新公共服务 24 系统以…个具有实质性权威的单一“控制型”行政长官为特征并且以一种 自上而下的方式运作。这个模式最显著的特征就是利用“理性选择”作为 公共行政的首要理论基础，这一特征在早期的公共行政中也是明显的，而 且后来它尤为明确。 其次，尽管这个模式占有主导地位，但是老公共行政主流表现形式 的流行假定却经常遭到了一系列学者和实际工作者颇有说服力的反对， 这些学者和实际工作者赞成在行政过程中增加裁量权、提高回应性和加 天开放程度。这些规点一一我们常常会把它们与马欧尔·迪莫克 (Marshall Dimock)、罗伯特·达尔，尤其是德怀特·沃尔多这样一些人 26 物联系起来一一为那个全面的模式提供了一个参照物，尽管这个参照物 很值得牢记并且在一些特定的情境中常常被人们所接受，但是它却很少 古据主导地位。其实，恰当的说法可能是，这些理念被“嵌入”在那个 流行的模式内部，相对于那个流行的模式而言，这些理念主要处于从属地 位。 第三，新公共管理最近作为处理公共“事务”的传统“官僚”方式的 一种替代方案出现了。新公共管理坚持认为，政府应该只从事那些不能民 营化或者不能对外承包的活动，而且，从更加普遍的意义上来说，市场机 制应该尽可能地被利用，以便公民可以在服务供给方面获得更多的选择。 此外，新公共管理认为，管理人员一尤其是具有企业家精神的管理人员 应该扮演一种特殊的角色，他们在提高效率和生产率方面具有更大的自由 度，他们主要是通过“为结果而管理”来扮演这种特殊的角色的。最后， 新公共管理认为，公共管理者“应该掌舵，而不应该划桨”，也就是说， 他们应该发展成为政策执行的监控者或服务的购买者，而不应该成为服务 供给活动本身的直接提供者。在这些建议的基础上，存在着对诸如公共选 择理论、代理理论以及普遍利用经济模型设计和执行公块政策这样一些思 想观念的理论认可。 有趣的是，尽管新公共管理已经被奉为老公共行政的替代模式，但是 它实际上与公共行政的主流模式具有许多共同的东西，具体来说，二者都 依靠和信奉理性选择的模式。例如，正如我们在前面所讨论的那样，委 托一代理理论可以用于解释公共行政长官与向他们负责报告的下属之间的 关系。当这样使用时，一个中心的问题就会是：什么样的激励结构适宜于
第2章晰公并膜务的来源 25 保证下属灌员的合作或者服从？这样一种方法与半个世纪以前赫伯特·西 蒙提出的诱因一贡献模式具有显著的相似性。按照那种观点，该组织的 “控制群林”所面临的一个主要问题是如何提供充足并且适当的诱因以至 于下级参与者将愿意为该组织的工作做出贡献。无论在上述的哪一种情况 下，使得该模式发挥作用的因素都是对理性选择的一种认同。所以，尽管 老公共行政与新公共管理明显地存在着差异，但是公共行政和公共政策的 这两个“主流”表现形式在基本理论和基础事实上非常相像。 与这些根植于理性选择思想的主流公共行政或公共管理模型相对照， 我们提出-一种可供选择的替代模式，即新公共服务（参见表2一1）。像新 公共管理和老公共行政一样，新公共服务也是由许多不同的要素构成的， 而且许多学者和实际工作者都为此做出了贡献，尽管他们彼此之间常常存 27 在着分歧。然而，还是有某些普遍的思想似乎可以将这种方法描绘成为一 种规范的模式并且可以将其与别的方法区别开。尽管新公共服务无论是在 理论上还是在许多模范公共管理者的实践创新中均已出现，但是我们将要 考察的是新公共服务的概念基础。当然，新公共服务可能会主张一种令人 雉忘的理论传统，其中包括我们在前面提到过的那些对主流模式的理性主 义传统提出了建设性异议的人们（例如，马歌尔·迪莫克、罗伯特·达尔和 德怀特·沃尔多)的二作。不过，在此，我们将着重考察新公共服务的那 些更具有当代性的理论先驱，其中包括：（1)民主公民权理论；(2)社区 与公民社会理论；(3)组织人本主义和新公共行政；(4)后现代公共行 政。