第六章政策执行 政策执行是政策过程的中介环节,是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此,政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题 第一节政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段,政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用 、政策执行研究运动 20世纪70、80年代,西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮,形成了声势颇大的“执行运动”( Implementation Movement)。执行研究的学者们写下 了大量的论著,提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式,拓展了政策科学的研究范围, 丰富了政策科学的理论内容 在政策科学或公共政策研究中,人们习惯上将政策过程划分为政策制定(规划)、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节,是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径,因而具有十分重要的地位,但是,在西方政策科学发展的相当长时期 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视,政策科学被认为是研究政策制定的学科,政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如,在德洛尔的政策科学范式中,政策科学被界定为对政 策制定的硏究,其目标是改善公共政策制定系统,提高政策制定的质量:政策过程相应被分 成元政策制定,政策制定和后政策制定(包括政策执行和评估等环节)三个阶段 政策执行不受重视的主要原因在于,人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段,认为只要政策一出台,便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩( Van meter and van horn)将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面:(1)一个天真的假定一一执行 过程是简单且人所共知的,并没有什么值得学者关注的大问题;(2)以计划一项目一预算 (PPB)为焦点一一强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责:(3) 任务的困难一一从方法论上看,执行过程涉及严重的边界问题,往往难以界定相关的行动者 (4)时间和资源的巨大消耗。0 政策执行研究是一种相对新的现象,它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L. Pressman)和韦 达夫斯基(A. Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目一—“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告《执行》( mplementation)书的出版作为标志。尽管在20世 纪60年代,有一些组织理论家(如 Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher)的著作已涉 及公共机构如何运作政策的问题,但是真正以政策执行作为主题,并进行全面案例跟踪研究 See D.s. Van Meter and C E. Van Horn, The Policy Implementation Process: A Cenceptual Framework Administration and Sociery Vol 4, February, 1975, pp 450-451 e T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation University of California Press, Berkeley, 1973, 1979
1 第六章 政策执行 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。 政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。 本章将讨论政策执行的一系列基本概念、原理及方法问题。 第一节 政策执行概述 作为政策过程的一个重要阶段，政策执行必须加以认真、全面和深入的分析研究。这首 先必须弄清它的涵义、地位和作用。 一、政策执行研究运动 20 世纪 70、80 年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热 潮，形成了声势颇大的“执行运动”(Implementation Movement)。执行研究的学者们写下 了大量的论著，提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围， 丰富了政策科学的理论内容。 在政策科学或公共政策研究中，人们习惯上将政策过程划分为政策制定（规划）、政策 执行和政策评估等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节，是将政策理想或目标转化 为政策现实唯一途径，因而具有十分重要的地位，但是，在西方政策科学发展的相当长时期， 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策 过程链条上缺少执行这一环节。例如，在德洛尔的政策科学范式中，政策科学被界定为对政 策制定的研究，其目标是改善公共政策制定系统，提高政策制定的质量；政策过程相应被分 成元政策制定，政策制定和后政策制定（包括政策执行和评估等环节）三个阶段。 政策执行不受重视的主要原因在于，人们往往将政策执行看作政策过程中的一个不重要 阶段，认为只要政策一出台，便自然地得到贯彻执行而取将预期目标。米德和霍恩（Van Meter and Van Horn）将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：（1）一个天真的假定——执行 过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题；（2）以计划—项目—预算 （PPB）为焦点——强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责；（3） 任务的困难——从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。① 政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以 1973 年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦 达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执 行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。②尽管在 20 世 纪 60 年代，有一些组织理论家（如 Kaufman, Derthick, Bailey and Mosher）的著作已涉 及公共机构如何运作政策的问题，但是真正以政策执行作为主题，并进行全面案例跟踪研究 ① See D.S. Van Meter and C.E. Van Horn, The Policy Implementation Process： A Cenceptual Framework, Administration and Society, Vol.4, February, 1975, pp.450-451. ② T.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation ,University of California Press, Berkeley, 1973,1979
