领导应该主攻思想政治工作,而不是去管日常行政和业务工作 4.党要善于领导,而不要干预太多 4.小结 党的一元化领导是基于对以党代政的反对而提出的,一元化领导不等于以 党代政。但是一元化领导在缺乏其他制度保障的情况下必然会导致党政不分的情 况,关键在于完善“政”方面的制度建设,厘清制度上的“党政关系”,对于中 国来说就是要切实完善人大制度。 党与人大 7,,已, 谢庆奎等著,《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社,1997年8月,P157-158
冯迎盈 行政管理 11307090075 5 权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记， 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。” （《邓小平文选》第2 卷，第329 页） 邓小平的讲话拉开了理论界和学术界对“党的领导体制”的讨论和研究。至 1989年6月，研究的主要成就和特色在以下方面： 一是厘清了关键性的概念。对于权力高度集中、党政不分等现象所属的层面 进行了确定，十二届三种全会上首次将“制度”和“体制”区分了开来，即“体 制”是“制度”的外在表现形式，而党政不分等现象属于体制层面的问题。 二是明确了党政分开的内涵。十三大前后，人们的认识逐渐趋于一致，即“党 政分开”是党政职能分开。其具体要求包括：党必须在宪法和法律的范围内活动； 党应当保证政权组织发挥自己的职能，要理顺党和政权组织、群团组织、企事业 单位的职能区分，并实现制度化。 十二大：定义了“党的领导”——政治、思想和组织领导。之后的中央文件 中基本不提“党的一元化领导”。 邓提出四点解决党政不分、以党代政问题的意见：7 1. 减少党政兼职：中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管 党，管路线、方针、政策； 2. 强有力的政府工作系统，自主行使行政职权，各级党委不再就政府职权范围 内的工作发号施令； 3. 党的领导应该主攻思想政治工作，而不是去管日常行政和业务工作； 4. 党要善于领导，而不要干预太多 4. 小结 党的一元化领导是基于对以党代政的反对而提出的，一元化领导不等于以 党代政。但是一元化领导在缺乏其他制度保障的情况下必然会导致党政不分的情 况，关键在于完善“政”方面的制度建设，厘清制度上的“党政关系”，对于中 国来说就是要切实完善人大制度。 党与人大 7 谢庆奎等著，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1997 年 8 月，P157-158