第1章公共行政与新公共管理 19 公共选择理论有…种重要的变异形式也对新公共管理的发展产生了影响， 它就是所谓的“代理理论”或“委托一代理理论”。简单地说，委托一代 理理论所关注的是委托人与代理人之间的关系。“委托”指的是一种其中 …个个体（代理人）代表另一个个体（委托人）行动的情境。例如，如果 我癯用一个律师，我就是委托人，而这名律师则是我的代理人，但是，这 名律师却受到多重激励一打赢这场官司（我的目标）以及最大限度地延 长可付费的时间（他的目标）。由于我们的目标并不一致，所以就会出现 各种各样的问题。按照新公共管理的观点，代理理论要么可以用来分析在 菜-一特定的官僚机构内部产生的问题（例如，向委托人提供什么激励才可 能会使得代理人产生服从行为？)，要么则可以用来评价不同制度结构的作 用（例知，影响警官行为的多种利益怎样才可能会影响对一支警力进行民 21 营化的决策？) 公共选择（及其孪生物一代理理论）不仅提供了一个很好的政府模 型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型， 而且它们还充当了一种可以在实践上指导缩小政府规模和降低政府成本的 智力路线图。例知，博斯顿与其同事就认为，“新西兰新公共管理改革最 显著的特征之一就是它们根据公共选择理论和组织经济学-—一特别是代理 理论进行塑造的方式”(1996,16)。正如我们已经看到的那样，从公共选 择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。进 而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常 包含着一种对效率和生产率的承诺。于是，正如胡德所指出的那样，新公 共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使资 源与明确的目标相称这样的价值（即所谓的“。值”）上。不过，他还指 出，那些价值的实现可能会以牺牲诚实和公平的交易、偏好的避免或对贵 任的追求(“日值”)为代价或者可能会以牺牲安全保障、心情愉快和适应 能力(“λ值”)为代价(Hood1991;也可参见Hood and Jackson1991, 14)。 第二个智力辩护表明，新公共管理深深地根植于“管理主义”或“新 管理主义”。按照管理主义的规点，企业和公共部门的成功都取决于管理 人员的质量和职业化特性。克里斯托弗·波特（Christopher Pollitt)曾将 “管理主义”描绘成一种信念，这种信念认为，通向社会进步的道路是提
新公共务 20 高生率，增进这种生产率的途径是管理人员接受的旨在提高效率和生产 率的训练，而且，要粉演好这种重要的（乃至启示性的〉角色，管理人员 就必须被赋予各种“管理的自由"甚或“管理的权力”(Pollitt1993,1-3)。 此外，有人认为，新公共管理兴起的原因不仪在于管理主义而且还在 于“管理主义者”影响的增强。有趣的是，无论是在新西兰还是在澳大利 亚，所发生的转变有一部分很明显地与一个管理者阶层的出现有联系，这 个管理者阶层是受经济学家和那些受到经济学训练的人们支配的。例如， 澳大利亚学者安娜·耶特曼(Anna Yeatman)认为，当许多受过大学教育的 候选人因其高度信奉一种理性化和任务取向的公共行政概念面受雇担任高 级职位时，澳大利亚的公共服务便转向了管理主义。新南威尔土的迈克尔· 普西(Michael Pusey)就支持这种观点，他认为，在澳大利亚的中央机关， 22 来自经济学界或者与企业有关的诸行业的工作人员一一个被他称为 “经济理性主义者”的群体能够赢得一线的官僚，他们尤其是能够运用收回 资源的威胁来吸-线的官僚相信这种理性主义的观点(sey1991)。 我们已经着到，新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉 及一些新管理方法的实施，而是含有一套新的价值观，在此它所包含的悬 一套主要取自市场经济和企业管理的价值观。如前所述，在公共行政领域 中长期有一种传统理念支持“政府应该像企业那样管理”。这种建议大体 上已经意味着政府机构应该采用在私营部门已经证明有效的那些管理方 法，其范围涉及从“科学管理”到“全面质量管理”。新公共管理将这种 理念向前推进了一步，它认为，政府应该采用企业管理的方法，而且还应 该采纳某些企业价值观。今天，新公共管理已经被描绘成为公共行政和公 共管理的一个规范的模式。 1.3 加入这场争论 当然，新公共管理并非没有遭到批评。许多学者和实际工作者都对新 公艾管理的含义以及该模式所主张的公共管理者角色表示担忧。例如，在 《公共行政评论》最近就领导、民主和公共管理问题开设的专题论坛中， 许多作者都频有见地考察了新公共管理带来的机遇和挑战。那些在专题论
第1章公共行政与新公共管理 21 坛和种其他地方对新公共管理发起挑战的人们就以下诸方面提出了问题：新 公共管理运动的内在矛盾(Fox1996),新公共管理所信导的价值观 (Frederickson1996;deLeon and Denhartd2000;Schachter1997),强调市 场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系(Peters and Savoie1996),以及行政部门和立法部门的潜在角色和关系(Carroll and Lynn1996)。还有人对民营化运动之于民主价值观和公共利益的意义 (McCabe and Vinzant1999)以及企业家精神和特瑞(Terry)(1993, 1998)衡谓的“新管理主义”会怎样逐渐痛蚀和破坏诸如公平、正义、代 表制和参与这种民主和宪政价值观提出了质疑。 奥斯本和盖布勒(1992)告诫我们应该为这艘船掌舵而不是划桨。