斯公共服务 14 处于萧条停滞状态，矿且该国发现自己很难继续支撑得起其传统上很慷慨 的杜会发展项目和经济支持。“新西兰的改革始于一种自上而下的方法， 这种方法试图尽可能地对各种项目进行民营化，试图以市场激励来取代指 挥一控制的官獠体制，而且它试图专心致志地关注的焦点是产出和结果而 不是投入”(Kettl2000a,8)。构成该模型思想基础的关键性原则似乎是， 政府所涉及的事务只应该是在别的地方不能更为有效处理的事务，而且政 府应该尽可能地按照私营企业的方式进行组织。此外，还要强有力地依靠 激励系统并且要利用部长（大臣）与管理者之间或买方（代理方）与供方 (承包方)之间明确的契约(Boston等，1996,4-6)。从管理体系方面来 说，新西兰基本上废除了它的公务员系统，它允许管理人员与雇员就他们 自己的合同进行协商并且采用一些更加注重绩效和结果的预算制度。其结 果是新西兰公共管理的一场大规模改革。 20世纪80年代以及更远时间在澳大利亚公共行政和公共管理领域发 生的类似变革尽管也是由于困难时期的经济状况引起的，但是这些变革绝 16不仅仅是使得政府能够大度地削减杜会项目。早在1983年，在罗伯 特·鲨克(Robert Hawke)首相领导下的政府就很赞同“为结果而管理” 的看法并且还为实现这个日标面启动了一系列财政管理方面和其他方面的 改革。而且，在民营化、政府改组以及根据具体的预期结果进行项目评估 等方面进行了各种努力。政府鼓励管理人员利用企业方式的规划过程来识 别优先考虑的项目和目标，来重新设置财政管理程序以便根据预期结果而 更好地追踪支出情况，以及强调效率、生产率和对结果负责。 英国的改革主要是因玛格丽特·撒切尔(Margaret Thatcher)缩减政 府规模的新保守主义行动而引起的。早期的一个关键性举动是减少成本和 丢开那些可以由私营部门更好地完成的活动，与此同时尽可能地使剩下的 那些活动接受市场竟争的考验。此外，财政管理创新(financial management initiative)的重心在于识别具体的责任中心，把成本与结果联 系起来，以及让管理人员根据合同来取得这些结果。后来的一个“公民宪 章”运动侧试图使一些机构负责以达到一一些具体的服务标推。“新公共管 理（英国版本）源于一个基本的经济学论点，即：政府具有垄断性、高昂 的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上学致了政府 的无效率。通过市场竞争和类似市场的刺激，这些改革者们认为他们能够
第1章公共行政与新公共箭理 缩小政府的规模，能够削藏政府的成本并且能够改进政府的绩效”(Kttl 2000a,14)。 美国的经验 这些理念通过戴维·奥斯本和特德·盖布勒(David Osborne and Ted Gaebler)的畅销书《重塑政府》首先在美国得到了具体体现和普及 (1992,也可参见Osborne and Plstrik1997)。作为记者和以前的市政经 理，奥斯本和盖布勒不仅利用美国州级政府和地方政府的经验而且也引用 其他国家特别是新西兰的经验提供了许多现在熟悉的“原则”和仍然作为 新公共管理核心的理念，通过这些原则，“公共企业家”可能会导致大规 模的政府政革，这些原则如下： 1,催化的政府，“掌舵”而不是“划桨”：公共企业家要超越现存的 政策选择，而要在其社区内部充当催化剂，以便产生候补的行动步骤。他 们选择“掌舵”，而不是“划桨”、集中关注某个单一的目标，而应是承 17 认广泛的可能性并且对资源和需要进行调整。“掌舵”的人要规定未来， 而不仅仅是依靠传统的假定(Osborne and Gaebler1992,35)。 2.杜区所有的政府，授权面不是服务：公共企业家已经得知过去为 当事人服务的种种努力所产生的不是经济和社会的独立，而是依赖。这些 企业家不应再维持这种方法，而应该将公共创新的所有权转给社区。