第七章政策评估 政策评估是政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估,人们才能够判断一项政策是 否收到了预期效果,从而决定这项政策是应该继续、调整还是终结:同时,通过政策评估, 还可以总结政策执行的经验教训。本章讨论政策评估的几个基本理论问题。 第一节政策评估概述 政策评估是政策分析的重要方面,是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动 在相当长的时间里,政策评估并为引起人们的重视。作为公共政策分析过程中不可或缺的一 环,政策评估在政策分析过程中有着重要意义。 、政策评估的概念 尽管目前对政策评估的研究已越来越多,但对于政策评估这个概念却没有一个统一的, 能被绝大多数学者、专家普遍认同的定义。先看看几种有代表性的定义: 安德森:“如果把政策过程看作某种有序的活动的话,那么,它的最后一个阶段便是政 策评价。总的说来,政策评价与政策(包括它的内容、实施及后果)的估计、评价和鉴定相 关。作为某种功能活动,政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中,而不能简单地将其 作为最后的阶段。”依这种看法,政策评估的目的是评价人们所执行的政策在实现其预定目 标上的效果,该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题,以及该效果的取得是政策本身 的作用还是政策以外其它因素所导致的等等 那格尔:政策评价“主要关心的是解析和预测,它依靠经验性证据和分析,强调建立和 检验中期理论,关心是否对政策有用,而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”。②在 这里,政策评估被看作一种分析的过程,评估者通过搜集相关信息,运用定性与定量分析方 法和技术,对各政策方案进行分析,确定各种方案的现实可行性及优缺点,以供决策者参考。 林水波、张世贤:政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序,搜集有关资讯,用以 论断政策概念与设计是否周全完整,知悉政策实际执行情形、遭遇的困难,有无偏离既定的 政策方向:指明社会干预政策的效用。”③在他们看来,政策评估不仅是对政策方案的评估, 而且包括对执行情况和政策结果的评估。政策评估被看作是一种着眼于整个公共政策全过程 的广博的收集资料、论证评价的过程 朱志宏:“就一项公共政策而言,发现误差、修正误差就是政策评估,换言之,政策评 估的工作就是发现并修正政策的误差。”按照朱志宏等人的观点,公共政策过程是未来取向 的,评估者凭借自己已具备的知识和经验,对公共政策全程跟踪观察,发现问题并随时纠正 在某种程度上,类似于引领航行的导航员。 可见,学者们对于政策评估概念的界定见仁见智,归纳起来主要有四种观点政策评估含 义的四种观点:(1)政策评估的着眼点应是政策效果:(2)政策评估主要是对政策方案的评 估,属于政策评估中预测评估的范畴:(3)政策评估是对政策全过程的评估,既包括对政策 方案的评估,还强调对政策执行以及政策结果的评估;(4)政策评估就是发现误差,修正误 ①[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策北京:华夏出版社,1990:183页 [美]S·S·那格尔政策研究百科全书.北京:634-635页. ③ 林水波张世贤公共政策台北:五南图书出版公司,1988499页 朱志宏公共政策台北:三民书局股份有限公司,1995:299页
1 第七章 政策评估 政策评估是政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估，人们才能够判断一项政策是 否收到了预期效果，从而决定这项政策是应该继续、调整还是终结；同时，通过政策评估， 还可以总结政策执行的经验教训。本章讨论政策评估的几个基本理论问题。 第一节 政策评估概述 政策评估是政策分析的重要方面，是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。 在相当长的时间里，政策评估并为引起人们的重视。作为公共政策分析过程中不可或缺的一 环，政策评估在政策分析过程中有着重要意义。 一、政策评估的概念 尽管目前对政策评估的研究已越来越多，但对于政策评估这个概念却没有一个统一的， 能被绝大多数学者、专家普遍认同的定义。先看看几种有代表性的定义： 安德森：“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政 策评价。总的说来，政策评价与政策（包括它的内容、实施及后果）的估计、评价和鉴定相 关。