的开创性著作则是《执行》这本书(该书后来成为政策执行领域的经典,是政策科学或政策 分析的学者和学生必读之书)。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明,奥克兰计划并不是按政 策制定者所设想的那样被执行的,它并没有取得预定的目标,问题就出在它被执行的方式上 尤其是“联合行动”的困难上,他们的工作引发了政策执行的热潮,导致了70、80年年所 谓的“执行运动”的兴起 政策执行研究的兴起并不是偶然的,而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看, 在美国60年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展,政策科学研究的视野拓宽,要求 对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规 划的研究,而忽视了对政策执行、评估和终结的研究,这制约着政策科学的发展,必须加以 纠正。从政策实践上看,60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目 并没有取得预期的结果,这在客观上向人们提出这样一个问题,即为什么好的或比较理想的 政策方案及项目也不能取得预期的结果?这促使人们去评估政策,并寻找政策执行方面的原 因。正是在理论与实践的双重作用下,政策执行在70年代初以后成为美国及西方政策科学 研究的一个焦点或热门话题。 西方的“执行运动”持续近20年,政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实 证案例分析,提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究 文献,西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种 一是“自上而下”(top- bottom或top-down)途径,或称为“以政策为中心的途径”或 “政策制定者透视”途径。这种途径假定,政策是由上层规划或制定的,然后,它们被翻译 或具体化为各种指示,以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径,政策过程被看作 是一种指挥链条,其中,政治领导人形成政策偏好,而这种偏好随行政层次的降低而不断被 具体化,为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者,要考察他们做什么以 及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种 途径。 二是“自下而上”( bottom-top或 bottom-up)途径。与“自上而下”途径相反,“自下 而上”途径以组织中的个人(即参与政策过程的所有行动者)作为出发点,政策链条中的较 低及最低层次被当作政策执行的基础:它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的 行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基(R. Weather ley and m. Lipsky)的《基 层官僚与制度创新》一文为代表 三是“政策/行动连续统”( ploicy/ action continum)途径,该途径或多或少有作为“自 上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇(S. Barrett and c. Fudge) 的说法,应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”,在其中,在那些寻求将政策执行付之 于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。在这个意义上,这一过 程既可以看作“自上而下”,也可以看作“自下而上”,政策制定者将作出限制其他行动者权 Weatherley and MLipsky, Street Level Bureaucrats and Institutional Innov ation: Imp lem enting Special Ediccation Reform, Harvard Educational Review, Vol 47, No 2, May, 1975 S Barrett and C. Fudye(eds ) Policy and Action, Methuen, Lodon, 1981- p 25
2 的开创性著作则是《执行》这本书（该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策 分析的学者和学生必读之书）。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政 策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的方式上 尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了 70、80 年年所 谓的“执行运动”的兴起。 政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。从理论上看， 在美国 60 年代末 70 年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求 对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们偏重于政策制定或规 划的研究，而忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策科学的发展，必须加以 纠正。从政策实践上看，60 年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目 并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的 政策方案及项目也不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原 因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 70 年代初以后成为美国及西方政策科学 研究的一个焦点或热门话题。 西方的“执行运动”持续近 20 年，政策科学家们写下了大量的论著以及作了大量的实 证案例分析，提出了种种关于政策执行研究的途径、模式或理论。纵观这一时期的执行研究 文献，西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种： 一是“自上而下”（top-bottom 或 top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或 “政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译 或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作 是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被 具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以 及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种 途径。 二是“自下而上”（bottom-top 或 bottom-up）途径。与“自上而下”途径相反，“自下 而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较 低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的 行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《基 层官僚与制度创新》一文为代表。① 三是“政策/行动连续统”（ploicy/action continum）途径，该途径或多或少有作为“自 上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge） 的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政策执行付之 于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。②在这个意义上，这一过 程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权 ① R.Weatherley and M.Lipsky, Street Level Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing Special Ediccation Reform, Harvard Educational Review, Vol.47, No.2, May, 1975. ② S.Barrett and C.Fudye(eds.), Policy and Action, Methuen, Lodon, 1981.p.25
