第九章政策终结与周期 政策终结( policy termination)是政策周期过程的最后一环,但也被认为是承上启下的 环。近10年来,政策终结成为政策科学研究的一个热点;政策周期理论,则把政策制定、 政策执行、政策评估、政策监控和政策终结的过程视为-一个政策周期( policy cycle),而政 治(政策)一经济周期理论则力求说明政策周期与经济周期之间存在着密切的关系:最后 从政策的长期发展看,不同的国家或地区、不同的公共部门都会形成自己独特的政策变化模 式,这是政策变化( policy change)理论所要探讨的 第一节政策终结 决策者在政策评估获得政策结果的信息后,必须对的政策去向做出判断和选择:是继续 调整这项政策,还是终止该政策?如果决定终止,这就意味着该政策生命的结束。及时地终 止一项多余的、无效的或已完成使命的政策,有助于提高政策的绩效 政策终结概述 1.政策终结研究的兴起 一直到20世纪90年代初,政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着 美国1994年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及 其后美国再造政府运动的推展,需要终结的机构和过时的政策法规的增多,美国的研究者和 政府官员都认识到了终结在美国政策研究和实践中的重要地位。①政策终结的研究在美国开 始受到人们的重视,丹尼尔斯( Mark r daniels)在《公共项目的终结》一书中,对美国政 策终结的研究的发展进行了回顾,我们不妨作简要的介绍。② 1976年,《政策科学》杂志出版了关于政策终结的一期特刊。③作为这一特刊的编辑,巴 达克( Eugene bardach)在导言守首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何 种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章 该文对“终结的形式,由谁支持终结,为什么终结很少被接受,怎样减轻终结的困难”等问 题作了分析,他将终结看作政策采纳的一种特殊场合——采纳政策A,就意味着终结政策B。 在这期杂志中,有本恩( Robert behn)的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结” 的文章,通过对这一成功政策终结案例的研究,他提出了关于政策和组织终结的12点建议 对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼( Herbert Kaufman)和狄龙( P Deleon) 等人。考夫曼在他的《政府组织是不朽的吗?》和《时间、机遇和组织》④两本著作中,考 察了组织的活动,通过对大量政府机构的数据分析和整理,他发现组织并不像有机体一样经 历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程,组织在现实中生成和壮大,但是很少死亡 O Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York:M.E Sharp, Inc., 1997, p 12 2 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc, 1997, pp 15-40 Policy Sciences 7, no 2 June 1976) Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings, 1976, Time Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987
1 第九章 政策终结与周期 政策终结（policy termination）是政策周期过程的最后一环，但也被认为是承上启下的 一环。近 10 年来，政策终结成为政策科学研究的一个热点；政策周期理论，则把政策制定、 政策执行、政策评估、政策监控和政策终结的过程视为一个政策周期（policy cycle），而政 治（政策）—经济周期理论则力求说明政策周期与经济周期之间存在着密切的关系；最后， 从政策的长期发展看，不同的国家或地区、不同的公共部门都会形成自己独特的政策变化模 式，这是政策变化（policy change）理论所要探讨的。 第一节 政策终结 决策者在政策评估获得政策结果的信息后，必须对的政策去向做出判断和选择：是继续、 调整这项政策，还是终止该政策？如果决定终止，这就意味着该政策生命的结束。及时地终 止一项多余的、无效的或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。 一、 政策终结概述 1．政策终结研究的兴起 一直到 20 世纪 90 年代初，政策终结的研究在政策科学的发源地美国都是很少的。随着 美国 1994 年国会大选使民主党凭借一篇关于精简政府的竞选纲领获得了两院的控制权以及 其后美国再造政府运动的推展，需要终结的机构和过时的政策法规的增多，美国的研究者和 政府官员都认识到了终结在美国政策研究和实践中的重要地位。①政策终结的研究在美国开 始受到人们的重视，丹尼尔斯（Mark R. Daniels）在《公共项目的终结》一书中，对美国政 策终结的研究的发展进行了回顾，我们不妨作简要的介绍。② 1976 年，《政策科学》杂志出版了关于政策终结的一期特刊。③作为这一特刊的编辑，巴 达克（Eugene Bardach）在导言守首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何 种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章。 该文对“终结的形式，由谁支持终结，为什么终结很少被接受，怎样减轻终结的困难”等问 题作了分析，他将终结看作政策采纳的一种特殊场合——采纳政策 A，就意味着终结政策 B。 在这期杂志中，有本恩（Robert Behn）的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结” 的文章，通过对这一成功政策终结案例的研究，他提出了关于政策和组织终结的 12 点建议。 对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼（Herbert Kaufman）和狄龙（P. Deleon） 等人。