济的发展,社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于 同一利益水平上的人们,在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体,各种利益集团 便发展了起来。进入20世纪,尤其是二战后,由于在古典自由主义时代的国家基本上是处 于“守夜人”的状态,但随着市场经济的发展,市场自身的缺陷表现得愈来愈明显,于是出 自政府的各种干预政策便纷纷出台,从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况 下,影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径。利益集团在 西方各国大量涌现,引起学者的普遍关注 在各种利益集团中,有的有一定的组织形式,有的则没有什么组织形式,只是具有共同 利益的个人,正式或非正式地结合成某一团体,主要是便于向政府反映和提出他们的要求, 这是今日世界多数国家政策生活的主要特征之一。利益团体广泛存在,数量众多,种类繁杂, 形式各异,它们利的要求也各相同,有的要求对社会价值和资源重新分配,有的要求维持现 状和既得利益。前者趋向革新,后者趋向保守。通常它们不具有典型的浓厚的政治色彩,但 却往往是政府和公民之间联系的重要桥梁。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程, 成为非官方政策主体的最重要构成因素之一,它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代 国家政治体制一个显著特征。 公共选择理论认为,利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的,即追求自身 利益的最大化。而公共政策制定,实际上是对社会价值和资源(利益)的调整和重新分配。 政策不是针对一个人的,总是针对社会全体成员,或是针对一类人、一群人(某一社会阶级 阶层、集团、群体等)。然而,社会却没有完全一致的价值和利益存在,只有团体与个人的 价值和利益存在 政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。因为国家的资源和政府所能动员的资源是 有限的,无法满足所有利益团体的要求。一种利益增加必然会导致另一种利益减少。于是国 家在制定政策时,必然涉及到各种利益团体的价值和利益。在调整和重新分配的过程中,往 往使原有的利益团体之间的利益平衡遭到破坏,从而直接引发它们之间的利益冲突。当某项 政策对某团体有利,对另一团体可能不利甚至损害时,会引起不同反映。受益者会采取某种 行动去维护支持对自己有利的政策;受损者则会以某种方式去反对或改变对自己不利的政 策, 在这种情况下,政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突,理顺各利益团体间 的关系。否则,政策制定难以顺利进行,即使制定出来了,也会因有各种阻力而难以贯彻执 行。任何一种政策,如能使大多数团体感到可以接受,就表示了某种均衡状态。这时,政策 就成为大多数利益团体的一种协调和妥协的产物,也是竞争和斗争的产物。如果团体的影响 力发生变化,均衡被打破,又会进入新一轮争取均衡的竞争和斗争。由此,公共决策从某种 角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程 利益团体影响政策制定的方式(即如何表达自身利益的方式)是多种多样的。而如何表 达利益的问题,实际上就是一个政治参与的问题。在一般情况下,通过本团体在各种代表机 构中的代表人物,就某个政策问题向政府陈述意见,提出建议或提案;或者通过社会舆论表 达本团体对某个问题的观点和见解,力图说服政府采纳;或者对社会规范价值重新加以界定 也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。在某种特殊、紧急情况下,也可能由一 6
6 济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于 同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体，各种利益集团 便发展了起来。进入 20 世纪，尤其是二战后，由于在古典自由主义时代的国家基本上是处 于“守夜人”的状态，但随着市场经济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出 自政府的各种干预政策便纷纷出台，从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况 下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径。利益集团在 西方各国大量涌现，引起学者的普遍关注。 在各种利益集团中，有的有一定的组织形式，有的则没有什么组织形式，只是具有共同 利益的个人，正式或非正式地结合成某一团体，主要是便于向政府反映和提出他们的要求， 这是今日世界多数国家政策生活的主要特征之一。利益团体广泛存在，数量众多，种类繁杂， 形式各异，它们利的要求也各相同，有的要求对社会价值和资源重新分配，有的要求维持现 状和既得利益。前者趋向革新，后者趋向保守。通常它们不具有典型的浓厚的政治色彩，但 却往往是政府和公民之间联系的重要桥梁。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程， 成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代 国家政治体制一个显著特征。 