力的决策,而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦 点的。 四是工具选择途径( instrument- choice)。这种途径从这样一个观察开始一一政策执行 在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上,这些基本工具被称 为政策工具( policy instruments或 policy tools)。不管我们是以“自上而下”设计的 方式,还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程,给予政策决策的实质 或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为 什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具,以及是否可以在政策执行过程中探明工 具选择的模式或风格等问题 “执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种:(1) 行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动;(2)组织理论一一强调 组织在政策执行中的地位,认为只有了解组织是怎样工作的,才能理解所要执行的政策以及 它在执行中是如何被调整和塑造的:(3)因果理论——将政策看作一种假设,将政策执行看 作是引导人们达到目的地的地图,关心政策过程中的因果关系;(4)管理理论一一强调政策 执行是一个管理过程:(5)交易理论一一认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程:(6) 系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用;(7)演化理论一一主张在政 策执行中重新设计目标和修改方案,政策的制定与执行是一个演化的过程 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围,将长期被人们所忽视的政 策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野:政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面 来探讨政策执行过程,并提出了种种的理论,尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各 项因素及其相互关系,构造相关的政策执行过程模式,这大大地丰富了政策科学的理论内容 执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径,它 从传统公共行政学的以机构(官僚体制)为焦点转向以项目及其结果为焦点,即把项目而不 是机构作为基本分析单位。然而,由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂,执行 实践千差万别而使执行研究显得十分困难,执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范 式:并且,执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论,给人描绘出政策或项目很少能 起作用或取得预期目标的令人失望的图景。 80年代末90年代初,随着政策科学和公共行政科学的发展,尤其是政策分析与管理合 流的趋势以及(新)公共管理( Public management)学派的兴起,作为一种思潮或时髦的执 行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理 学,然而,耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔( Donald F Kettl)声称公共管理“拒绝 传统的公共行政学和执行研究”,并将此作为公共管理的一个基本特征。看来,公共管理途 径有着不同于执行研究的某些新的东西。 o Christopher C Hood, The Tools of Government, Chatham: Chatham House, 1986; Stephen H Linder and B Guy Peters, " The Log ic of Pubil ic Policy Design: Link ing Policy Actors and Plausible Instruments", Knowledye in Societv4(1991),pp.125-151 9 See Donald F Kettl, Sear ching for Clues About Public Management: Slicing The Onion Different Way, In Barry Boreman(ed), Public Management: The State of the Art. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993, pp 55-68
3 力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦 点的。 四是工具选择途径（instrument-choice）。这种途径从这样一个观察开始——政策执行 在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称 为政策工具（policy instruments 或 policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的 方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质 或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。①这种途径处理为 什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工 具选择的模式或风格等问题。 “执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论。较有影响的有如下七种：（1） 行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；（2）组织理论——强调 组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及 它在执行中是如何被调整和塑造的；（3）因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看 作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；（4）管理理论——强调政策 执行是一个管理过程；（5）交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；（6） 系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；（7）演化理论——主张在政 策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政 策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面 来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各 项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。 执行研究在某种意义上可以看作是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它 从传统公共行政学的以机构（官僚体制）为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不 是机构作为基本分析单位。然而，由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行 实践千差万别而使执行研究显得十分困难，执行运动并没有形成成熟和得到公认的理论及范 式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能 起作用或取得预期目标的令人失望的图景。 80 年代末 90 年代初，随着政策科学和公共行政科学的发展，尤其是政策分析与管理合 流的趋势以及（新）公共管理（Public Management）学派的兴起，作为一种思潮或时髦的执 行运动便衰落了。尽管执行运动的理论遣产肯定留给了政策科学、公共行政学以及公共管理 学，然而，耐人寻味的是有的公共管理学者如凯特尔（Donald F.Kettl）声称公共管理“拒绝 传统的公共行政学和执行研究”，并将此作为公共管理的一个基本特征。②看来，公共管理途 径有着不同于执行研究的某些新的东西。 ① Christopher C.Hood, The Tools of Government, Chatham: Chatham House, 1986; Stephen H.Linder and B.Guy Peters, “The Logic of Pubilic Policy Design: Linking Policy Actors and Plausible Instruments”, Knowledye in Society 4 (1991), pp.125-151 ② See Donald F. Kettl, Searching for Clues About Public Management: Slicing The Onion Different Way, In Barry Boreman (ed), Public Management: The State of the Art. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1993,pp.55-68