他们 应该使公民、邻里群体以及杜区组织能够自己得出解决问题的方案 (Osborne and Gaebler 1992,52) 3,竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中：公共企业家已 经认识到，试图提供每一项服务的做法不仅会消耗公共资源，而且会导致 公共组织能力的过分扩张，进而会降低服务的质量和有效性。这些公共企 业家通过鼓励和促进公共的服务供应者、私人的服务供应者和非政府的服 务供应者之间开展竞争来抵消这种趋向。其结果就是效率的提高，回应性 的增强和创造了-种以创新作为报偿的环境(Osborne and Gaebler1992, 80-83)。 4.使命驱动的政府，转变规侧驱动的组织：公共企业家已经看到官 僚组织中过度的制定规则是怎样抑制创新和限制政府绩效的。僵硬的预算
新公共服务 16 和人力资源系统为这样的规测制定提供了进一步的支持。相比之下，公共 企业家首先关注的焦点是该团体的使命一即该组织在内部和外部努力追 求的东西。于是，预算系统、人力资源系统和其他系统都旨在反映总的使 命(Osborne and Garbler1992,110)。 5。结果导向的政府，关注的是结果，而不是投入：公共企业家认为， 政府应该致力于实现实质性的公共目标或结果，而不应该致力于严格地控 制完成该项工作所花费的公共资源。现行的评估和报酬体制主要集中关注 的是财政效率和控制，它们很少过问从每一项创新中获得了什么效果。公 其企业家要把这些体制转变成为更具有结果导向性一即：基于政府绩效 的责任(Osborne and Gaebler1992,140-141)。 6.颜客驱动的政府，满足顾客的需要，而不是满足官僚机构的籍要： 公共企业家已经从私营部门的企业家那里了解到，如果我们不把关注的焦 18点放在顾客身上，那么公民就决不会幸福快乐。鉴于政府的机构的大部分 公共资源都是由立法机关提供的，所以这些政府机构的工作就会完全无视 其顾客基础。它们的工作是按照它们自己的优先顺序进行的，而且这些优 先顺序符合的是资助来源的要求，而不是其顾客的真正需要。公共企业家 应该将这个体制颠倒过来，进而首先为顾客服务(Osbore and Gaebler 1992,166-167)。 7。有事业心的政府，有收益而不是开支：尽管公共企业家面临的财 政约束与其传统的财政约束相同，但是差异则在于他们的回应方式。公共 企业家不是提高赋税或者大幅度地削减公共项目，而是找到一些用较少的 成本办更多事情的创新方法。通过将利润动机的理念引人公共领域一一例 如，依靠公共服务的收费和资助未来创新的投入一公共企业家能够增值 并保证结果，就连银根紧缩时期，他们也能够这样做(Osborne and Gaebler1992,203-206)。 8,有预见力的政府，预防而不是治疗：公共企业家已经越来越厌倦将资 源汇集到一些解决公共问题的项目上。相反，他们倒是认为应该关注的首要 问题是预防，防患于未然。过去的政府曾有过提供服务的荣耀一一一它们能够 提出一些旨在治疗公共疾病的创新举措。然而，随着后工业社会中的问题变 得越来越复杂，政府失去了其回应的能力。通过回到预防惜施上来，公共组 织在将来会更有效率和效能(Osbome and Gaebler1992,219-221)
第í章公共行政与新公共管理 17 9.分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同：公其企业家 懂得工业化时代集权化组织所充当的角色。这些机构代表的是公共行政领 域迈向职业化的第一步。然而，等级制组织的时代已经过去。信息技术的 发展、传播体系的改进以及劳动力质量的提高已经生了…个由更加灵活 并且更具有团队基础的组织构成的时代。决策权已经被延展至该组织的各 个方面一即被置于那些能够创新和决定高绩效方针的人们手中(Osborne and Gaebler 1992,250-252) 10.