公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身 利益的最大化。而公共政策制定，实际上是对社会价值和资源（利益）的调整和重新分配。 政策不是针对一个人的，总是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、 阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的 价值和利益存在。 政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。因为国家的资源和政府所能动员的资源是 有限的，无法满足所有利益团体的要求。一种利益增加必然会导致另一种利益减少。于是国 家在制定政策时，必然涉及到各种利益团体的价值和利益。在调整和重新分配的过程中，往 往使原有的利益团体之间的利益平衡遭到破坏，从而直接引发它们之间的利益冲突。当某项 政策对某团体有利，对另一团体可能不利甚至损害时，会引起不同反映。受益者会采取某种 行动去维护支持对自己有利的政策；受损者则会以某种方式去反对或改变对自己不利的政 策。 在这种情况下，政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突，理顺各利益团体间 的关系。否则，政策制定难以顺利进行，即使制定出来了，也会因有各种阻力而难以贯彻执 行。任何一种政策，如能使大多数团体感到可以接受，就表示了某种均衡状态。这时，政策 就成为大多数利益团体的一种协调和妥协的产物，也是竞争和斗争的产物。如果团体的影响 力发生变化，均衡被打破，又会进入新一轮争取均衡的竞争和斗争。由此，公共决策从某种 角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程。 利益团体影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的。而如何表 达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。在一般情况下，通过本团体在各种代表机 构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；或者通过社会舆论表 达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；或者对社会规范价值重新加以界定； 也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。在某种特殊、紧急情况下，也可能由一
个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。当然,影响政策制定的形式和方法,会因 时、因地、因问题、因环境而不同。利益团体对政策制定影响力的大小,取决于团体自身所 处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况 以及运用策略的情形等诸多因素 利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。以美国为例,美国 国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。利益集团影响政府的方法 主要有两种。一是游说(又称院外活动),就是利益团体的代表向国会议员、政府官员进行 有针对性的说服工作,希望他们支持本集团所希望的政策,并借助媒体,使得一项具体政策 被通过或被拒绝。游说本身并没有什么不好,因为它是民主过程的灵魂,它让政府官员知道 不同利益团体和选民的利益与要求。美国政府的游说通常分为两种。一种是内部游说,它较 为传统,一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触,金钱是成功游说的保证。 另一种是外部游说,也称为“草根性”游说。它是指许多组织调动自己的会员在华盛顿以外 来唤起或影响大众,通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式,从外 部对议员们产生压力。二是政治捐款,即利益团体统筹捐款给议员候选人,支持国会议员和 总统当选,换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说,用金钱购买对立法的影 响力 快速发展的信息时代尤其是互联网的出现,使美国的游说活动又出现了新的特点,越来 越多的利益团体开始在网上活动,互联网成为利益团体游说的便捷而又成本低廉的工具。许 多单一目标的游说组织通常只有几个人和一部电脑,但他们可以通过互联网跨越国界,宣传 自己的主张,招揽同情者,结识盟友,向政府和地方议员施加压力 利益团体对于公共决策有其积极的作用。托克维尔、达尔关于现代民主的“社会制衡” 思想强调:一个由各种独立的,自主的社团组成的多元社会,可以对权利构成一种“社会的 制约”。启蒙思想家梁启超说过:“道莫善于群”。(这里的“群”,就是利益团体)。也就是说, 每一阶层或层次的社会成员往往有共同的经济利益和政治利益,而维护自己利益的最好方法 就是这一阶层的社会成员能组织起来,以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种 联系。其组织形式越完善,组织力量越强大,其利益保护就越有效。 以日本农协为例。众所周知,日本的制造业对美国出口赚了大钱,并留下了巨额贸易顺 差,从而导致美国要求日本进一步开放农产品市场,要求日本农产品实现贸易的自由化,但 日本政府始终低抗美国方面的一波又一波的长达二十余年的贸易自由化轰炸。其主要因素是 日本的农民利益团体一一全日农协联盟( NOKYO)的抗衡。这个团体有800万成员,对日 本政府对农业政策的决策过程具有广泛的权利,其领导的提高粮食价格战及保护家畜和为柑 橘生产者反对自由进口农产品而享有极高的政治声誉。1982年8月和1983年1月,在美国 总统里根访问日本前,各合作社同盟前后资助了20次大规模的群众集会,反对农业政策自 由化和扩大农产品进口指标。由于全日农协联盟的强大,任何涉及农业贸易自由化问题都会 自然转化为日本的重大政治问题。从这个事例可以看出日本的执政党及其政府受制于利益团 体的程度 全日农协联盟在此提供了一个在多元社会条件下,利益集团作为社会政治行动的基本单 位,主导社会基本政治秩序的典型例子。这种利益集团往往集中了个体的需求,形成集团利