政策执行的涵义 政策方案一旦经合法化过程并公布之后,便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定 完成之后,将政策所规定的内容变为现实的过程,是为实现政策目标而重新调整行为模式的 动态过程 何谓政策执行?政策科学学者从不同角度来加以界定,兹略举几个有代表性的例子 普雷斯曼( Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基( Aaron e. Widavsky):可以将执行看作 在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。① 琼斯( Charles o. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动,其中尤为组织(资 源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排)、解释(将项目语言转变成可接受和可行 的计划和指示)和应用(服务、款项、工具等的日常供应)三种活动为要 马杰(R·S· Mont joy)和图尔①L·J· Toole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决 定 斯诺(C·P·Snow)和特里林①L· Trilling):任何一项化观念为行动的行为都涉及某种 简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作 项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是,只有了解组织是怎样工作的才能理 解所要执行的政策,也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。 保罗·A·萨巴蒂尔( Paul a· Sabatier)和丹尼尔·A·马兹曼尼安( Daniel a. Mazmanian):可以将政策执行视为这样一种过程:即用法律、上诉法院决定、行政命令,或 用议会决定、内阁政令的形式,实施一种基本政策决定的过程。⑤ 林水波、张世贤:政策执行可谓为一种动态的过程,在整个过程中,负责执行的机关与 人员组合各种必要的要素,采取各项行动,扮演管理的角色,进行适当的裁量,建立合理可 行的规则,培塑目标共识与激励士气,应用协商化解冲突,冀以成就某特殊的政策目标 综合上述各家的观点,我们可以把政策执行界定为一个动态的过程,它是政策执行者通 过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行 将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的地位与作用 政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程,在政策活动及其生命过程中具有 至关重要的地位与作用 政府为了有效地管理国家和社会事务,必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态 势,针对现实生活中的重大政策问题,及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变 o Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Widavsky, Implemetation(2nd, ed). Berkeley: University of California Press 1979. pp.XX-XXL. e Charles O Jones. An Introduction to the Study of Public Policy(3ed. ) Monterey, California: Brooks/Coles 1984.p.l aR S Montjoy and L J. Toole Jr, "Toward a Theory of Public Policy Implementatcon: An Organizational Perspective". Public Administration Review. Sep-Oct, 1979, p 465 4 See R.F. Elmore, "Organizational Models of Social Program Implementation", Public Policy, Vol 26, No.2 Spring,1978.pp.185,187 5[美]斯图亚特·S·那格尔政策研究百科全书.北京:科学技术文献出版社,1990:112页 林水波、张世贤.公共政策台北:五南图书出版公司,1984:264页
4 二、政策执行的涵义 政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段。政策执行是在政策制定 完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的 动态过程。 何谓政策执行？政策科学学者从不同角度来加以界定，兹略举几个有代表性的例子。 普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron B. Widavsky)：可以将执行看作 在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。① 琼斯（Charles O. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织（资 源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行 的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。② 马杰（R·S·Montjoy)和图尔(L·J·Toole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决 定。③ 斯诺（C·P·Snow)和特里林(L· Trilling):任何一项化观念为行动的行为都涉及某种 简化工作,而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作 项目,再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的才能理 解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。④ 保罗·Ａ·萨巴蒂尔（Paul A·Sabatier)和丹尼尔·Ａ·马兹曼尼安（Daniel A. Mazmanian)：可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或 用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。⑤ 林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与 人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可 行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。