民治政府一美国政府与政治（第二十版） 16 家中的生命力更为旺盛。政治学家罗伯特·普南把这种参与兴趣称为杜会资本。当 数量众多的协会和社会组织把人民联结在一起时，民主的社会资本就产生了。参加 诸如妇女团体、保龄球联盟、环保团体等志愿者组织，有助于培养和增强讨论、妥 协、尊重异己等民主行为。它能够“为公民提供行使民主所需要的社会资源和公民 培训”。 随着互联网的出现，公民交往和社会交往也发生了变化。与以前相比，现在有更 多的支持和游说团体，环保组织也在增加。除了传统的男童子军、女童子军、基督教 青年会、基督教女青年会和红十字会外，还有无数的地方志愿者组织和服务团体，以 及大量的青年人联盟和成年人足球、篮球、曲棍球、滑雪联合会。妇女和少数民族的 地位得到承认、且他们在许多新的领域表现活跃。正如迈克尔·苏德森所指出的那 样，如果公民健康的标准包括“政治参与和保护个人权利的标准”，那么，“毫无疑 问，美国人在过去25年中比在历史上任何时期都更健康、更明智”。 意识形态条件 意识形态是指对权力、政府和政治实践的基本信念一一一这些信念源自于个人所经 历的教育、经济和社会条件。除了这些条件外，还必须培养出一种对民主的理想持普 遍认可的态度，必须开发大部分公众赞成按民主方式行事的意愿。这种认可有时也被 称为民主舆论。 1.3美国试验的宪法根源 美国人常常认为民主政治是理所当然的。我们中大部分人可能还认为民主政治是 必然出现的。我们为美国能够实现民主政治而感到自素。然而，我们基本上是继承了 一套正在发挥作用的体制。该体制的建立是九代或十代人以前其他人努力的结果。我 们所面临的挑战不仅只是使该体制继续发挥作用，而且还要改进它，使它适应我们时 代的需要。然而，为了做到这一点，我们首先必须理解民主政治。这就要求我们对民 主政治的根源和宪法的根源有系统的了解。 1.3.1殖民地的开端 许多原因都有可能导致美国民主试验的失败。最初的13个州（即以前的殖民地） 是独立自治的，而且有可能继续各自为政。建立在杜会和经济条件基础上的区域差 别，尤其是实行奴隶制的南方各州，就是明显的问题。困扰当今世界上许多政府的宗 敦、种族和人种多样性问题，在美国建国初期也曾普遍存在。 既然存在这些潜在的问题，那么民主政治是如何生存下来的呢？美国是如何为政 府确立民主原则的？民主政治又是如何限制潜在的弊端的？这些问题不仅对美国人， 而且对重视自由和民主的其他所有人都非常重要。美国在促进民主制度的应用和有效 推广民主制度的成功经验方面一直是世界上的领跑者
第】章宪政民主 17 《美国宪法》的起草者们有着丰富的经验指导其工作。在近两个世纪的时间里， 欧洲人一直在驶往新世界以寻找白由尤其是宗教白由、土地和工作。在“五月花”号 还未靠岸时，清教徒们就签订了协议以保护他们的宗教自由并使“公正与平等的法 13 律”成为可能。在美国殖民地，编辑们发现他们可以在报纸上自由发表意见，持异议 者可以散发传单，煽动者可以在酒店或街头抗议。 但是，在殖民地，自由的景象是混乱的。马萨诸塞州的清教徒」很快就建立起了 一个神权政治制度，这是一种宗教领袖要求承认神的领导、某些宗教派别被拒绝给予 宗教自由的政府体制。在这种体制下，持异议者不时被逐出城镇，一些印刷业内人士 遭到殴打，他们的店铺也被迫关闭。简而言之，这些殖民地的开拓者们为保持统一与 多样、稳定与异议、命令与自由之间的平衡而进行着斗争。清教徒不断担心：“在一 个没有国教、没有附属地、没有有德之士进行无可争议的领导这样一个社会里，用什 么来维持秩序”。13个殖民地中有9个最终建立了州教堂。在整个18世纪，马萨诸 塞州的清教徒以非本教会成员为由禁止一些人参加选举。对弗吉尼亚州的英国国教徒 来说，容忍异教的活动就是叛逆行为。妇女和奴隶根本没有选举权。 1.3.2革命热情的高涨 随着18世纪70年代对英国统治的怨恨情绪的上升和革命热情的高涨，美国人开 始下决心与英国斗争以赢得自己的权利与自由。马萨诸塞州的战斗爆发一年之后， 《独立宜言》以高昂的语调宣布：人人生而平等，造物主赋予每个人不可转让的权利、 包括“生命权、自由权和追求幸福的权利”。为保障这些权利，应在人民中间设立政 府；一且政府破坏这些目标，人民有权改良或废除政府。 我们对这些伟大的理想耳熟能详，以至于视其为理所当然。