第二章政策活动者 政策活动者即政策主体。在前一章,我们己将政策主体(政策活动者)界定为直接或间 接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经 济发展状况、文化传统等方面的不同,各国的政策过程存在着差别,因此,政策活动者或政 策主体的构成因素及其作用方式也有所不同 第一节官方的政策活动者 官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者,一般包括国 家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为,并对西方与我 国的官方政策活动者的差别略加比较。 立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构:在我国则是指全国及地 方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素,它 的主要任务是立法,即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。 按照安德森等人的说法,在西方尤其是美国,立法机关通常能够在独立决策的意义上行 使立法权。例如,在国会中,常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权,它们甚至可以不 顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常,关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的 政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。例如,在国防和外交政策的制定方面,总统拥有比国会更大的权力,国会要 股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州 的立法机关由于其职责有限,“非专业化”的成员和辅助人员不力,因而常常不能对复杂和 技术性很强的决策采取行动,它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。 在我国,人民代表大会是权力机关和立法机关,它是我国的政策制定及立法的主要机关, 也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说,人民代表大会的地位是至高无上的, 它决定着我国社会发展的方向。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高 的权力机关,有着两个重要的职能:一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及 其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来,使其成为国家的意志一一国 家权力的灵魂;二是建立政府权力体系—一国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大 会来说,它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权,最高监督权;它不仅有选举、决 定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人,而且有权审查和批准国家的预算和 预算执行情况的报告:监督包括国务院在内的最高国家机关的工作,听取国务院的工作报告, 对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征:(1) 权威性——它们是经过法定的程序制定的,是一般的大政方针,因而具有权威性:(2)强制 性一一它们以国家强制力作为后盾,必须被坚决执行。 那么,立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢?对这个问
1 第二章 政策活动者 政策活动者即政策主体。在前一章，我们已将政策主体（政策活动者）界定为直接或间 接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经 济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此，政策活动者或政 策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 第一节 官方的政策活动者 官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国 家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为，并对西方与我 国的官方政策活动者的差别略加比较。 一、立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地 方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它 的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。 按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行 使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不 顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的 政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要 股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州 的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和 技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。 在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关， 也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的， 它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高 的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及 其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国 家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大 会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权；它不仅有选举、决 定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人，而且有权审查和批准国家的预算和 预算执行情况的报告；监督包括国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告， 对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征：(1) 权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制 性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。 那么，立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问
题,西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特 征及模式。他们指出,政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的—一即追 求自身利益的最大化,这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行 为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行 某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如,政治家向某个阶层或集团的 选民许诺实施某项有利于他们的政策,并宣传要从该政策中获益,就必须支持他(们)当选。 政治家在公共政策及项目的拨款预算中,也往往支持最大化的预算方案,以便有更多的资金 来回报支持他们的选民:;他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度,因为政策费用 总是由纳税者(选民)负担的,如果负担太重,可能降低支持率。因此,政治家总是设法让选 民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的 利已本性,粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的 政治家的行为模式推广,使之成为一种普遍的模式则是错误的 、行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分,尤其是在当代,行政权力扩张,出 现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代,行政机关在政策过程中的地位和作用就显得 更加突出了。 在西方特别是美国,无论是政策的制定,还是政策的执行,政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强,国会的立法往往 将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域,总统拥有的合法权力 和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和 行动的产物。