考夫曼在他的《政府组织是不朽的吗？》和《时间、机遇和组织》④两本著作中，考 察了组织的活动，通过对大量政府机构的数据分析和整理，他发现组织并不像有机体一样经 历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程，组织在现实中生成和壮大，但是很少死亡。 ① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, p 12. ② See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.15-40. ③ Policy Sciences 7, no.2 (June 1976). ④ Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings,1976; Time, Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987
而公共组织比私营组织更难以在现实中终结,他认为,这是因为组织在发展中不断壮大,使 组织自身抵抗终结的能力不断增强,而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活 动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时,组织才会死亡。考夫曼在组 织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。 德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架( termination obstacles framework),它 包括6种障碍:(1)心理上的抵触;(2)机构的持久性;(3)组织和机构对环境的适应性; (4)反终结的联盟;(5)法律程序上的障碍;(6)终结的高成本 这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架,被应用 到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果,如缪勒( Keith mueller)等人应用了考 夫曼的组织生命周期模型分析联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例而诺里斯-蒂雷尔 ( norris- Tirrel)则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结- 儿童伤残服务机构的解体。 新近的政策终结研究成果则体现在《国际公共行政学杂志》1997年的一期论政策终结 的专刊上,①这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”,收入了5篇论文,它们全部建立 在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上 2.政策终结的概念 从字面上看,终结是终止、结束之意。所有事物都有发生、发展到衰亡(终结)的过程 因而终结既是一种普遍的自然现象,也是一种普遍的社会现象,例如,死亡、退休、破产等 都是终结的表现。政策终结是一个专门的政策科学术语。从政策过程的阶段看,政策终结发 生在政策评估之后,是人们采取的一种政治行为,是提高政策绩效的一种政策行为。政策终 结不仅意味着旧政策的了结,而且标志着新政策的开始 什么是政策终结?国外学者下了不同的定义。德龙认为,政策终结是“政府当局对某一 特殊功能、计划、政策或组织,经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为, 德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性,也不能应用于政府精简、削减预 算的终结行为上来。因此,丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义:政策终结是对政府项 目、政策、组织的终结,也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。 关于终结与政策过程的关系,他指出:政策终结位于政策过程的末端,对一项政策的终结意 味着一项新的政策的开始,所以政策终结也是一个发展的概念。②还有西方学者将政策终结 简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。 因此,可以一般地将政策终结定义为:政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎 重的评估后,采取必要的措施,以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目 的一种政治(或政策)行为 政策终结有三个特征:(1)强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和 机构的利益,遇到强烈的反抗。因此,往往靠强制力来进行:(2)更替性。政策终结意味着 新旧政策的更替,是政策连续性特殊表现:;(3)灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工 International Journal of Public Administration 20. no 12. 1997 e See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M.E. Sharp, Inc., 1997, pp 5-6