市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化：公共企业家 很愿意不运用传统的方法来改变环境，例如试图控制整个局面，而是愿意 运用旨在塑造允许市场力量发挥作用的环境的创新性战略。每一种管辖范 围一一无论是…个国家、一个州还是…个地方杜区一都代表着一个市 场，一个由人、利益集团和社会经济力量构成的集合体。公共企业家认识 到，这些市场是任何一个单一政治机构都无法控制的。所以，他们的战略 19 中心就在于塑造环境以便市场能够最有效的发挥作用进而保证生活的质 量和经济发展的机会(Osborne and Gaebler1992,280-282)。 奥斯本和盖布勒想用这十条原则来充当公共行政新的概念框架一即 成为改造政府行为的…个分折清单。“我们所描述的只是美国使用的基本 治理模式的一种转向。尽管这种转向在我们周围都在发生，但是由于我们 并不是在寻找它一因为我们假定所有的政府都必须具有大规模、必须集 权化并且具有官僚体制一所以我们很少看到这种转向。我们看不见这些 新的现实，因为它们与我们所预想的情况不相符”(Osborne and Gaebler 1992,321)。 美国“重塑政府”的改革工作要晚于其他盎格鲁一撒克逊国家，美国 “重塑政府”的改革工作具有更强的政治性，而且，在某种程度上正因为 如此，其“重塑政府”的改革对其总体治理结构的影响较小，而对其管理 实践的影响测较大。有两项改革措施很重要，其一是国家绩效评审报告 (NPR),其二是政府绩效与结果法令。国家绩效评审报告是比尔·克林顿 (Bill Clinton)总统的-项政革揩施，它由艾尔·戈尔(Al Gore)副总统牵 头负责，其目的是要创建一个“工作绩效更高并且花钱更少”的政府。为 此，许多政府雇员被派到政府的各个机构中去寻找能够使工作得以合理地 改进并且降低成本的途径。具体的改革建议有很多，其中包括政府采购改
18 新公共服务 革、人事政策的变革，以及信息技术的开发等。此外，它还十分强调要为 政府的“顾客”服务。不过，国家绩效评审报告是在一种必须要大度裁 减联邦獾员的政治背景下进行的，因为这是要实现迅速节约所惟一能够做 的事情。与此同时，由国会推动的政府绩效与结果法令也要求管理人员确 立具体的行为标准并且要“为结果而管理”。在对国家绩效评审报告前五 年的实施情况进行总结时，凯特尔(Kttl)写道，尽管国家绩效评审报 告尚有一些缺陷，但是它“却节约了大量的资金，带来了许多管理政革 (特别是在顾客服务和采购过程方面带来许多管理改革)，并且就政府的功能 问题而引发了一场更基于绩效的讨论”(Ketl2000a,29)。 智力支持 0 至此，我们已经根据世界各国为了改革政府工作而进行的实际努力讨 论了新公共管理。但是，我们还应该注意为新公共管理进行的各种聪明的 辩护。正如林恩(Lymn)(1996)所提到的那样，这些辩护主要来自于20 世纪70年代发展起来的“公共政策学派”和世界各国兴起的“管理主义” 运动(Pollitt1993)。 与公共行政领域中的那些更具有政治学取向的观点相反，于20多年 前在公共事务学派特别是在公共政策学派中出现的政策观点更为明显地是 根植于经济学。尽管肯定并非所有的政策分析人员和那些从事政策评估的 人员都具有经济学的专业背景，但是他们中的许多人则无疑受过经济学专 业的川练，或若至少熟悉经济学，而且，他们都很精通诸如“市场经济”、 “成本和收益”、“理性选释模型”这样的术语。转过来，这些学派便开始将 注意力转向政策执行，他们将政策执行称之为“公共管理”以使其区别于 以前的“公共行政”，恐管公共管理和公共行政二者都关注通过各种政府机 构的行为和工作来执行公共政策。（虽然这两个术语可以在相通的意义上使 用并且常常都是知此，但是，如果说它们有区别的话，那么这种区别就是， 关于公共管理的讨论趋于表明-一种对管理行为的经济学解释的偏好，而关 于公共行政的讨论剩更有可能以政治学、社会学或组织分析为基础。) 作为经济学观点的基本延展，新公共管理明显地与理性主义观点相联 系，并且如同我们在前面所提到的那样，它尤其与公共选择理论有联系