⑥ 综合上述各家的观点，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通 过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行 动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 三、政策执行在政策过程中的地位与作用 政策执行作为将政策所规定的内容转化为现实的过程，在政策活动及其生命过程中具有 至关重要的地位与作用。 政府为了有效地管理国家和社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和态 势，针对现实生活中的重大政策问题，及时、正确地制定政策方案。而正确的政策方案要变 ① Jeffrey L. Pressman and Aaron B.Widavsky, Implemetation (2nd., ed).Berkeley: University of California Press, 1979. pp.XX-XXI. ② Charles O. Jones. An Introduction to the Study of Public Policy (3ed.). Monterey, California: Brooks/Coles Publishing Company, 1984. p.166. ③ R. S.Montjoy and L.J.Toole Jr.,"Toward a Theory of Public Policy Implementatcon: An Organizational Perspective".Public Administration Review. Sep-Oct., 1979, p.465. ④ See R.F. Elmore, "Organizational Models of Social Program Implementation", Public Policy, Vol. 26, No.2, Spring ,1978.pp.185,187. ⑤ [美]斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书.北京：科学技术文献出版社，1990:112 页. ⑥ 林水波、张世贤.公共政策.台北:五南图书出版公司,1984:264 页
成现实,则有赖于有效的政策执行,如果没有政策执行,再好的政策方案也只能是一纸空文, 政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过,“如果有了正确的理论,只是把它空淡一阵。 束之高阁,并不实行,那么,这种理论再好也是没有意义的。”正因为政策执行有如此重要 的意义,美国政策学者艾利森才说,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%, 而其余的90%取决于有效的执行。 2.检验政策正确与否的唯一标准 项政策的正确与否,最终必须由实践来检验,实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同 志说过:“判断认识或理论之是否真理,不是依主观上觉得如何,而是依客观上社会实践的 结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。”刘少奇同志则说:“执行政策就是实践,在 实践中间调查研究,在实践中间认识客观世界,在实践中间发现新的问题,制定新的政策 所以,重要的问题在于执行,在于实践”。③凡是经过贯彻执行,促进了社会进步和生产力的 发展,并得到群众拥护的政策,就是正确的政策,否则就是错误的政策。通过政策执行,不 仅可以检验政策,还可以不断充实和完善政策,若在执行中发现问题和不足,则需予以修正 和弥补,促进政策质量的提高,以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说,政策执行 是检验政策正确与否的唯一途径 3.政策过程的中介性环节 方面,任何政策不可能一经制定就完美无缺,它需要在执行过程中得到不断修正、充 实和完善。政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策,以提高政 策的可行性和有效性。另一方面,任何政策都有时效性,它只能在一定的时空范围内起作用, 超过这一范围,这个政策就失去效用或完成了它的使命,就要被新的政策所代替。制定新政 策要以事实为依据,尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据,在此基础上制定新 的政策。因此,政策执行是政策过程的中介性环节。 第二节政策执行过程与手段 政策执行是一个复杂的过程,它包含了一些基本环节或一系列的功能活动,而这些活动 的完成必须依靠一些必要的执行手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个 重要组成部分 政策执行过程的诸环节 政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实 施、协调与监控等环节 1.政策宣传 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人 员一起协作完成的。要使政策得到有效执行,必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是 ①毛泽东选集(1卷).北京:人民出版社,1991:292页 2毛泽东选集(1卷).北京:人民出版社,1 3刘少奇选集(下卷).北京:人民出版社, 图3灯8页
5 成现实，则有赖于有效的政策执行，如果没有政策执行，再好的政策方案也只能是一纸空文， 政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过，“如果有了正确的理论，只是把它空淡一阵。 束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也是没有意义的。”①正因为政策执行有如此重要 的意义，美国政策学者艾利森才说，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10%， 而其余的 90%取决于有效的执行。 ２．检验政策正确与否的唯一标准 一项政策的正确与否，最终必须由实践来检验，实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同 志说过：“判断认识或理论之是否真理，不是依主观上觉得如何，而是依客观上社会实践的 结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。”②刘少奇同志则说：“执行政策就是实践，在 实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现新的问题，制定新的政策， 所以，重要的问题在于执行，在于实践”。③凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的 发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过政策执行，不 仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正 和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，政策执行 是检验政策正确与否的唯一途径。 ３．政策过程的中介性环节 一方面，任何政策不可能一经制定就完美无缺，它需要在执行过程中得到不断修正、充 实和完善。政策决策者要根据政策执行过程中实际情况的变化来修正和完善政策，以提高政 策的可行性和有效性。另一方面，任何政策都有时效性，它只能在一定的时空范围内起作用， 超过这一范围，这个政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。制定新政 策要以事实为依据，尤其要以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据，在此基础上制定新 的政策。因此，政策执行是政策过程的中介性环节。 第二节 政策执行过程与手段 政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活动 的完成必须依靠一些必要的执行手段。对政策执行过程和手段的研究是政策执行理论的一个 重要组成部分。 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实 施、协调与监控等环节。 １．政策宣传 政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人 员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是 ① 毛泽东选集 (1 卷).北京:人民出版社,1991:292 页. ② 毛泽东选集(1 卷).北京:人民出版社,1991:284 页. ③ 刘少奇选集(下卷).北京:人民出版社,1985:457-458 页