当然,国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议,这些建议可能被拒绝, 也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大,这不仅在于行政机构是政策执行的主导 机构,而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤 其是行政法规),而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外,在英美等西 方国家,行政部门还是立法或政策建议的重要来源,它们不仅积极提交法案,而且主动进行 游说,向立法机关施加压力,以让他们采纳有关的建议 按照德洛尔( Yehezkel dror)的说法,在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中,行 政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响,甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和 影响还要大。 德洛尔的解释是:“发展中国家存在的政策问题少,因而大部分政策问题能够进入内阁 的议事日程;发展中国家并未形成专业的文官制度,所以行政部门在绝大多数的公共政策的 制定中起着更大的作用;发展中国家的权力更加集中,因此,政治的行政部门不必在建立联 盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。 在我国,政府作为管理机关,是政策主体的一个重要因素。宪法规定,中华人民共和国 国务院即中央人民政府,是最高权力机关的执行机关,是最高国家行政执行机关,而地方各 级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人 Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined. Scranton, Pennsylvania: Chandler, 1968, p 1 18
2 题，西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特 征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追 求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行 为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行 某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如，政治家向某个阶层或集团的 选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益，就必须支持他(们)当选。 政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金 来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度，因为政策费用 总是由纳税者(选民)负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选 民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的 利已本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的 政治家的行为模式推广，使之成为一种普遍的模式则是错误的。 二、行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出 现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得 更加突出了。 在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往 将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力 和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和 行动的产物。当然，国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝， 也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导 机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤 其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西 方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行 游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。 按照德洛尔(Yehezkel Dror)的说法，在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中，行 政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和 影响还要大。 德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁 的议事日程；发展中国家并未形成专业的文官制度，所以行政部门在绝大多数的公共政策的 制定中起着更大的作用；发展中国家的权力更加集中，因此，政治的行政部门不必在建立联 盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。① 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国 国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各 级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人 ① Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined. Scranton, Pennsylvania: Chandler, 1968, p.118
事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作, 统一领导全国的内政、外交事务,主要内容有:编制并执行国民经济和社会发展计划以及国 家预算,领导和管理经济工作和城市建设,领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计 划生育工作,领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制 令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限,它的管理权限是全面领导本行政 区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构,而且它有权 根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征:(1)具体 性一一行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化,它们要体现党和国 家权力机关所制定出的政策的基本精神;(2)补充性一一对党和国家权力机关政策所没有涉 及到的领域,行政机关有权制定出一些补充性的政策规定,以防止出现政策空白。 关于行政官员在政策过程中的行为,公共选择学者也做出了分析。他们认为,尽管行政 官员与政治家不同,不是由选民选出的,而是由行政机关任命的,但是这些官员同样按照“经 济人”行事,即追求自己利益的最大化,他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照 小尼斯卡宁(W.A. Niskanen,Jr.)的说法:一个官员可能追求如下的目标:“薪金、职务津贴 公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物,容易管理机构”。①为了达到这些目 标,就必须扩大自己所属的行政部门的规模,由此可以提高影响,增加晋升的机会,而最终 这一切都必须靠预算的最大化来实现,即通过尽可能多地增加预算,来扩大机构,增加公共 服务,其结果则是公共物品及服务超过社会的需求,导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严 重。这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政 府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为,但它 提醒我们,必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机,防止公共政策被当作官员谋取私 利工具,而最终损害公共利益。 、执政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政 党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中,政党常常 履行着某种“利益聚合”的功能,即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择 的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制,而在我国则采用中国共产党领导下的多 党合作制,因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下,政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说,政党 的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的,只有在大选中获胜、取得政权的政 党才能成为直接的政策制定者,把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如 美国和英国),政党希望获取更多选民支持的愿望,迫使两党在它们的“一揽子”的政策意 见中体现更多的利益和要求,并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相 左。在美国,民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和 党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信 a w. A Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971. p 38 关于这个问题的详细讨论,可以参阅 Dennis c. Mueller, Public Choice Il, Cambridge: Cambridge University Press,1989,pp247~276