7 个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。当然，影响政策制定的形式和方法，会因 时、因地、因问题、因环境而不同。利益团体对政策制定影响力的大小，取决于团体自身所 处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况 以及运用策略的情形等诸多因素。 利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。以美国为例，美国 国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。利益集团影响政府的方法 主要有两种。一是游说（又称院外活动），就是利益团体的代表向国会议员、政府官员进行 有针对性的说服工作，希望他们支持本集团所希望的政策，并借助媒体，使得一项具体政策 被通过或被拒绝。游说本身并没有什么不好，因为它是民主过程的灵魂，它让政府官员知道 不同利益团体和选民的利益与要求。美国政府的游说通常分为两种。一种是内部游说，它较 为传统，一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触，金钱是成功游说的保证。 另一种是外部游说，也称为“草根性”游说。它是指许多组织调动自己的会员在华盛顿以外 来唤起或影响大众，通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式，从外 部对议员们产生压力。二是政治捐款，即利益团体统筹捐款给议员候选人，支持国会议员和 总统当选，换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说，用金钱购买对立法的影 响力。 快速发展的信息时代尤其是互联网的出现，使美国的游说活动又出现了新的特点，越来 越多的利益团体开始在网上活动，互联网成为利益团体游说的便捷而又成本低廉的工具。许 多单一目标的游说组织通常只有几个人和一部电脑，但他们可以通过互联网跨越国界，宣传 自己的主张，招揽同情者，结识盟友，向政府和地方议员施加压力。 利益团体对于公共决策有其积极的作用。托克维尔、达尔关于现代民主的“社会制衡” 思想强调：一个由各种独立的，自主的社团组成的多元社会，可以对权利构成一种“社会的 制约”。启蒙思想家梁启超说过：“道莫善于群”。（这里的“群”，就是利益团体）。也就是说， 每一阶层或层次的社会成员往往有共同的经济利益和政治利益，而维护自己利益的最好方法 就是这一阶层的社会成员能组织起来，以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种 联系。其组织形式越完善，组织力量越强大，其利益保护就越有效。 以日本农协为例。众所周知，日本的制造业对美国出口赚了大钱，并留下了巨额贸易顺 差，从而导致美国要求日本进一步开放农产品市场，要求日本农产品实现贸易的自由化，但 日本政府始终低抗美国方面的一波又一波的长达二十余年的贸易自由化轰炸。其主要因素是 日本的农民利益团体——全日农协联盟（NOKYO）的抗衡。这个团体有 800 万成员，对日 本政府对农业政策的决策过程具有广泛的权利，其领导的提高粮食价格战及保护家畜和为柑 橘生产者反对自由进口农产品而享有极高的政治声誉。1982 年 8 月和 1983 年 1 月，在美国 总统里根访问日本前，各合作社同盟前后资助了 20 次大规模的群众集会，反对农业政策自 由化和扩大农产品进口指标。由于全日农协联盟的强大，任何涉及农业贸易自由化问题都会 自然转化为日本的重大政治问题。从这个事例可以看出日本的执政党及其政府受制于利益团 体的程度。 全日农协联盟在此提供了一个在多元社会条件下，利益集团作为社会政治行动的基本单 位，主导社会基本政治秩序的典型例子。这种利益集团往往集中了个体的需求，形成集团利
益并以集体的形式表现出来,于是形成政治力量,也就是政治压力。在参与政治高层方面, 利益集团推举自己的代表参与议政,它们充当利益集团的喉舌并为其争取利益,团体则作为 这些代表的支持系统,起着协商立场,提高资源的作用。利益团体监督着公共权威,以便阻 止它们的越权行为。利益集团还提供了公民参与政治的渠道,使得它们的权利成为有影响力 的、受到承认和保护的东西 在我国计划经济时代里,由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资 源空间,也就没有利益集团成长的基本条件。20多年的改革开放使我国的社会基础发生了 深刻的变革,随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展,作为社会 活动领域人群组织的利益集团已经进入成长的轨道,并从政治领域(国家)中分离出来,成 为一种重要的社会力量,它将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何建立和完善利益 集团成长的法律制度环境,理顺政府改革与社会组织发展的互动关系,以及如何充分发挥利 益集团在权利制约,增强公民的公民意识,满足社会多元化需求等方面的积极作用,尽量限 制其消极作用,将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。 