作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其 作为最后的阶段。”①依这种看法，政策评估的目的是评价人们所执行的政策在实现其预定目 标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题，以及该效果的取得是政策本身 的作用还是政策以外其它因素所导致的等等。 那格尔：政策评价“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和 检验中期理论，关心是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”。②在 这里，政策评估被看作一种分析的过程，评估者通过搜集相关信息，运用定性与定量分析方 法和技术，对各政策方案进行分析，确定各种方案的现实可行性及优缺点，以供决策者参考。 林水波、张世贤：政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以 论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的 政策方向；指明社会干预政策的效用。”③在他们看来，政策评估不仅是对政策方案的评估， 而且包括对执行情况和政策结果的评估。政策评估被看作是一种着眼于整个公共政策全过程 的广博的收集资料、论证评价的过程。 朱志宏：“就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估，换言之，政策评 估的工作就是发现并修正政策的误差。”④按照朱志宏等人的观点，公共政策过程是未来取向 的，评估者凭借自己已具备的知识和经验，对公共政策全程跟踪观察，发现问题并随时纠正。 在某种程度上，类似于引领航行的导航员。 可见，学者们对于政策评估概念的界定见仁见智，归纳起来主要有四种观点政策评估含 义的四种观点：（1）政策评估的着眼点应是政策效果；（2）政策评估主要是对政策方案的评 估,属于政策评估中预测评估的范畴；（3）政策评估是对政策全过程的评估，既包括对政策 方案的评估，还强调对政策执行以及政策结果的评估；（4）政策评估就是发现误差，修正误 ① [美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京：华夏出版社，1990:183 页. ② [美]Ｓ·Ｓ·那格尔.政策研究百科全书. 北京：634－635 页. ③ 林水波 张世贤.公共政策.台北：五南图书出版公司，1988:499 页. ④ 朱志宏.公共政策.台北：三民书局股份有限公司，1995：299 页
差。这些定义各有千秋,但后面三种定义的不足之处较为明显的。我们倾向于第一种观点, 将政策评估主要看作是对政策结果的评估 因此,可以给政策评估下这样的定义:政策评估是依据一定的标准和程序,对政策的效 益、效率及价值进行判断的一种政治行为,目的在于取得有关这些方面的信息,作为决定政 策变化、政策改进和制定新政策的依据。 、政策评估的类型 随着政府活动的日益复杂化和影响的深广化,政策评估也日益呈现出多样化的特点。国 内外学者依据不同的标准,从不同的角度对政策评估进行了分类。不同的分类显示了学者们 研究重点的不同 在国外评估研究的文献中,有不少关于政策评估的分类方法:美国评估研究协会根据工 作程式把方案评估分为六类,即前端分析、评估性测定、过程评价、效力评估或称影响力评 估、方案和问题监控以及元评估(或称综合评估),这六种评估类型构成了方案评估的日常 内容。美国社区服务管理局曾提出三种类型:方案影响评估、方案策略评估和方案监控。 而学者R·M·克朗赞同R·施赖德的看法,认为评估是一种循环的问题过程并将评估分为 五类:系统评估、投入评估、过程评估、总结评估和测评估。德尔金斯(D.N.T. Derkins) 则根据政策发展过程建立了六种评估类别,分别是策略评估、顺服评估、政策设计评估、管 理评估、干预效果评估和影响评估。 在国内评估研究的文献中,政策评估的分类表现为两个大的趋势:一是认为政策评估应 分为三类,即正式评估和非正式评估:内部评估与外部评估:事前、执行和事后评估。二是 赞同从政策影响的角度对政策评估做诸如效益、效率、效果等方面的分类。台湾学者林水波 张世贤则把政策评估分为四类:第一类是政策执行评估,包括内容摘要、政策的背景环境、 原定政策主要特征总述、执行评价描述、总结与考虑;第二类是影响评估:第三类是经济效 率分析:第四类是推测评估。 从不同的角度,依据不同的标准,我们也可将多样化的政策评估分为不同的种类。从评 估组织活动形式上看,可分为正式评估和非正式评估:从评估机构的地位看,可分为内部评 估和外部评估:从政策评估在政策过程所处的阶段来看,政策评估又可分为事前评估、执行 评估和事后评估 1.