公共行政与公共管理经典译丛 Public Administration and Public Management Classics 学术而沿系列 Academic Frontiers Series The Spirit of Public Administration 公共行政的精神 [美]乔治·弗雷德里克森著 H.George Frederickson 飞中国人民大学出版社
学术前沿系列 会共行款与公共管理经典译丛 公共行政的心灵与心灵之旅 (译者前言) 20世纪60年代，在整个世界范围内，充满着动荡 和变革的压力，公共行政，作为一]画应和解决社会公 共间题的科学，也在孕育着新的变革，回应新的挑战。 在当时，人]对公共行政提出了许多的批评，如！：阿避 时代的主要问题：在建构新的观念和理论方面无所作 为；充塞在公共行政领域的是0年代之前的观念，概 念和理论；对于社会和组织的变革关注不够：过分信赖 专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思： 对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够： 对于政府和行政的作用盲目乐观。 1968年，在公共行政学大师沃尔多(D.Waldo)的 倡导下①，一帮年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大 ⊙沃尔多教授当时发现，主导公共行政话语新权者土要是年长的人，而年轻学者鲜有发表：张的机 会，公共行政的研究出现了“代沟”，而公共行政研究的未来取决于年轻的一代：出于这种历史的责任感， 沃尔多教授组织了这次以年轻学者为主的会议。沃尔多教授的风范由此可见一斑
公共行政的精神 2 学的明诺布鲁克会议中.心(Minnowbrook Conference Center,Syracuse University),彻底反思传统的公共行政，探讨公共行政所面临的时代挑战 和问题，研究公共行政未来发展的方向和远景。这次会议，标志着新公共 行歧理论和学派的诞生。 在这次会议中所发表的论文和评论，都收集在马芮尼(F.Marini) 听编的《走向新公共行政：明诺布鲁克的观点》一书中。新公共行政的主 要特征为①： 主张入世的公共行政。传统的公共行政建立在技术理性的基础之上， 这种做法局限了行政的视野和活力，导致公共行政成为盲动的理论。因 此，公共行政应重视规范反思的作用，并执著于基本价值的考虑。公共行 政的研究应该走出象牙塔，研究动荡时代的效果问题，研究社会所面临的 问题，研究公共行政的实践者所面临的问题。 采用后逻辑实证主义。传统的公共行政的方法论乃是逻辑实证主义 (positivism),重视的是经验理论(empirically-based theory)的建构，主张 价值中立(value-free)的公共行政。新公共行政重视价值在公共行政研究 过程中的作用，重视规范性的判断与反思。当然，新公共行政并不否定逻 辑实证主义，而是主张运用其科学与分析的技术，从而有助于分析、试验 和评估公共政策。 适应动荡的环境。新公共行政学者认为，变革乃是公共行政的重要特 征之一。因此，新公共行政应该修正传统公共行政的那种遗世而孤立、忽 视环境影响的理论观，点。新公共行政要面对动态的社会、政治环境，并在 此基础上重新调整公共组织的形态和运作模式，建立，有机式的、动态式的 公共行政。 发展新型的组织形态。基于入世、对抗和动荡环境的考虑，传统的官 僚组织无法适应时代的需要，公共行政必须发展新型的组织形态。为此， 行政学者可哈特曾提出协和式组织模式(consociated model)②。 建立受益者导向的公共行政。新公共行政认为，公共行政的合法性是 ①详细内容可参阅f,Manni,Toards a New Public Administrution,l97l,New York:Chandler. ②详细内容可参阅Kirkhart,.Tmards a thery of Public Administration,inF.Marini(ed),op.cit, 127-163