、公民(选民) 公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分,或者说是一种最广泛的非官方政策主 体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人。公民表明一个人对国家 的隶属关系,既包括统治者,也包括被统治者。在当代,公民的含义更多的表达了法制和民 主社会的基本准则 公民作为一种政治身份,最早出现于希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”( Polites) 一词就由城邦( Polis)一词而来。所谓公民观念,主要是指公民对自己的身份和政治角色及 由此而来的权力义务的认知。公民身份最主要的标志是他们享有政治权力。亚里士多德认为 完整意义上的公民是:有权参加议事和审判职能的人。公民的身份就意味着参政的权力。公 民独享的政治自由指在公共生活或政治生活领域的自主与自治,它的含义接近于近代的民主 权利。亚里士多德强调政治家所治理的人是“自由的人”,他们所执掌的权威为“平等的自 由人”之间所托付的权威。在托马斯的“公民资格”概念中,公民身份是对平等的描述,其 权利与义务在一定程度之内保持平衡,且这一平等主要是程序性的。巴巴利特在《公民资格》 书中将公民资格和社会阶级联系起来,论述了公民资格的发展与社会制度、社会过程以及 社会阶级的关系。总之,从公民资格概念的内涵及其发展中,公民的概念从来就是一个反对 特权,要求平等的权利的产物,其蕴涵着民主的价值,是权利和义务的共同体 法学家们给出的关于公民的政治权力的通行定义是:“公民依法享有参与国家政治生活、 管理国家以及在政治人表达个人见解和意见的权利。”①政治学家将政治权利定义为:“参与 政府管理与影响公共政策之权利”②或“社会成员实现利益分配的资格”。③即公民参与并 影响公共政策从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式而言,公民 政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与公共政策的关系, 表明公民并不是被排斥于政策制定之外,而是可以参与政策制定并形成对政治生活的影响。 ①许崇该主编.中华法学大辞典(宪法学卷).北京:中国检察出版社,1995:788页 ②林嘉诚、朱浓源编著.政治学辞典.台北:互甫图书出版公司,1990:279页 ③王浦幼主编.政治学基础.北京:北京大学出版社,1995:104、303页
8 益并以集体的形式表现出来，于是形成政治力量，也就是政治压力。在参与政治高层方面， 利益集团推举自己的代表参与议政，它们充当利益集团的喉舌并为其争取利益，团体则作为 这些代表的支持系统，起着协商立场，提高资源的作用。利益团体监督着公共权威，以便阻 止它们的越权行为。利益集团还提供了公民参与政治的渠道，使得它们的权利成为有影响力 的、受到承认和保护的东西。 在我国计划经济时代里，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资 源空间，也就没有利益集团成长的基本条件。20 多年的改革开放使我国的社会基础发生了 深刻的变革，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展，作为社会 活动领域人群组织的利益集团已经进入成长的轨道，并从政治领域（国家）中分离出来，成 为一种重要的社会力量，它将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何建立和完善利益 集团成长的法律制度环境，理顺政府改革与社会组织发展的互动关系，以及如何充分发挥利 益集团在权利制约，增强公民的公民意识，满足社会多元化需求等方面的积极作用，尽量限 制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。 二、公民（选民） 公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主 体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人。公民表明一个人对国家 的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民 主社会的基本准则。 公民作为一种政治身份，最早出现于希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”（Polites） 一词就由城邦（Polis）一词而来。所谓公民观念，主要是指公民对自己的身份和政治角色及 由此而来的权力义务的认知。公民身份最主要的标志是他们享有政治权力。亚里士多德认为， 完整意义上的公民是：有权参加议事和审判职能的人。公民的身份就意味着参政的权力。公 民独享的政治自由指在公共生活或政治生活领域的自主与自治，它的含义接近于近代的民主 权利。亚里士多德强调政治家所治理的人是“自由的人”，他们所执掌的权威为“平等的自 由人”之间所托付的权威。在托马斯的“公民资格”概念中，公民身份是对平等的描述，其 权利与义务在一定程度之内保持平衡，且这一平等主要是程序性的。巴巴利特在《公民资格》 一书中将公民资格和社会阶级联系起来，论述了公民资格的发展与社会制度、社会过程以及 社会阶级的关系。总之，从公民资格概念的内涵及其发展中，公民的概念从来就是一个反对 特权，要求平等的权利的产物，其蕴涵着民主的价值，是权利和义务的共同体。 