正式评估和非正式评估 从评估组织活动形式上看,可分为正式评估和非正式评估。非正式评估指对评估者、评 估形式、评估内容没有严格规定,对评估的最后结论也不作严格的要求,人们根据自己掌握 的情况对政策做出评鉴的评估。正式评估指事先制定完整的评估方案,并严格按规定的程序 和内容执行,并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位,其结论是政府 部门考察政策的主要依据 2.内部评估和外部评估 从评估机构的地位看,政策评估可分为内部评估和外部评估。内部评估是由行政机构内 部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评 估。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非 营利性的研究机构、学术团体,专业性的咨询公司,大专院校进行的,也可以是由投资或立 法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外
2 差。这些定义各有千秋，但后面三种定义的不足之处较为明显的。我们倾向于第一种观点， 将政策评估主要看作是对政策结果的评估。 因此，可以给政策评估下这样的定义：政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效 益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政 策变化、政策改进和制定新政策的依据。 二、政策评估的类型 随着政府活动的日益复杂化和影响的深广化，政策评估也日益呈现出多样化的特点。国 内外学者依据不同的标准，从不同的角度对政策评估进行了分类。不同的分类显示了学者们 研究重点的不同。 在国外评估研究的文献中，有不少关于政策评估的分类方法：美国评估研究协会根据工 作程式把方案评估分为六类，即前端分析、评估性测定、过程评价、效力评估或称影响力评 估、方案和问题监控以及元评估（或称综合评估），这六种评估类型构成了方案评估的日常 内容。美国社区服务管理局曾提出三种类型：方案影响评估、方案策略评估和方案监控。 而学者Ｒ• Ｍ• 克朗赞同Ｒ• 施赖德的看法，认为评估是一种循环的问题过程并将评估分为 五类：系统评估、投入评估、过程评估、总结评估和测评估。德尔金斯（Ｄ.Ｎ.Ｔ.Derkins） 则根据政策发展过程建立了六种评估类别，分别是策略评估、顺服评估、政策设计评估、管 理评估、干预效果评估和影响评估。 在国内评估研究的文献中，政策评估的分类表现为两个大的趋势：一是认为政策评估应 分为三类，即正式评估和非正式评估；内部评估与外部评估；事前、执行和事后评估。二是 赞同从政策影响的角度对政策评估做诸如效益、效率、效果等方面的分类。台湾学者林水波、 张世贤则把政策评估分为四类：第一类是政策执行评估，包括内容摘要、政策的背景环境、 原定政策主要特征总述、执行评价描述、总结与考虑；第二类是影响评估；第三类是经济效 率分析；第四类是推测评估。 从不同的角度，依据不同的标准，我们也可将多样化的政策评估分为不同的种类。从评 估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；从评估机构的地位看，可分为内部评 估和外部评估；从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行 评估和事后评估。 1．正式评估和非正式评估 从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估。非正式评估指对评估者、评 估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握 的情况对政策做出评鉴的评估。正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序 和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府 部门考察政策的主要依据。 2．内部评估和外部评估 从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外部评估。内部评估是由行政机构内 部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评 估。外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非 营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是由投资或立 法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外