2 而公共组织比私营组织更难以在现实中终结，他认为，这是因为组织在发展中不断壮大，使 组织自身抵抗终结的能力不断增强，而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活 动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时，组织才会死亡。考夫曼在组 织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。 德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架（termination obstacles framework），它 包括 6 种障碍：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性； （4）反终结的联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。 这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架，被应用 到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果，如缪勒（Keith Mueller）等人应用了考 夫曼的组织生命周期模型分析联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例而诺里斯–蒂雷尔 （Norris –Tirrell）则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结—— 儿童伤残服务机构的解体。 新近的政策终结研究成果则体现在《国际公共行政学杂志》1997 年的一期论政策终结 的专刊上，① 这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”，收入了 5 篇论文，它们全部建立 在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上。 2．政策终结的概念 从字面上看，终结是终止、结束之意。所有事物都有发生、发展到衰亡（终结）的过程。 因而终结既是一种普遍的自然现象，也是一种普遍的社会现象，例如，死亡、退休、破产等 都是终结的表现。政策终结是一个专门的政策科学术语。从政策过程的阶段看，政策终结发 生在政策评估之后，是人们采取的一种政治行为，是提高政策绩效的一种政策行为。政策终 结不仅意味着旧政策的了结，而且标志着新政策的开始。 什么是政策终结？国外学者下了不同的定义。德龙认为，政策终结是“政府当局对某一 特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为， 德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预 算的终结行为上来。因此，丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义：政策终结是对政府项 目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。 关于终结与政策过程的关系，他指出：政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意 味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。②还有西方学者将政策终结 简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。 因此，可以一般地将政策终结定义为：政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎 重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目 的一种政治（或政策）行为。 政策终结有三个特征：（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和 机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行；（2）更替性。政策终结意味着 新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现；（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工 ① International Journal of Public Administration 20, no.12, 1997. ② See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.5-6
作,必须采取审慎而又灵活的态度,处理好各种动因和关系。 政策终结在政策过程中占有重要的地位。政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环 节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同,但多数学者将政策终结 放在政策过程的末端,即最后的一个环节或阶段,将之视为理性化的政策过程的最后结果, 或政策(政治过程)的一个有机组成部分。然而,终结也往往被当作过程的开端而不只是末 尾,即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此,终结 不只是对一项政策的了结,而且意味着修正或调整 3.政策终结的实际意义 及时地终结一项错误的或是已完成历史使命的政策意义重大。从政策终结的结果上看, 政策终结的基本作用表现在以下四个方面: (1)节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束,某种机构、规划、惯例的终止 以及有关人员的裁减。因此,政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗,从而节省有 限的政策资源。 (2)提高绩效。当一项政策在实施中失败,无法解决所面临的政策问题时,旧政策的 终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展,这无疑有利 于更好地解决问题,促进政策绩效的提高 (3)避免僵化。所谓政策僵化,指的是一项长期存在,没有及时予以终结的政策,在 发展变化了的环境下,继续执行该政策,不仅不能解决问题,反而成为解决问题的阻力与障 碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化 (4)优化政策。