法学家们给出的关于公民的政治权力的通行定义是：“公民依法享有参与国家政治生活、 管理国家以及在政治人表达个人见解和意见的权利。”①政治学家将政治权利定义为：“参与 政府管理与影响公共政策之权利”② 或“社会成员实现利益分配的资格”。③ 即公民参与并 影响公共政策从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式而言，公民 政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与公共政策的关系， 表明公民并不是被排斥于政策制定之外，而是可以参与政策制定并形成对政治生活的影响。 ① 许崇该主编．中华法学大辞典（宪法学卷）．北京：中国检察出版社，1995：788 页． ② 林嘉诚、朱浓源编著．政治学辞典．台北：互甫图书出版公司，1990：279 页． ③ 王浦幼主编．政治学基础．北京：北京大学出版社，1995：104、303 页．
在现代民主社会中,公民通过各种政治参与途径,去影响或制约政府的公共政策的制定和执 行。公民不仅是政策主体的构成因素,而且也是政策发生作用的对象即政策客体。同时,民 主和法制的精神赋予公民在政策合法化中的主体地位,从政策科学的角度来讲,公民的主体 地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程 在现代民主国家中,公民决定或影响政府公共决策的主要途径有:(1)以国家主人或主 权者的身份,对某些重大政策问题直接行使主权,如对宪法的修订、领导人的选举、基本国 策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定:(2)用间接或代议的方式,选出自 己的代表者制定或修改并执行公共政策:(3)使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、罢 工、罢课等)去反对某些政策,迫使政府将问题提上议事日程;(4)通过参加利益集团,借 助团体的力量去影响政策,或通过制造舆论或游说的方式去影响政策:(5)对政府通过并实 施的政策采取合作或不合作的态度,以此影响政策结果等。 公众在公共政策制定中的地位不容忽视,这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社 会公共问题都和公众的利益密切相关。在大多数现代国家里,特别是人口众多和地区辽阔的 国家中,公众不容易直接对中央政府的决策发表意见,但可在地方政府的政策制定中发挥更 重要和更直接的影响作用。有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行,如环 境保护、社区发展、社会治安等方面的政策,若没有公众的支持,即使政策制定出来了,贯 彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度,就不能忽视政策制定中的公众有效的介入 在西方,公民的确有时可以通过上述途径去影响政府的决策。但是,在西方代议制民主 制度下,公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的,甚至是微不足道的。其最大的弱点 为大部分的立法人员皆欠缺有关的专业知识,故他们在行使职权时,往往发生力不从心的现 象。调査表明,当选民对竞选公职的候选人投票时,他们很少受政策考虑的影响。公共选择 理论家们从“经济人”假设出发,认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是 样的,即出于利己主义的最大化原则,他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益 和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期 望值,即只有自己所支持的候选人当选时才能使希望的政策得到实施。 在我国社会主义民主政治制度下,人民群众是国家的主人,他们在政策过程中起着重大 作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来,到群众中去”的路线,让人民群众 参与公共事物的管理以及公共决策活动,参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家和 各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益,是他们的意志和要求的集中体现。不可否 认,我们的社会主义制度为公民合法的政治权益提供了充分保障,也为我国的民主建设提供 了坚实的基础和广阔的空间。但我们也应看到,现实中的民主化程度并不尽如人意,其结果也 难以达到预期目的 首先,即使公民能够参与制定或选择政策方案,也只能意味着公民的科学合理的建议仅 有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中有所体现,广大公 民一般是难以知晓的,除非等到正式的政策的公布之后,而此时公民也只能是被动地接受,难 有否定或修改该政策的可能 其次,一些领导干部与政策制定人员由于自身的政策科学、民主意识的缺乏,在审议和选 择政策方案等环节上常常漠视有关法律法规的精神、政策制定程序和公民的政治权益,凭经