我们然后再略述我们所认为的新公共服务的主要原则。 表2-1 规点之此较：老公共行数、新公共管理与新公共覆务 28 老公共行政 新公共管理 新公共服务 主要理论基础政治理论，早期社会经济理论，基于实证民主理论，包括实涯方法、解 和认识论基 科学提出的社会和 社会科学的更精致释方法和批判方法在内的各 础 致治评论 的对话 种认识方法 普避理性与相概要理牲，“行政人” 技术鼐经济理性，战略理牲或形式理性，对（政 关的人类行 “经济人”或自利治、经济雜组织)的多重檢 为模式 的决策者 验 公共利益的概公共利益是从政治上公共利益代表着个人公共利益是就共同价值观进行 念 瓣以界定并驻由法 i 利益的聚合 对话的结果 律来楚述的
斯公共服务 26 续前表 老公共行政 新公共管理 新公共服务 公务员的回应当事人和选民 颜客 公民 对象 政府的角色 划桨（设挂和执行政琳舵（充当释放市场跟务（对公民和桂区团体之间 策，这些政策集中 力量的催化剂) 的利益进行协商和协调，进 关注的是一个在政 面创建共同的价值观) 治上推以界定的单 一且标) 9 实现政策耳标通过现存的政府机构创建一些机制和激励建立公共机构、非营利机构和 的机制 来实施项目 结构进而通过私人私人机构的联盟，以满足彼 机构和非营利机构 此都认同的器要 来实瑰政策目标 负责任的方法等级制一 市场驱动一 多方踵的 行政宫员对民主选举自身利益的积聚将会公务员必须关注法律、社区价 产生的政治领导者导致广大公民团体 值观、政治规范以及公民利 负责 所希塑的后果 益 行政裁盛权 允许行政官员拥有有有广泛的自由去满足具有所需的裁撒权，但是裁量 限的裁量权 具有企业家精神的 权应受限制并且要负责任 目标 采取的维织结宜徐组织，其特红是分权的公共组织，其合作性结构，它在内部和外 构 机构内部自上面下 机构内部仍然保持部都共同享有领导权 的权威以及对当事 对当事人基本的控 夫进行控翻或管制 制 行政官员和公薪金和收益，文官制企业家精神，缩小政公共服务，为社会做贡献的惠 务茢的假定 度保护 府规模的瑾念蕙望望 动机基础 2.1 民主公民权 对民主和公民权的关注在近来的政治理论和社会理论中尤为重要和明 显，这两种理论都提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权 (Barber 1984,1998;Mansbridge 1990,1994;Pateman 1970;Sandel 1996). 但是，公民权却可以从不同方面加以考察。第一种明显的定义关注的焦点
第2章新公共服务的来漂 27 在于由法律体系规定的公民的权利和义务；也就是说，公民权被视为…种 合法身份。另一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在 某一政治其同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如 公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样(Tener1993,3)。按照 这种观点，公民权涉及的则是个人影响该政治系统的能力；它意味着对政 治生活的积极参与。我们在此和全书中将要着重考察的就是后一种观点。 除了这些定义的考虑之外，对民主公民权所包含内容也有不同的理 解。例如，有人可能会认为，政府存在的首要目的就是要增进社区以及杜 区内部个人的经济利益。在这种观念下，国家以及公民与国家的关系应该 只是建立在自利观念的基础上。在桑德尔(Sandel)(1996)看来，国家 与公民之间关系的主导模式实际上建立在这样一种思想观念基础之上， 即：政府存在的目的就是要通过确保一定的程序（例如，投票)和个人权 利来保证公民能够做出符合其自身利益的选择。