政策终结有助于促进政策优化,表现在两个方面:一是政策人员的优 化:二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容,优化的政策人员只有 在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策 在当前我国,推进政策终结事业的意义重大。我国正处于转轨时期,许多不适宜新体制 的旧政策应该予以终结。在机构改革和政企分开的过程中,一些不适应改革需要的机构需要 终结:在政治体制进一步深化改革的过程中,在致力于塑造一个服务型政府的过程中,政府 的一些机构、功能、政策需要裁撤或者更新。例如,行政审批的改革和政府一站式办公的推 行都需要在政府部门内部对一些机构,规章命令进行必要的终结。如果不能及时地进行终结, 将有碍于我国的改革开放和社会经济发展进程。终结过时的,失效的政策可以节省我国有限 的资源,促进政策的更新 改革开放以来,党和国家重视政策终结工作。改革开放之初,各地在不同程度地遇 些政策和法规上的障碍,原有的许多具体政策已不适应变化了的新情况,不适应新时期社会 经济发展的需要,但又没有宣布作废,及时终止,而新的政策措施也没有及时制定出台,许 多应该办、能够办且应抓紧办的事情却办不成,贻误了时机,制约了我国改革开放和经济建 设的发展。有鉴于此,国务院和地方各级政府及时进行政策清理,废止了大量的“红头文件”, 为改革开绿灯。我国加入WTO之后,为了与WIO的法律框架相适应,国务院和地方各级 政府又进行了一次大规模的清理“红头文件”的工作,废止了一大批过时的或与WTO规定
3 作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。 政策终结在政策过程中占有重要的地位。政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环 节做出了不同的划分。尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同，但多数学者将政策终结 放在政策过程的末端，即最后的一个环节或阶段，将之视为理性化的政策过程的最后结果， 或政策（政治过程）的一个有机组成部分。然而，终结也往往被当作过程的开端而不只是末 尾，即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假定或构成成分的开始。因此，终结 不只是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。 3．政策终结的实际意义 及时地终结一项错误的或是已完成历史使命的政策意义重大。从政策终结的结果上看， 政策终结的基本作用表现在以下四个方面： （1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止， 以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有 限的政策资源。 （2）提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的 终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利 于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。 （3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在 发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障 碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。 （4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优 化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员只有 在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。 在当前我国，推进政策终结事业的意义重大。我国正处于转轨时期，许多不适宜新体制 的旧政策应该予以终结。在机构改革和政企分开的过程中，一些不适应改革需要的机构需要 终结；在政治体制进一步深化改革的过程中，在致力于塑造一个服务型政府的过程中，政府 的一些机构、功能、政策需要裁撤或者更新。例如，行政审批的改革和政府一站式办公的推 行都需要在政府部门内部对一些机构，规章命令进行必要的终结。如果不能及时地进行终结， 将有碍于我国的改革开放和社会经济发展进程。终结过时的，失效的政策可以节省我国有限 的资源，促进政策的更新。 改革开放以来，党和国家重视政策终结工作。改革开放之初，各地在不同程度地遇到一 些政策和法规上的障碍，原有的许多具体政策已不适应变化了的新情况，不适应新时期社会 经济发展的需要，但又没有宣布作废，及时终止，而新的政策措施也没有及时制定出台，许 多应该办、能够办且应抓紧办的事情却办不成，贻误了时机，制约了我国改革开放和经济建 设的发展。有鉴于此，国务院和地方各级政府及时进行政策清理，废止了大量的“红头文件”， 为改革开绿灯。我国加入 WTO 之后，为了与 WTO 的法律框架相适应，国务院和地方各级 政府又进行了一次大规模的清理“红头文件”的工作，废止了一大批过时的或与 WTO 规定
相抵触的政策。这种政策终结工作优化了相关政策,并提高了政策绩效。 但是,我国政策终结工作并不规范,它仍然是我国政策过程的一个薄弱环节。主要的问 题是:一是政策终结的程序不合法。终结的程序不合法,政策出台是要符合法定程序的,其 终结也是如此,“程序之所以重要,是因为程序是规范政府行为的经常性的、经过时间验证 的现实有效的主要途径。然而在政策实践中,不按照法定程序进行终结的现象是有发生,特 别是在地方政府,如一分红头文件就可以终结一项政策,这违背政策共识的程序,及政策最 后要以公报、决定、决议等形式向全社会公布。以发布红头文件来终结政策,会使政策终结 过程出现随意性,也不利于细腻地理顺因为政策终结而带来的变动的利益关系。二是对终结 的重视不够。理论界关于成功政策终结的案例的讨论和研究并不多,而一些政府官员也对政 策的终结缺乏足够的重视,以为终结一项政策是靠命令就可以做到的事,而真正在终结的过 程中碰到了障碍又没有足够的心理和策略的准备去解决面临的终结的困境。