9 在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执 行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。同时，民 主和法制的精神赋予公民在政策合法化中的主体地位，从政策科学的角度来讲，公民的主体 地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程。 在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）以国家主人或主 权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国 策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；（2）用间接或代议的方式，选出自 己的代表者制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢 工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借 助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实 施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。 公众在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社 会公共问题都和公众的利益密切相关。在大多数现代国家里，特别是人口众多和地区辽阔的 国家中，公众不容易直接对中央政府的决策发表意见，但可在地方政府的政策制定中发挥更 重要和更直接的影响作用。有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行，如环 境保护、社区发展、社会治安等方面的政策，若没有公众的支持，即使政策制定出来了，贯 彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中的公众有效的介入。 在西方，公民的确有时可以通过上述途径去影响政府的决策。但是，在西方代议制民主 制度下，公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的，甚至是微不足道的。其最大的弱点 为大部分的立法人员皆欠缺有关的专业知识，故他们在行使职权时，往往发生力不从心的现 象。调查表明，当选民对竞选公职的候选人投票时，他们很少受政策考虑的影响。公共选择 理论家们从“经济人”假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一 样的，即出于利己主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益 和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期 望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使希望的政策得到实施。 在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大 作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众 参与公共事物的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家和 各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。不可否 认,我们的社会主义制度为公民合法的政治权益提供了充分保障,也为我国的民主建设提供 了坚实的基础和广阔的空间。但我们也应看到,现实中的民主化程度并不尽如人意,其结果也 难以达到预期目的。 首先,即使公民能够参与制定或选择政策方案,也只能意味着公民的科学合理的建议仅 有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中有所体现,广大公 民一般是难以知晓的,除非等到正式的政策的公布之后,而此时公民也只能是被动地接受,难 有否定或修改该政策的可能。 其次,一些领导干部与政策制定人员由于自身的政策科学、民主意识的缺乏,在审议和选 择政策方案等环节上常常漠视有关法律法规的精神、政策制定程序和公民的政治权益,凭经
验人为地制定出一些既无科学依据、又严重脱离社会现实的政策;至于一些党政领导为了自 身所谓的“政绩”,或出于个人的偏好,更是不管政策是否切实可行,是否损害公民利益, 就强行实施一些易于“建功立业”的政策:;而一些下属人员为了维护或谋取个人的利益,或 为了与领导保持一致,也常违反政策制定的有关规则,使得久经考验的民主集中制蜕变成领 导人的“说了算”:而领导者又常以集体决策为由推卸了本该承担的责任。反过来,这种现象 又助长了这些领导人滥用职权、不负责任的决策作风 再次,曾经倍受人们看重的政策硏究机构在体制和一些领导干部决策作风的影响下逐渐 蜕变为起草文件和报告的秘书班子,其日常工作就是做一些领导人的“命题作文”,或尽力论 证领导者的个人意见,以便使那些主观色彩很浓的政策披上“科学”与“合法”的外衣。但 是,如果我们无论在理论上还是在实践中,都承认公民在政策合法化中的主体地位,鼓励公民 积极参与政策合法化,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断” 的适当反复,这不仅能增强公民的政治参与意识和主人翁的责任感,而且对那些违反民主精 神的政策方案与个别领导的决策随意性、官僚主义、搞“政绩”工程等作风起到一定的监督 与制约作用 最后,由于政策执行在很大程度上取决于政策对象的合作程度,因此,作为政策对象的重 要组成部分,公民参与政策合法化将明显增加政策的透明度,有利于他们对政策的认可和接 受,实现政策合法化的目的,也自然有利于之后的政策执行。 