但革命领袖们却不 以为然，他们极其严肃地对待这些权利，并愿意为之战斗，乃至牺性自己的生命、 财产和宝贵的荣誉。实际上，假如革命失败，他们签署《独立宣言》就等于签署了 自己的生死状。各州新制定的宪法中有关权利的内容都保证言论自由、宗教自由、 以及生命、自由、财产等自然权利。这些州宪法还详细列举了罪犯的各项权利，如 知道被控罪行的性质、与指控人当面对质、接受陪审团的适时公开审判等。不仅如 此，还对这些对权利的保证以书面形式做出说明，这与英国宪法未作书面说明形成 鲜明对比。 1.3.3走向统一与秩序 随着反英战争的扩大，越来越需要一个能联合各殖民地、指挥一场革命性战争的 强有力的中央政府。在一段时期内，开创革命道路的大陆会议曾尝试领导反英斗争， 但后来依靠的是乔治·华盛顿钢铁般的意志来统一指挥作战力量。出于进一步统一的 需要，大陆会议根据一份书面文献即《邦联条例》建立了一个新的国家政府。最初， 很难说那是一个“政府”，因为《邦联条例》直到1781年即华盛顿领导的军队作战了
民治政府一一美国政府与政治（第二十版） 18 6年之后，才得到所有州议会的批准。 新的邦联是迈向更强大的中央政府的一步，但这一步是有限的、不充分的。因 为当时所进行的战争是反对伦敦强大的中央政府，因此可以理解为，美国人不愿再 建立另一个中央政府。因此，《邦联条例》只是建立起了一个脆弱的友好联盟，而 不是一个国家政府。从1777年至1788年，美国人在邦联的领导下取得了进步。但 随着1783年战争的结束，要求统一的急迫感开始消退。在各州，债权人与债务人 之间的冲突日益尖锐，外国威胁依然存在，被英国和西班牙统治的地区包围着这个 新成立的国家，而这个国家由于内部分裂和缺乏强有力的中央政府，正成为一个诱 人的战利品。 14 随着邦联所面临的压力增大，许多领导人意识到仅仅靠修订《邦联条例》是不够 的。为了建立一个强大的、既足以对付内部分歧和分裂主义又能抵御外来威胁的联 盟，需要建立-·个更加强有力的中火政府。 1786年9月，在亚历山大·汉密尔顿的领导下，主张建立一个真正的国家政府 的人们利用召开安纳波利斯会议一一次在马里兰州安纳波利斯召开的、有5个州代 表出席并商讨贸易和航运问题的会议一的机会，呼吁召开一次会议，全权研究对 《邦联条例》进行根本修订。参加安纳波利斯会议的代表要求各州议会派代表参加于 1787年5月的第二个星期一在费城召开的会议，“制定更多的、诸如使联邦政府的宪 法适用于处理美国所道遇的紧急情况等类似条款”。他们号召召开的这次会议后来成 为制宪会议 短时期内，一切看似平安无事。但在1786年年末，报信人冲进乔治·华盛顿位 于弗农山的种植园，带来了使他和其他领导人都感到惊恐的消息。马萨诸塞州西部的 一些农民，不堪忍受债务和赋税的正迫，揭竿而起，反对取消抵押品赎取权。农民们 把法官逐出法庭，还打开监狱释放债务人。华盛顿大为展惊，他惊叫道：“仁慈的上 帝啊！人到底是什么？”10年前，他领导美国人进行了一场抗击英国的爱国战争，现 在却是美国人打美国人！ 对于那次由丹尼尔·谢司领导的著名的谢司起义，并不是所有美国人的反应都与 华盛顿的反应一样。当约翰·亚当斯很有政治头脑的妻子阿比盖尔·亚当斯把起义的 消息告诉托马斯·杰斐逊时，这位弗吉尼亚人回答说：“我喜欢不时有点小起义。”他 还说：“自由之树必须时常以爱国者和暴君的鲜血为天然养料，这样才能有新的 生机。” 谢司起义在农民攻打了一个军火库后渐渐平息，最后被炮火镇压下去。然而，这 次“小小的起义”在当时的领导人中问引起了阵恐慌，它也起到了催化剂的作用。 显然，必须采取行动加强政府机器。7个州派代表参加了在费城召开的加强《邦联条 例》的会议。国会发出谨慎号召，希望各州议会为“修订《邦联条例》这一唯一而明 确的目的”而派代表参加。小心翼翼的国会议员特别指出：根据《邦联条例》规定， 未经国会和各州议会同意，任何修订都将不得生效