我 们的间题是这样的：当公共行政领域逐渐放弃了“划桨”的理念并且接受 了“掌舵”的责任时，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代另一个 8 “行政中心论”观点吗？换言之，我们是否用一个公共管理人员试图通过 控制其机构和当事人来提高效率和生产率的模式替代了另…个其内容完全 相同的模式呢？奥斯本和盖布勒写道：“掌舵者远远要比划桨者更有能力 把握船的航向”（1992,32)。如果情况果真如此的话，那么从划桨向華舵 的转变就可能不仅会让行政官员掌控船只一一选择船只的目标和方向并且 绘制实现目标的线路图，而且还会赋予行政官员更多的权力去掌控船只。 当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。金和斯蒂弗斯 (King and Stivers))在其新著《政府属于我们》(l998)-书中提醒我们不 要忘记政府是属于它的公民的（也可参见Box1998;Cooper1991;King, Feltey,andO'Neill1998;Stivers1994a,1994b;Thomas1995)。因此， 公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公 民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位（鉴于公民处在最前 线，所以)，强调的重点不应该放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，面 应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。 重要的是，新公共管理的支持者在阐明自己的理由时经常用老公共行 政作为陪衬物，与老公共行政相比，企业家精神的各项原则显然会被视为 具有优势。请注意，例如，奥斯本和盖布勒是如何将他们的原则比作僵化 官僚制机构的一种替代方案的，在他们看来，僵化的官僚体制总是为过多 的规则所困忧，它们不仅受严格的预算和人事制度的约束，而且还专注
新公共服务 22 控制。这些传统的官條机构被描绘成为忽视公民、逃避创新并且只服务于 它们自己的利益需求。在奥斯本和盖布勒看来，“这种在工业时代发展起 来的政府机构，具有迟缓、集权的官僚体制，专注于各种规章制度，并且 具有层级节制的指挥链，因而它们已经不能再有效地运转了”(1992， 11-12)。实际上，当这些官僚机构仍旧服务于其先前的目标时，它们“却 越来越令我们失望”(15)。 如果新公共管理的原则与老公共行政进行比较的话，那么新公共管理 显然看起来是个更为可取的备选方案。但是，粗略地考察一下近期的公 其行政文献，我们就可以清楚地发瑰，这两种研究方法并未充分包含当代 的政府理论或政府实碳(Box1998;Bryson and Crodby1992；Carnaval 1995;Harmon 1995;Hummel 1994;Ingraham et al.1994;Light 1997; Luke 1998;McSwite 1997;Miller and Fox 1997;Perry 1996;Rabin, Hildreth,and Miller 1998;Rohr 1998;Stivers 1993;Terry 1995,1998; Thomas 1995;Vinzant and Crothers 1998;Wamsley et al.1990;Wamsley and Wolf1996)。当然，过去的100年来，公共行政领域并没有停留在进 行改革的说辞上。相发，其思想和实践都经历了一个丰富而曲折的理论演 进和实践发展的过程，而其中的许多重要的实质性发展并不能归人“新公 共管理”的标题之下。因此，我们的选择就不止两种。 我们无法接受“重塑的、市场取向的新公共管理只应当与老公共行政 相比较”的观念，因为，尽管老公共行政有许多重要的贡献，但是它已经 越来越多地被人们视为官僚制、等级制和控制的同义语。如前所述，如果 这样比较的话，那么新公共管理便总会瑕胜。相比之下，我们认为，这场 争论中所缺少的是可以作为新公共管理之更新近替代物的一…套有组织的原 则。我们]想要建议，新公共管理应该与我们所说的新公共服务进行比较， 新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心 地位的治理系统中所铅演角色的一系列思想和理论。◆ 本章和后面儿章的部分内容揍我钉以前发表的一篇论文：Robert Denhardt&anet Denhardt+ 2000,"The New Public Service:Serving Rather than Steering",Public Administration Review 60 (6):549- 559
第2章 政脂治理与政基系列 公装行就与公共警獵经典译品 新公共服务的来源 5 在第一章中，我们追溯了老公共行政和新公共管理 的历史发展情况。在我们继续向前探讨之前，回顾那种 分析中出现的一些主题将会是有益的。首先，至少在 20世纪的前六七十年里，公共行政的主流模式是由诸 如伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰勒、卢瑟·古利克和 赫伯特·西蒙这样的作者所明确表达和确立的。即使这 种主流公共行政模式的倡导者中有许多人把正统的公共 行政描述为价值中立的，但是它事实上并非如此。它是 公共机构行为的一个规范模式。在建构这个模式时所要 做出的价值选择包括对公共行政官员角色一特别是与 政治（政策）过程有关的公共行政官员角色一一进行的 一种独特的描述，包括选择效率（而不是选择回应性 等)作为评价行政机构工作绩效的首要标准，以及包括 强调把公共机构主要设计成为封闭的系统，这种封闭的