、大众传播媒介 大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播 电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播,大众媒体则是现 代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、 越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的 第四种权力”。 以大众传媒作为主要研究对象的传播学自本世纪初建立以来,在西方国家的发展也十分 迅速,出现了威尔伯·施拉姆、哈罗德·拉斯韦尔和申农等在传播学领域做出杰出贡献的著 名学者。他们当中如哈罗德·拉斯韦尔不仅作为传播学理论的奠基人,更是著名的政治学家。 大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出: 媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”。20世纪70年代的美国著名记者 西奥多·怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义 的符号,以控制人们的集体态度”③。如1985年,正是由于日本新闻界披露了库里路特行贿受 贿案丑闻,而导致日本前首相宇野下台,内阁倒闭。当时的评论说:这一新闻传播媒介的作用 更像是政治的火钳,它所起的作用己不完全像新闻事业。事实上,从大众传播媒介产生开始 它就与社会政治形成了互动的紧密关系,它是实现政治社会化的主要手段。通过大众传媒的 影响所形成的政治舆论是不可低估的政治力量,历史上每一种新媒介的诞生,都给社会政治 文化带来革命性的巨大冲击。如15世纪欧洲活字印刷的出现,推动和促进了文艺复兴和宗教 ①沙莲香.传播学.北京:中国人民大学出版社,1990:115页 美尔伯·施拉姆、威廉·波特.传播学概论·北京:新华出版社,1984:276-277页 宋定国.新编政治学.北京:中国人民公安大学出版社,1990:294页
10 验人为地制定出一些既无科学依据、又严重脱离社会现实的政策；至于一些党政领导为了自 身所谓的“政绩”,或出于个人的偏好，更是不管政策是否切实可行，是否损害公民利益， 就强行实施一些易于“建功立业”的政策；而一些下属人员为了维护或谋取个人的利益，或 为了与领导保持一致，也常违反政策制定的有关规则,使得久经考验的民主集中制蜕变成领 导人的“说了算”；而领导者又常以集体决策为由推卸了本该承担的责任。反过来,这种现象 又助长了这些领导人滥用职权、不负责任的决策作风。 再次,曾经倍受人们看重的政策研究机构在体制和一些领导干部决策作风的影响下逐渐 蜕变为起草文件和报告的秘书班子,其日常工作就是做一些领导人的“命题作文”,或尽力论 证领导者的个人意见,以便使那些主观色彩很浓的政策披上“科学”与“合法”的外衣。但 是,如果我们无论在理论上还是在实践中,都承认公民在政策合法化中的主体地位,鼓励公民 积极参与政策合法化,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断” 的适当反复,这不仅能增强公民的政治参与意识和主人翁的责任感,而且对那些违反民主精 神的政策方案与个别领导的决策随意性、官僚主义、搞“政绩”工程等作风起到一定的监督 与制约作用。 最后，由于政策执行在很大程度上取决于政策对象的合作程度,因此,作为政策对象的重 要组成部分,公民参与政策合法化将明显增加政策的透明度,有利于他们对政策的认可和接 受,实现政策合法化的目的,也自然有利于之后的政策执行。 三、大众传播媒介 大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、 电视、因特网等诸形式①。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现 代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、 越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的 “第四种权力”。 以大众传媒作为主要研究对象的传播学自本世纪初建立以来,在西方国家的发展也十分 迅速,出现了威尔伯·施拉姆、哈罗德·拉斯韦尔和申农等在传播学领域做出杰出贡献的著 名学者。他们当中如哈罗德·拉斯韦尔不仅作为传播学理论的奠基人,更是著名的政治学家。 大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出: “媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”②。20 世纪 70 年代的美国著名记者 西奥多·怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义 的符号,以控制人们的集体态度”③。如 1985 年,正是由于日本新闻界披露了库里路特行贿受 贿案丑闻,而导致日本前首相宇野下台,内阁倒闭。当时的评论说:这一新闻传播媒介的作用 更像是政治的火钳,它所起的作用已不完全像新闻事业。事实上,从大众传播媒介产生开始, 它就与社会政治形成了互动的紧密关系,它是实现政治社会化的主要手段。通过大众传媒的 影响所形成的政治舆论是不可低估的政治力量,历史上每一种新媒介的诞生,都给社会政治 文化带来革命性的巨大冲击。如 15 世纪欧洲活字印刷的出现,推动和促进了文艺复兴和宗教 ① 沙莲香．传播学．北京：中国人民大学出版社，1990：115 页． ② [美]威尔伯·施拉姆、威廉·波特．传播学概论．北京：新华出版社，1984：276－277 页． ③ 宋定国．新编政治学．北京：中国人民公安大学出版社，1990：294 页．