第1章宪政民主 19 《邦联条例》的不足之处 1.国会没有直接管理公民的权力，必须通过各州发挥作用；国会不能通过 制定法律或征税等方式来履行其保卫国家并使国家繁荣富强的职责。 2.国会不能调控各州之问或与他国的贸易往来。各州之间互相对其商品进 行征税，甚至可以与其他国家就各自的贸易协定进行谈判。 3.国会不能禁止各州发行本州的货币，这使各州之间的贸易和运输更加复杂。 4.由于没有行政机关，国会不得不处理所有的行政事务。 5.缺乏司法机关意味着国家政府不得不依靠州法院来执行国家法律和处理 各州之间的冲突。实际上，州法院能够推翻国家法律。 1.41787年制宪会议 1787年5月，各州代表齐聚费城。他们必须要建立一个足够强大的、能阻止这 个年轻国家分裂，但又不至于强大到压制个人自由的国家政府。代表们当时所做的事 情对今天如何管理政府仍然有着重大的影响，也为世界政治科学提供了卓越的素材。 1.4.1会议代表 各州共派出74名代表，但只有55名抵达费城。其中，实际参加会议工作的约有 40名。这是一次非同寻常的聚会，因为与会者都是美国最重要的人物：成功的商人、 农场主、银行家、律师、前任及现任州长、国会议员（有39名代表曾在国会担任过 职务)。他们中的大多数人都阅读过政治理论经典著作，也曾积极致力于地方和州政 府的实际创建工作。许多人还曾为创建和领导全国性的各州邦联出过力。签署《独立15 宜言》的56人中有8人出席了制宪会议。 但是，同当时大多数政治集会一样，这次会议的参加者都是白种男性上层人士。 这些学识渊博、生活富裕、教养良好、通常也是婚烟美满的代表主要是各州或国家的 领导人。因为在18世纪80年代，普通人是不太可能参与政治的。（即使在今天，国 会中也很少有农场工人、工厂工人或卡车司机，尽管也曾有一位男子服饰用品商、一 位花生农场主和一位电影演员入主白宫。) 我们人民 制宪者汉密尔顿和麦迪逊 《美国宪法》证明了制宪者们在西方世界的历史上树立了也许是最光辉的
民治政府一一美国政府与政治（第二十版） 20 理论与实践相结合的、集体智慧创造力的榜样。按今天的标准来看，当时这样一 个人口密度稀疏的国家怎么可能会在费城出现几十位天才人物，或许还有一百多 位没有参加制宪会议但却具有同样天赋的政治思想家？两位杰出代表一一亚历山 大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊一一的生平有助于解释这种集体创造力的来源。 亚历山大·汉密尔顿是安纳波利斯会议的倡议者。早在1778年，他就主张 国家政府应该更强大。汉密尔顿从西印度群岛来到美国，当他还是大学生时，他 就因撰写了一本才华横溢的保卫革命事业的小册子而受到全国关注。独立战争期 间，他担任华盛顿将军的助手。他的经历使他确信，他不喜欢一个甚至连为革命 军队提供充足食物或武器供应都办不到的软弱的国会。 制宪会议召开时，詹姆斯·麦迪逊只有36岁，但却是最有学问的代表之一。 他曾经协助草拟了弗吉尼亚州的第一部宪法，也曾在弗吉尼亚州议会和大陆会议 工作。麦迪逊在那些赞成建立~个更强有力的国家政府的人们中间也是-·位领袖 人物。 与大多数其他制宪者一样，汉密尔顿和麦迪逊都受过良好教育。两人都曾得 到过广博的私人教师的指导一“一比一的师生比例”关系。与当时的许多思想 家一样，两人都能把从学校学到的知识与广泛的实践经验相结合。他们也都是政 治和宗教团体中的积极分子，都参与过政治竞选和选举斗争，都曾帮助过建立政 治联盟。 两人既是“道德哲学家”，也是政治思想家。他们对自由这一最高价值观和 当时的时事问题都有坚定的看法。他们不是简单地发表一些关于自由的说教，而 是对自由进行分析，并对什么是自由、如何保卫自由、如何扩大自由等问题进行 讨论和研究。 虽然乔治·华盛顿积极参加了修订《邦联条例》的工作，但他一直不愿参加制宪 会议。只是当人们告诉他开好这次会议需要他的威望时，他才勉强同意参加。大家一 致推选他主持会议。据记载，在正式讨论中华盛顿只讲过两次话，但在非正式聚会上 16和在正式会议期间人们都可以感觉到他的影响。每个人都知道华盛顿赞成建立一个由 总统领导的更强有力的中央政府。人们普遍期望华盛顿担任第一任总统，这一点对总 统制的创立起了关键作用。“没有人担心他会滥用权力…他的真诚踌躇、以及对担 任这一职务的勉强，使人们几乎一致推选他担任总统的愿望更加强烈。” 会议的进程是保密的。为了鼓励每个人畅所欲言，代表们被严禁与外界人士讨论 会上的辩论内容。这是担心：假如某位代表公开就某一问题表明坚定的立场，在辩论 和讨论之后就更难让他改变看法。代表们也明白：如果不可避免的分歧意见被透露出 去，就会为反对制宪会议的敌对分子提供炮弹。虽然对保密规定存在一些批评意见， 但如果没有保密规定，可能就很难达成共识