三是政策终结的 力度不够,随着我国政治体制改革的加快和政府职能的转变,许多过时的规章、制度、命令、 政策需要清理和终结。但是由于种种障碍因素的存在,终结的力度不够,一些过时的政策在 今天仍然存在,例如,深圳市的二线关使香港回归以前因为为了防止偷渡现象而设置的,至 今仍然存在,每天都有很多人因为过关浪费金钱和时间。 因此,推进我国政策终结的事业不仅意义重大,而且十分迫切,它是加快我国决策科学 化民主化进程的重要一环 、政策终结的原因、类型与方式 1.政策终结的原因 政策终结的一般原因是:(1)财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终 结:(2)政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结:(3) 政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结:(4)行为理论 的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终 结:(5)学习。采用“试错法”方式,在政策实践中学习,随时终结那些错误的政策或项目 除了节省政策资源,提高政策绩效等原因外,政策终结的原因还在于政策系统本身的自 我更新的特性:一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统,必须随着变化了社会经济发 展以几国际形势的变化制定新的政策,而有时只有推陈才能出新,政策终结包括了这种推陈 出新的过程;二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利 用的资源、所要解决的问题,还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。即使在决 策中不存在责任和科学态度的缺失,经过科学论证的政策仍有可能在执行后,由于变化了的 主客观环境而失效或产生负效应。政策分析过程只能减少政策失效或者负效应发生的几率, 它并不能保证政策的成功。因此政策终结非常有必要。它在某种程度上是政策可持续发展的 关键和对政策错误的一种补救。“由于现在的后现代社会的变化和不确定性,由于政策制定 者无法准确预见现在的政策在将来的适应性,因此终结不能起作用的政策是政策制定者从他 们的错误中吸取教训的途径之一。”① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc, 1997, Chapter 1
4 相抵触的政策。这种政策终结工作优化了相关政策，并提高了政策绩效。 但是，我国政策终结工作并不规范，它仍然是我国政策过程的一个薄弱环节。主要的问 题是：一是政策终结的程序不合法。终结的程序不合法，政策出台是要符合法定程序的，其 终结也是如此，“程序之所以重要，是因为程序是规范政府行为的经常性的、经过时间验证 的现实有效的主要途径。然而在政策实践中，不按照法定程序进行终结的现象是有发生，特 别是在地方政府，如一分红头文件就可以终结一项政策，这违背政策共识的程序，及政策最 后要以公报、决定、决议等形式向全社会公布。以发布红头文件来终结政策，会使政策终结 过程出现随意性，也不利于细腻地理顺因为政策终结而带来的变动的利益关系。二是对终结 的重视不够。理论界关于成功政策终结的案例的讨论和研究并不多，而一些政府官员也对政 策的终结缺乏足够的重视，以为终结一项政策是靠命令就可以做到的事，而真正在终结的过 程中碰到了障碍又没有足够的心理和策略的准备去解决面临的终结的困境。三是政策终结的 力度不够，随着我国政治体制改革的加快和政府职能的转变，许多过时的规章、制度、命令、 政策需要清理和终结。但是由于种种障碍因素的存在，终结的力度不够，一些过时的政策在 今天仍然存在，例如，深圳市的二线关使香港回归以前因为为了防止偷渡现象而设置的，至 今仍然存在，每天都有很多人因为过关浪费金钱和时间。 因此，推进我国政策终结的事业不仅意义重大，而且十分迫切，它是加快我国决策科学 化民主化进程的重要一环。 二、政策终结的原因、类型与方式 1．政策终结的原因 政策终结的一般原因是：（1）财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终 结；（2）政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；（3） 政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；（4）行为理论 的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终 结；（5）学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目 除了节省政策资源，提高政策绩效等原因外，政策终结的原因还在于政策系统本身的自 我更新的特性：一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统，必须随着变化了社会经济发 展以几国际形势的变化制定新的政策，而有时只有推陈才能出新，政策终结包括了这种推陈 出新的过程；二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利 用的资源、所要解决的问题，还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。即使在决 策中不存在责任和科学态度的缺失，经过科学论证的政策仍有可能在执行后，由于变化了的 主客观环境而失效或产生负效应。政策分析过程只能减少政策失效或者负效应发生的几率， 它并不能保证政策的成功。因此政策终结非常有必要。它在某种程度上是政策可持续发展的 关键和对政策错误的一种补救。“由于现在的后现代社会的变化和不确定性，由于政策制定 者无法准确预见现在的政策在将来的适应性，因此终结不能起作用的政策是政策制定者从他 们的错误中吸取教训的途径之一。”① ①Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 1