部评估各有其利弊,因此,在实践中,应把内、外评估结合起来,取长补短。 3.事前评估、执行评估和事后评估 从政策评估在政策过程所处的阶段来看,政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后 评估。事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三 方面:对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估,对政策效果进行评估。执行评 估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估,就是具体分析政策在实际执行过程中的情 况,以确认政策是否得到严格地贯彻执行。事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估, 旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度,辨识政策效果成 因,以求通过优化政策运行机制的方式,强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完 成以后发生,是最主要的一种评估方式 三、政策评估的标准 政策的评估过程是一种紧紧围绕着政策效果而展开的活动。为了弄清楚一项政策的效果 究竟是好是坏,是否实现了预期的目标,就必须首先建立一套评估的标准,即进行价值判断 的尺度。没有标准将无法对一项政策进行正确客观的评估。而且这些标准是“所要分析问题 的核心所在”。由此可见标准在评估中的重要地位。此外,“较早说明评估标准也有助于日后 避免出现选择个人偏好的方案的倾向”。但是,在现实的政策活动过程中,由于政策涉及面 广,参与人数众多,政策过程中的变量因素很多,因此难以设定一个统一的,能被绝大多数 学者共同认可的标准。 国内外学者在这个问题上也是各有自己的见解。例如,帕顿和大卫·沙维奇说:“我们 将运用巴尔达奇的类型学方法来组织我们对通常使用的评估标准进行一次回顾。巴尔达奇界 定了对政策设计目标会产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素:技术可行性、 政治可行性、经济和财政可能性以及行政可操作性。我们相信,大部分的评估标准都可归入 这四种综合类型,而且分析人员应当在每一种类型中为每一个政策问题确定相关标准。”② 威廉·N·邓恩③在其所著的《公共政策分析导轮》一书中,将评估标准分为七类,分别是 效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。 台湾学者林水波、张世贤④认为,评价标准大致有八个方面:第一,投入工作量。在政 策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况:第二,绩效。依据具体明确的目标, 分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响。绩效既包括政策推动的结果,又含有民 众心目中认定的满意程度;第三,效率。投入工作量与绩效之间的比例关系;第四,充足性 满足人们需求、价值或机会的有效程度,反映了绩效的高低;第五,公平性。政策所投入的 工作量,以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。政策的类型不一样,所反映的 公平性的角度与观点也不一样;第六,适当性。政策目标和所表现的价值偏好,以及所依据 的该假设是否合适。第七,执行力。探求影响政策成败的原因,进而导致因果模型性的构建 第八,社会发展总指标。对社会状态与发展的数量描述与分析。既反映过去的动向,又可作 为社会现状的说明,其特征是以描述性指标为主 张国庆在《现代公共政策导论》一书中,从一个较独特的视角提出了评估的首要标准和 ①[澳]欧文·E·休斯公共管理导论(第2版).北京:中国人民大学出版社,2001 ②[美]卡尔·帕顿,大卫·沙维奇:《公共政策分析和规划的初步方法》(第2版)北京:华夏出版社,2001 ③[美]威廉·N·邓恩公共政策分析导论(第2版)北京:中国人民大学出版社,2002 林水波,张世贤公共政策台北:五南图书出版公司,1982:
3 部评估各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取长补短。 3．事前评估、执行评估和事后评估 从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后 评估。事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三 方面：对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。 执行评 估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估, 就是具体分析政策在实际执行过程中的情 况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。事后评估是政策执行完成后对政策效果的评估， 旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成 因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完 成以后发生，是最主要的一种评估方式。 三、政策评估的标准 政策的评估过程是一种紧紧围绕着政策效果而展开的活动。为了弄清楚一项政策的效果 究竟是好是坏，是否实现了预期的目标，就必须首先建立一套评估的标准，即进行价值判断 的尺度。没有标准将无法对一项政策进行正确客观的评估。而且这些标准是“所要分析问题 的核心所在”。由此可见标准在评估中的重要地位。此外，“较早说明评估标准也有助于日后 避免出现选择个人偏好的方案的倾向”。①但是，在现实的政策活动过程中，由于政策涉及面 广，参与人数众多，政策过程中的变量因素很多，因此难以设定一个统一的，能被绝大多数 学者共同认可的标准。 国内外学者在这个问题上也是各有自己的见解。例如，帕顿和大卫·沙维奇说：“我们 将运用巴尔达奇的类型学方法来组织我们对通常使用的评估标准进行一次回顾。巴尔达奇界 定了对政策设计目标会产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素：技术可行性、 政治可行性、经济和财政可能性以及行政可操作性。我们相信，大部分的评估标准都可归入 这四种综合类型，而且分析人员应当在每一种类型中为每一个政策问题确定相关标准。”② 威廉·Ｎ·邓恩③在其所著的《公共政策分析导轮》一书中，将评估标准分为七类，分别是： 效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。 台湾学者林水波、张世贤④认为，评价标准大致有八个方面：第一，投入工作量。在政 策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况；第二，绩效。依据具体明确的目标， 分析政策对客观事物与政策环境所造成的实际影响。绩效既包括政策推动的结果，又含有民 众心目中认定的满意程度；第三，效率。投入工作量与绩效之间的比例关系；第四，充足性。 满足人们需求、价值或机会的有效程度，反映了绩效的高低；第五，公平性。政策所投入的 工作量，以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。政策的类型不一样，所反映的 公平性的角度与观点也不一样；第六，适当性。政策目标和所表现的价值偏好，以及所依据 的该假设是否合适。第七，执行力。探求影响政策成败的原因，进而导致因果模型性的构建。 第八，社会发展总指标。对社会状态与发展的数量描述与分析。既反映过去的动向，又可作 为社会现状的说明，其特征是以描述性指标为主。 张国庆在《现代公共政策导论》一书中，从一个较独特的视角提出了评估的首要标准和 ① [澳]欧文·Ｅ·休斯.公共管理导论（第 2 版）.北京：中国人民大学出版社，2001： ② [美]卡尔·帕顿，大卫·沙维奇：《公共政策分析和规划的初步方法》（第 2 版）.北京：华夏出版社，2001： ③ [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第 2 版）.北京：中国人民大学出版社，2002： ④ 林水波，张世贤.公共政策.台北：五南图书出版公司，1982：