公共行政的心灵与心灵之放 建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益 的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利流，公上行政要关注和致力于 实现社：会的公平和正义。 根据弗雷德里克森教授和马芮尼教授的回倾①，新公共行政的历史性 影响在丁：公共行政的研究重点从传统的重视机关的管理转移到政策的议 题和政策的建议：公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公 止：公共行政从价值的中立到思考公共行政的价值和信仰问题；政府的伦 理、减信、贲红问题成为公共行政强调的重点：变革而非成长成为公共行 政重要的理论问题；有效率的公共行政是在主动与参与的公民意识的系络 中加以界定的；理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到置疑和批 判；虽然多元主义长期以米被人们用于解释公共权力的运作，并视为有效 的制度设计，但它已经无法成为公共行政实践的标准。很显然，从历史发 展的视野来看，新公共行政无疑是公共行政历史发展上的一个里程碑，任 何研究和了解公共行政历史发展的学者都不应否认其价值。 在新公共行政发展的历程中，弗雷德里克森教授一直起着核心的作 用。在我看来，如果说沃尔多教授是新公共行政的倡导者和领航者，那么 弗雷德里克森教授就是新公共行政运动的先锋者，甚至于一直在扮演旗手 的角色。在1968年的会议上，他发表了《走向新公共行政》一文，在这 篇论文中，他首次把“社会公平”的价值引人公共行政。他对建立在逻辑 实证主义基础上的公共衡政进行了批评，他认为，传统的或者古典的公共 行政追求下面两个问题的答案：我们如何以现有的资源提供更多更好的服 务（效率）？我们如何以花费最少来维持服务的水推（经济）？新公共行政 加上另外一个问题：这种服务能够促进社会公平吗？社会公平价值的提 出，在某种程度上保证着公共行政典范的变化。 1980年，弗雷德里克森总结了自己数十年对公共行政的思考，出版 了《新公共行政》(Nev Public Administration)一书。在这本被誉为新 公共行政的打鼎之作中，他系统地阐述了新公共行政的理念和主张。传统 的公共行政把有效率地、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公 ○详细内容可参阅Frederickson and Manni,Ne'Publu Administrution,iJ.M.Shafritz(ed), Internahonal Enwclopedi of Publn Adminstratim und policy,Westview Press,1998,pp.1801-1805
公共行政的精神 共行政行在：的正当理由在子更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不 准确和不完善的，公共行政碰该把社会公平作为自己的核心价值。 在他看来.社会公平是一个包含着一套价值偏好、组织设计偏好和管 理风格偏好的词汇：社会公平强调政府服务的公平性；社会公平强调公共 管理者的决策责任和项目执行的责江；社会公平强调公共管瑰的变革；社 会公平强调公共行政要回应公民的需要而不是公共组织本身的需要；社会 公平强调公共行政的研究、教育应该体现多学科的、应用的和解决问题的 特质① 除了强调社：会公平之外，弗氏所积极主张的新公共行政还有其他重要 之处。第-，他抛弃了传统公共行政的政治一行政二分法，认为公共管理 者并非是中立的，公共管理者既要信奉并致方力于实现良好管理的价值，也 要信奉和致力于实现社会公平的价值：第二，公共行政要积极致力于社会 的变革，要试图消除那些阻碍实现社会公平的政策和结构。第三，公共行 政要支持建立取代传统官僚组织的新型组织形态，分权化、分散化、责任 的扩大、对抗、顾客参与等等都是这种新型组织的要素特征。第四，新公 共行政主张强有力的政府。公共管理者不仅要有效率地执行立法机关的指 令，而旦要影响和执行那些旨在改善全体人民生活质量的政策。第五，新 公共行政主张参与的行政，这种参与既包括政府雇员的参与，也包括公民 对公共事务的参与。第六，新公共行政的方法论是后逻辑实证主义，或者 是后行为主义(post behavioralism),与实证主义和行为主义不同，新公共 行政强调公共行政的“公共性”。新公共行政的主张者不是反实证主义者 或者反科学主义者，在他看来，科学理性乃是实现更高目的的手段，也是 十分重要的。 自从弗氏的《新公共行政》出版以来，公共行政的发展无不受其著述 和思想的影响。自此以后，弗雪德里克森教授一直以人世的精神、批评的 精神利人文主义的精神关江着公共行政领域的一切变化和发展，发表了一 系列有影响力的经典论文和著作，如《公共行政与社会公平》（1989)、 《走向公共行政的公共理论》(1989)、《新公共行政与政府再造运动之比 较》(1997)、《公共行政的精神》(1997)等。 ①可参阅rederickson.New Publi Administration,the University of Alabama Press,190,p.1-l2