3.政策终结的类型 政策终结有如下四种基本类型,它们所遇到的阻力依次递减 (1)功能的终结。即终止由政策执行所带来的某种或某些服务:在政策终结的所有内 容中,以功能的终结最难。因为一方面,功能的履行或承担,是政府满足人民需要的结果 若予取消,势必引起各方面的反对;另一方面,某项功能往往不是由某项政策单独承担的, 而是由许多不同政策和机构共同承担的,要予终止往往需要做大量的组织和协调工作 (②)机构的终结。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消,就是机构终结。有些机构 是专门为某项政策而设立的,随着政策的终止,机构也随之撤消:有些机构,往往同时承担 着多项政策和功能,某项政策的终止不足以导致机构的撤消。因此,通常的做法是通过缩小 规模,减少经费等办法对机构进行缩减。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消,就是机构 终结。机构终结的困难也比较大,因为它关系到有关人员的切身利益,在实施时难免遭到有 关人员的强烈抵制,使得机构终结无法顺利进行。这就是为什么我们会在现实生活中看到许 多本该随着某项政策历史使命结束而应裁撤的机构仍然存在的原因。 (3)政策本身的终结。与前两种终结相比,政策本身的终结所遇到的阻力较小。这是 因为,就某项具体政策而言,其目标比较单纯,如教育政策、社会福利政策等,容易进行评 估并决定取舍。另一方面,政策更改的成本远比功能转变、组织调整要少得多,因而容易得 到实际部门的认可。再加上政策的可选择性较大,也使得政策本身的终结在操作上比较容易 实现,不象机构终结那样受到多方面的牵制和约東,不容易操作,实行起来步履维艰。 (4)项目的终结。即政策的具体项目以及执行措施的终结。在所有终结内容中,项目 的终结是最容易达成的。因为具体项目以及执行措施与实际问题连接,结果好坏或影响怎样 有目共睹,容易达成共识 政策终结包括了对功能、组织、政策和项目的终结,终结的难度却是递諴的。功能是最 难消失的,即使在组织被撤消以后,政策的功能也有可能由别的组织来执行,而组织又比政 策难以终结,这是因为包括组织会牺牲某一项政策寻求自保、政策面对终结时能找到的同盟 比组织少的四种原因在内 4.政策终结的方式 丹尼尔斯在《公共项目的终结》一书中认为,政策终结的方式有两种:一是政策效力减 弱的自然老化;二是与强烈抵制政策终结的力量博弈,使其终结,这一过程需要运用终结的 策略,也需要强有力的终结执行者,总之,这一过程困难重重。①一般而言,政策终结的主 要形式有如下六种: (1)政策废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形 势的发展变化,不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如,我国加入世贸 组织后,全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的国家法 律、法规和政策 O Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk New York: M.E. Sharp, Inc., 1997, p 16
5 3．政策终结的类型 政策终结有如下四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减： （1）功能的终结。即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；在政策终结的所有内 容中，以功能的终结最难。因为一方面，功能的履行或承担，是政府满足人民需要的结果， 若予取消，势必引起各方面的反对；另一方面，某项功能往往不是由某项政策单独承担的， 而是由许多不同政策和机构共同承担的，要予终止往往需要做大量的组织和协调工作。 （2）机构的终结。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。有些机构 是专门为某项政策而设立的，随着政策的终止，机构也随之撤消；有些机构，往往同时承担 着多项政策和功能，某项政策的终止不足以导致机构的撤消。因此，通常的做法是通过缩小 规模，减少经费等办法对机构进行缩减。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构 终结。机构终结的困难也比较大，因为它关系到有关人员的切身利益，在实施时难免遭到有 关人员的强烈抵制，使得机构终结无法顺利进行。这就是为什么我们会在现实生活中看到许 多本该随着某项政策历史使命结束而应裁撤的机构仍然存在的原因。 （3）政策本身的终结。与前两种终结相比，政策本身的终结所遇到的阻力较小。这是 因为，就某项具体政策而言，其目标比较单纯，如教育政策、社会福利政策等，容易进行评 估并决定取舍。另一方面，政策更改的成本远比功能转变、组织调整要少得多，因而容易得 到实际部门的认可。再加上政策的可选择性较大，也使得政策本身的终结在操作上比较容易 实现，不象机构终结那样受到多方面的牵制和约束，不容易操作，实行起来步履维艰。 （4）项目的终结。即政策的具体项目以及执行措施的终结。在所有终结内容中，项目 的终结是最容易达成的。因为具体项目以及执行措施与实际问题连接，结果好坏或影响怎样 有目共睹，容易达成共识。 政策终结包括了对功能、组织、政策和项目的终结，终结的难度却是递减的。功能是最 难消失的，即使在组织被撤消以后，政策的功能也有可能由别的组织来执行，而组织又比政 策难以终结，这是因为包括组织会牺牲某一项政策寻求自保、政策面对终结时能找到的同盟 比组织少的四种原因在内。 4．政策终结的方式 丹尼尔斯在《公共项目的终结》一书中认为，政策终结的方式有两种：一是政策效力减 弱的自然老化；二是与强烈抵制政策终结的力量博弈，使其终结，这一过程需要运用终结的 策略，也需要强有力的终结执行者，总之，这一过程困难重重。① 一般而言，政策终结的主 要形式有如下六种： （1）政策废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形 势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸 组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了 830 余项与 WTO 规则不相符合的国家法 律、法规和政策。 ① Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk ,New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, p.16