3 事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作， 统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划以及国 家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计 划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制 令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限，它的管理权限是全面领导本行政 区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权 根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体 性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国 家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉 及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。 关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政 官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经 济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照 小尼斯卡宁(W.A.Niskanen, Jr.)的说法：一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴、 公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物，容易管理机构”。①为了达到这些目 标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终 这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加预算，来扩大机构，增加公共 服务，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严 重。②这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政 府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为，但它 提醒我们，必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私 利工具，而最终损害公共利益。 三、执政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政 党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常 履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择 的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多 党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党 的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政 党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如 美国和英国)，政党希望获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一揽子”的政策意 见中体现更多的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相 左。在美国，民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和 党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信 ① W. A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971. p.38. ②关于这个问题的详细讨论，可以参阅 Dennis C. Mueller, Public ChoiceⅡ, Cambridge: Cambridge University Press, 1989, pp.247～276
念是相同,都主张私有财产神圣不可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法制,它 们在重大的外交国防的方针政策立场上也大致相同。但是,两党经常在福利计划、劳工立法、 工商管理、公共水电工程、公共住宅和农副产品价格补贴等政策问题上发生争吵。假如这种 政策倾向的确存在,而且国会议员的投票通常与本党的政策立场一改,那么,哪个政党控制 国会或在总统选举中获胜,对政策就会有重要影响。在多党制国家(如法国),政党所履行的 利益聚合的功能相对小一些,在政策制定的过程中,政党更多的是充当各种特定利益的经纪 人而非倡导者的角色 在我国,中国共产党是全国人民的领导核心,它在政策的制定、执行、评估和监控中起 着主导作用。作为执政党,它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在 政策过程中指导思想和工作相一致,但是,它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产 党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国 家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经法定的程序变成国家的意志,通过党组织 的活动和党员的模范带头作用,带动广大人民群众,实现党的路线、方针和政策。因此,政 策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总 政策。说党的政策具有综合指导性,是因为这些政策具有总体性并涉及到政治、经济、社会 和文化生活的各个方面,其表现形式是党的纲领、路线、方针;说党的政策具有根本性,是 因为党通过自己制订的政策,掌握国家和社会生活总的发展方向,社会各阶层的活动都要受 之制约。 在我国实行的共产党领导的多党合作制度下,各民主党派是参政党,而不是在野党。与 这一政党制度相适应,我国实行政治协商的政治制度,人民政协是国家机构的有机组成部分。 政协以及各民主党派在我国的政策过程中发展着重要的作用,不仅直接参与国家重大政策的 讨论与决定,而且更经常更大量地进行调査研究,提出政策建议,进行政策监督和评价,充 分发挥参政议政的功能。因此,政协及各民主党派也构成我国政策主体不可或缺的部分。 政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为,实际上,政治家是政党的代表。在西方, 各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持,以确保本政党的当选。在许多情 况下,这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”,即追求近期目标而牺 牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公共选择理论的奠基人布坎南 ( James.M. Buchanan)曾分析了这一问题。他指出,政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽 量迎合选民的胃口,回避选民所不喜欢的政策。例如,在繁荣时期,为抑制通货膨胀而实行 增税和削减公共开支容易引起选民的反对;在萧条时期,需要增加公共开支,而且由于靠发 行公债的赤字预算来筹资,选民意识不到税收增加的负担,因而易受选民的欢迎。这些政策 的实施,能在短期使选民满意,政党及其候选人得到更多的支持,但其长期效果则是有害的, 导致赤字增长,诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律 性的现象,即在大选临近时,执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率,以 获得更多的选票,保证执政或连任;而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果(如通货膨 胀),执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策,以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济 出现波动,这就是所谓的“政治经济周期”。 ①参阅[美]詹姆斯·E·安德森公共决策北京:华夏出版社,1990:54~55页