政府的作用就是确保个人 的自身利益能够自由、公正地相互影响。显然，这种观点与公共选择经济 30 学和新公共管理是-…致的（参见Kamensky1996),而且公共选择理论家 们主要赞同的就是这种观点。例如，公共选择理论的领军人物詹姆斯·布 坎南(James Buchanan)就认为，尽管利他主义常常进入公共审议过程之 中，但是政治机构的设计目的是要最大限度地降低机构依赖利他行为的程 度（自Mansbridge1994,153)。 还有一些人认为，政治利他主义或日曼斯布里奇(Mansbridge)所谓 的“公共精神”在民主治理的过程中扮演着一种重要的乃至必要的角色。 例如，桑德尔便就民主公民权提出了一种不同的观点，按照这种观点，个 人会更为积极地参与治理。公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共 利益，进而会采用一种更加广幅且更具长期性的视野，这种视野要求公民 了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种 道德契约(Sandel1996,5一6)。曼斯布里奇认为，这种关于公民权的观 点提供了某种可以使该政治体系团结一致的“粘合剂”。在她看来，公共 精神（或日政治利他主义）既包含着爱也包含着责任，二者都发挥着重要 的作用： 如果我通过移情（爱)使你的利益也成为我自己的利益，'那么我
新公共服务 28 就更不可能会以危害你的方式行为。如果我使集体的利益也成为我自 己的利益（爱国家），那么我就会为了那种利益而打造我的个人利益。 如果我信奉一条因某种原因而规定合作的原则，那么我就会为了责任 而打造自身的利益。(Mansbridge1994,147) 然而，曼斯布里奇很快就敏锐地指出，过度的利他主义未必就是好 事。因为政治精英为了阻止对其权力的桃战而可能会通过灌输或用领袖人 物感人的超魅力来限制公共精神的表达方式，或者通过组织公开辩论来 控制公共精神。 公共精神需要培育和维护，而对于正义原则、公共参与和公共审议的 不断关注则能够有助于公共精神的培育和维护。正义感可以唤起感到受虐 待者或被利用者内心的强烈情感，而且他们的反抗常常会很有力。另一方 面，一个似乎要致力于促进正义的政治体系则很可能会引起慈爱和参与。 参与是激起公共精神的另一种手段。参与决策的人们对那些决策有更好的 了解并且更有可能有助于决策的执行；但是，由于参与可能会被组织得给 人们造成一种错误的参与感，所以参与必须与公开审议和公开对话的条件 1 保持平衡。审议能够澄清并且有时还能够改善己经觉察到的分歧；它能够 为了使人们至少“在同一页上”开始而提供一个共同的信息基础；而且它 还能够培育起一种团结的意识和对一些可能会被提出的解决方案的承诺。 “而且良好的审议常常会以种种表明下一步要采取什么措施的方式使儿乎 是最有相反思想的人们至少会改变他们的某些偏好，有时会产生一致的意 见，有时则会澄清一些冲突”(Mansbridge1994,156)。 请注意，这种关于公民权的观点并不表明要把自身利益作为一种个人 动机或社会动机消除掉，或者是天真地用公共精神的概念来取代自身利益 的概念。这样做常常会忽视一些重要的事情以及在美国和其他地方长 期存在的一些争论。但是，这种观点却真的表明了这些“动机”要保持平 衡并且最终要承认公民美德和公共利益的头等重要性，比如说，我们在一 个民主的社会中就可能会期待着会这样。例如，尽管评议的理念表明了因 自利而产生的理念之间的一种初步交换，但是它还表明了这样的交换可以 使人们敞开心扉接受新思想乃至接受新实践，其中包括一些尽管其可能会 在狭槛的自利背景下发挥作用但最终仍然可能会被人们所追求的新思想和