次要标准的概念。他认为,对于一项政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的。所以, 他把用于整体评估的标准称为首要标准,把用于单元评估的标准称为次要标准。在这个意义 上,他得出的结论是:总量评估和首要标准是自变量,而单元评估和次要标准就成了因变量。 但他对首要标准和次要标准的具体内容没有进行阐释。这样,他就从立体的角度构建了一个 评估标准的架构。①台湾学者朱志宏也提出了“次级标准”的概念。② 在公共决策过程中,由于客观条件所限,找到最优决策方案是相当困难的,所以,人们 往往退而求其次,在现有条件下,选定一种较为满意的方案,做出一种“满意决策”。同理, 在进行政策评估的实践过程中,要寻求一种近乎完美的、放之四海而皆准的评估标准也是相 当困难的。因为“选择什么样的评估标准,不仅取决于评估目的、评价者,而且还决定于评 价的技术与方法”。因此,在大多数的情况下,人们在评估实践中所依据的也仅仅是一种在 此时此地较为满意的评估标准。 我们认为,一般而言,政策评估有如下五个标准:生产力标准、效益标准、效率标准、 公正标准和政策回应度(我们将“政策分析过程各步中常用的方法”一章中对这个问题加以 讨论)。 四、政策评估的意义 政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为,是政策 运行过程这一有机链条中的重要一环。但是,长期以来,人们只顾无休止地制定、颁布这样 或那样的政策,对政策的效果如何,所知甚少,缺乏关心。这种只问耕耘,不问收获的态度 固然有体制的原因,但是也与人缺乏对政策评估重要性认识有密切关系。事实上,政策评估 对于改进政策制定系统,克服政策运行中的弊端和障碍,增强政策的活力和效益,提高政策 水平具有重要作用,意义深远。概括地讲主要表现于以下几个方面: 1.政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 任何政策,如果投入运行后,就再没有人去做相关的评估反馈工作,那它的效果如何我 们就不得而知。尤其是一项构思精良,经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后,究 竟有没有达到预期目标,产生预期效果,或产生了哪些非预期的连带的效果,这都需要我们 进行科学的评估工作。也就是说,评估人员要密切关注政策执行的动向,搜集相关的资料和 信息,再加以科学的分析、论证,得出可靠的结论,以确定该项政策是否有好的效果,执行 过程是否效率很高以及其效益所在。比如计划生育这一作为我国基本国策的全国性政策,在 执行过程中,就需要我们密切关注它的发展状况,以便了解该项政策执行的情况。我们可以 通过定期的人口普査以及年度的人口统计资料来确定,通过实行计划生育政策,我国在几年 内少增加多少人口,与原始人口数据进行对比,从而可以判定计划生育政策是否被有效执行, 哪些地区执行得较好,哪些地区稍差一些。 2.政策评估是决定政策去向的重要依据 项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进, 该项政策是应该继续、调整、革新还是终止?这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种 客观资料的有效活动,只有政策评估。政策的走向一般分为三种情况:第一,政策继续,即 通过科学的评估,发现该政策所指向的问题还未得到解决,其政策环境也没有发生大的变化。 基于这种情况,还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。如上面我们提到的计划生育 政策,目前我国通过第五次人口普査,确定该项政策的执行已经取得了显著效果,但我国人 ①张国庆现代公共政策学导论北京:北京大学出版社,1997: 2朱志宏公共政策台北:三民书局,1995:299页 ③陈庆云公共政策分析北京:中国经济出版社,1996:257页
4 次要标准的概念。他认为，对于一项政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的。所以， 他把用于整体评估的标准称为首要标准，把用于单元评估的标准称为次要标准。在这个意义 上，他得出的结论是：总量评估和首要标准是自变量，而单元评估和次要标准就成了因变量。 但他对首要标准和次要标准的具体内容没有进行阐释。这样，他就从立体的角度构建了一个 评估标准的架构。①台湾学者朱志宏也提出了“次级标准”的概念。② 在公共决策过程中，由于客观条件所限，找到最优决策方案是相当困难的，所以，人们 往往退而求其次，在现有条件下，选定一种较为满意的方案，做出一种“满意决策”。同理， 在进行政策评估的实践过程中，要寻求一种近乎完美的、放之四海而皆准的评估标准也是相 当困难的。因为“选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目的、评价者，而且还决定于评 价的技术与方法”。③因此，在大多数的情况下，人们在评估实践中所依据的也仅仅是一种在 此时此地较为满意的评估标准。 我们认为，一般而言，政策评估有如下五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、 公正标准和政策回应度（我们将“政策分析过程各步中常用的方法”一章中对这个问题加以 讨论）。 