4 念是相同，都主张私有财产神圣不可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法制，它 们在重大的外交国防的方针政策立场上也大致相同。但是，两党经常在福利计划、劳工立法、 工商管理、公共水电工程、公共住宅和农副产品价格补贴等政策问题上发生争吵。假如这种 政策倾向的确存在，而且国会议员的投票通常与本党的政策立场一改，那么，哪个政党控制 国会或在总统选举中获胜，对政策就会有重要影响。在多党制国家(如法国)，政党所履行的 利益聚合的功能相对小一些，在政策制定的过程中，政党更多的是充当各种特定利益的经纪 人而非倡导者的角色。① 在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起 着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在 政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产 党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国 家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织 的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。因此，政 策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总 政策。说党的政策具有综合指导性，是因为这些政策具有总体性并涉及到政治、经济、社会 和文化生活的各个方面，其表现形式是党的纲领、路线、方针；说党的政策具有根本性，是 因为党通过自己制订的政策，掌握国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受 之制约。 在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。与 这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。 政协以及各民主党派在我国的政策过程中发展着重要的作用，不仅直接参与国家重大政策的 讨论与决定，而且更经常更大量地进行调查研究，提出政策建议，进行政策监督和评价，充 分发挥参政议政的功能。因此，政协及各民主党派也构成我国政策主体不可或缺的部分。 政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际上，政治家是政党的代表。在西方， 各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。在许多情 况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺 牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公共选择理论的奠基人布坎南 (James.M.Buchanan)曾分析了这一问题。他指出，政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽 量迎合选民的胃口，回避选民所不喜欢的政策。例如，在繁荣时期，为抑制通货膨胀而实行 增税和削减公共开支容易引起选民的反对；在萧条时期，需要增加公共开支，而且由于靠发 行公债的赤字预算来筹资，选民意识不到税收增加的负担，因而易受选民的欢迎。这些政策 的实施，能在短期使选民满意，政党及其候选人得到更多的支持，但其长期效果则是有害的， 导致赤字增长，诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律 性的现象，即在大选临近时，执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率，以 获得更多的选票，保证执政或连任；而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果(如通货膨 胀)，执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策，以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济 出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”。 ①参阅[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京：华夏出版社，1990：54～55 页
四、司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关,在公共决策过程中也占有重要的一席之地,它也 是政策主体的构成因素之一。例如,在美国,司法机关(法院)能通过司法审査权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响;通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企 业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策 制定,而且在其中扮演重要角色,它不仅规定政府不能做什么,而且规定政府应该采取何种 行动以符合宪法和法律的要求。在我国,司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能,它 也是我国政策主体的一个有机组成部分。 从上面的分析中可以看出,中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区 别。主要区别之点在于:在我国无论是中国共产党,还是国家机关都是广大人民群众的根本 利益的真实代表;而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人 中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国,中国 共产党直接对政策过程起核心领导作用,其他民主党派也积极参与政策过程之中;而在西方, 政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响 第二节非官方的政策活动者 非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者,主 要包括利益团体、公民(选民)、大众传媒以及民间思想库等。下面介绍利益团体、公民(选 民)、大众传媒这边三种非官方的政策活动者的政策参与行为和方式(思想库留待下一节讨 论)。 、利益团体 当某个群体提出一项政治要求时,政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表 达,利益表达的主体称为利益集团。按照美国政治学家阿尔蒙德的定义,所谓利益集团,就 是指“因兴趣或利益而联系在一起,并意识到这些共同利益的人的组合”。我国经济学家厉 以宁在《转型发展理论》中说:“利益集团是一个不明确的概念,它是以经济利益目的相联 系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人,他们彼此认同,有着共同或基本一致的 社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望,使自己的利益得以维持 或扩大。”由此可见,利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业 和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利 益和共同态度所蕴含的行为模式;其职责是履行利益聚合功能,以保障或增进其成员的利益 作为最高目标。 利益集团最早出现于18世纪末的北美13州。其后,英国、法国也相继出现了利益集团, 但数量不多,对政治过程的影响也非常有限。19世纪中叶,随着产业革命的兴起和市场经 ①[美]G.A.阿尔蒙德,G.B.小鲍威尔,比较政治学:体系、过程和政策.上海:上海译文出版社, 1987:200页
5 四、司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也 是政策主体的构成因素之一。例如，在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企 业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策 制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种 行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它 也是我国政策主体的一个有机组成部分。 从上面的分析中可以看出，中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区 别。主要区别之点在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本 利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。 中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国 共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方， 政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。 第二节 非官方的政策活动者 非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主 要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。下面介绍利益团体、公民（选 民）、大众传媒这边三种非官方的政策活动者的政策参与行为和方式（思想库留待下一节讨 论）。 一、利益团体 当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表 达，利益表达的主体称为利益集团。按照美国政治学家阿尔蒙德的定义，所谓利益集团，就 是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。①我国经济学家厉 以宁在《转型发展理论》中说：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联 系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的 社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持 或扩大。”由此可见，利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业 和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利 益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益 作为最高目标。 利益集团最早出现于 18 世纪末的北美 13 州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团， 但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。19 世纪中叶，随着产业革命的兴起和市场经 ① [美] G．A．阿尔蒙德， G．B．小鲍威尔．比较政治学：体系、过程和政策．上海：上海译文出版社， 1987：200 页．