四、政策评估的意义 政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，是政策 运行过程这一有机链条中的重要一环。但是，长期以来，人们只顾无休止地制定、颁布这样 或那样的政策，对政策的效果如何，所知甚少，缺乏关心。这种只问耕耘，不问收获的态度 固然有体制的原因，但是也与人缺乏对政策评估重要性认识有密切关系。事实上，政策评估 对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策 水平具有重要作用，意义深远。概括地讲主要表现于以下几个方面： 1．政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径 任何政策，如果投入运行后，就再没有人去做相关的评估反馈工作，那它的效果如何我 们就不得而知。尤其是一项构思精良，经多方论证认定是无懈可击的政策投入运行以后，究 竟有没有达到预期目标，产生预期效果，或产生了哪些非预期的连带的效果，这都需要我们 进行科学的评估工作。也就是说，评估人员要密切关注政策执行的动向，搜集相关的资料和 信息，再加以科学的分析、论证，得出可靠的结论，以确定该项政策是否有好的效果，执行 过程是否效率很高以及其效益所在。比如计划生育这一作为我国基本国策的全国性政策，在 执行过程中，就需要我们密切关注它的发展状况，以便了解该项政策执行的情况。我们可以 通过定期的人口普查以及年度的人口统计资料来确定，通过实行计划生育政策，我国在几年 内少增加多少人口，与原始人口数据进行对比，从而可以判定计划生育政策是否被有效执行， 哪些地区执行得较好，哪些地区稍差一些。 2．政策评估是决定政策去向的重要依据 一项政策在执行过程中总会呈现出一定的走向。伴随着政策目标实现程度的不断推进， 该项政策是应该继续、调整、革新还是终止？这都必须依据一定的客观资料。能够提供这种 客观资料的有效活动，只有政策评估。政策的走向一般分为三种情况：第一，政策继续，即 通过科学的评估，发现该政策所指向的问题还未得到解决，其政策环境也没有发生大的变化。 基于这种情况，还适宜用原来的政策继续指导这个问题的解决。如上面我们提到的计划生育 政策，目前我国通过第五次人口普查，确定该项政策的执行已经取得了显著效果，但我国人 ① 张国庆.现代公共政策学导论.北京：北京大学出版社，1997： ② 朱志宏.公共政策.台北：三民书局，1995：299 页. ③ 陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，1996：257 页
口多,基数大,所以要继续执行该项政策。第二,政策调整,或称政策革新。如果一项政策 在执行过程中,遇到了新情况、新变化,原来的政策已明显不适应新的政策情况,那我们必 须对原有政策进行调整或者革新,以适应新变化,更好地实现政策目标。第三,政策终结, 也就是完全终止原来的政策。政策终结分为两种情况:一种是政策目标已经实现,原有政策 的存在已经没有意义,完成了一个政策周期,自然终结;另一种情况是政策环境或问题本身 发生了非常大的变化,原有政策已明显不能解决问题,甚至会使问题变得更为严重,而且通 过调整已无济于事,这时就需要终结旧政策,代之以新的,更为有效的政策。为了避免终结 旧政策带来的混乱,最好旧政策的终结与新政策的出台能够同步。由此可见,无论是政策的 继续、调整还是终结,都必须建立在科学、系统、全面的政策评估基础上 3.政策评估是合理配置资源的有效手段 在政策实践中,政府的政策资源是有限的,但政府部门却要同时执行多项政策,如经济 政策、政治政策、环境政策、教育政策等等。那么,究竟哪项政策该投入多少政策资源,也 就是说政策资源要怎样配置才最为合理呢?这就体现出了评估的重要意义。只有通过政策评 估,才能确认每项政策的价值,并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例,以寻求最佳 的整体效果,以便有效推动政府各个方面的活动。同时,通过政策评估,也可以对照以往的 政策资源分配情况,看其是否合理,总结经验,吸取教训,使政策活动优质高效进行 4.政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路 在现代社会,国家管理活动中重要的一环就是政府利用政策来调整、组织社会生产和社 会生活。随着社会的发展,各种新情况和新变化层出不穷,单靠传统的经验来决策已经日益 应付不了复杂的决策问题。实践证明,经验决策必须向科学决策转变;而政策评估正是使决 策迈向科学化的必由之路。通过政策评估,不仅可以检验政策的效果、效益和效率,更合理 地配置政策资源,形成一种优先顺序和比例,而且可以与时俱进,随时抓住情况的变化,对 政策做出继续、调整或终止的决定。从另一个角度来看,通过评估得出的结论体现了科学性, 为下一步的民主决策奠定了坚实的基础。因此,政策评估对于公共决策的科学化民主化是不 可或缺的 第二节政策评估的过程和模式 政策评估是一种有计划、按步骤进行的活动,是一个有规律可循的系统过程。虽然评估 活动步骤会因为评估类型的不同而不尽相同。但是,只要是正规的、科学的政策评估,一般 都要经过准备、实施和结束三个阶段。 政策评估过程的三个阶段 准备阶段 作为一项复杂的、系统的工作,政策评估在实施以前必须进行周密的组织准备工作,这 是评估工作的基础和起点,也是评估政策得于顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比 较充分,才能保证评估工作有计划、按步骤展开实施,避免评估工作盲目性。组织准备阶段 的主要任务包括: (1)确定评估对象。确定评估对象实质上是解决评估什么的问题。政策具有相关性, 某一结果的产生往往是多项政策共同作用的产物,要清楚地划出一项政策作用范围的边界并 不容易。同时,并不是任何政策在任何时候都可以而且有必要进行评估。比如,某些政策仅 具有象征性意义或者尚未完全发生作用,评估的时机尚未成熟,则暂时没有必要进行评估。 因此,根据理论硏究与实际工作需要,遵循有效性与可行性相结合的原则精选评估对象(特
5 口多，基数大，所以要继续执行该项政策。第二，政策调整，或称政策革新。如果一项政策 在执行过程中，遇到了新情况、新变化，原来的政策已明显不适应新的政策情况，那我们必 须对原有政策进行调整或者革新，以适应新变化，更好地实现政策目标。第三，政策终结， 也就是完全终止原来的政策。政策终结分为两种情况：一种是政策目标已经实现，原有政策 的存在已经没有意义，完成了一个政策周期，自然终结；另一种情况是政策环境或问题本身 发生了非常大的变化，原有政策已明显不能解决问题，甚至会使问题变得更为严重，而且通 过调整已无济于事，这时就需要终结旧政策，代之以新的，更为有效的政策。为了避免终结 旧政策带来的混乱，最好旧政策的终结与新政策的出台能够同步。由此可见，无论是政策的 继续、调整还是终结，都必须建立在科学、系统、全面的政策评估基础上。 3．政策评估是合理配置资源的有效手段 在政策实践中，政府的政策资源是有限的，但政府部门却要同时执行多项政策，如经济 政策、政治政策、环境政策、教育政策等等。那么，究竟哪项政策该投入多少政策资源，也 就是说政策资源要怎样配置才最为合理呢？这就体现出了评估的重要意义。只有通过政策评 估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳 的整体效果，以便有效推动政府各个方面的活动。同时，通过政策评估，也可以对照以往的 政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效进行。 4．政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路 在现代社会，国家管理活动中重要的一环就是政府利用政策来调整、组织社会生产和社 会生活。随着社会的发展，各种新情况和新变化层出不穷，单靠传统的经验来决策已经日益 应付不了复杂的决策问题。实践证明，经验决策必须向科学决策转变；而政策评估正是使决 策迈向科学化的必由之路。通过政策评估，不仅可以检验政策的效果、效益和效率，更合理 地配置政策资源，形成一种优先顺序和比例，而且可以与时俱进，随时抓住情况的变化，对 政策做出继续、调整或终止的决定。从另一个角度来看，通过评估得出的结论体现了科学性， 为下一步的民主决策奠定了坚实的基础。因此，政策评估对于公共决策的科学化民主化是不 可或缺的。 第二节 政策评估的过程和模式 政策评估是一种有计划、按步骤进行的活动，是一个有规律可循的系统过程。虽然评估 活动步骤会因为评估类型的不同而不尽相同。但是，只要是正规的、科学的政策评估，一般 都要经过准备、实施和结束三个阶段。 一、政策评估过程的三个阶段 1．准备阶段 作为一项复杂的、系统的工作，政策评估在实施以前必须进行周密的组织准备工作，这 是评估工作的基础和起点，也是评估政策得于顺利进行和卓有成效的前提条件。组织准备比 较充分，才能保证评估工作有计划、按步骤展开实施，避免评估工作盲目性。组织准备阶段 的主要任务包括： （1）确定评估对象。确定评估对象实质上是解决评估什么的问题。政策具有相关性， 某一结果的产生往往是多项政策共同作用的产物，要清楚地划出一项政策作用范围的边界并 不容易。同时，并不是任何政策在任何时候都可以而且有必要进行评估。比如，某些政策仅 具有象征性意义或者尚未完全发生作用，评估的时机尚未成熟，则暂时没有必要进行评估。 因此，根据理论研究与实际工作需要，遵循有效性与可行性相结合的原则精选评估对象（特