第五章政策制定 政策制定( Policy-making)是政策过程的第一和首要的阶段,是政策科学的核心主题。 何谓政策制定?政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策 制定理解为整个政策过程,把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策 科学家则对政策制定作了狭义的理解,即把它理解为政策形成( Policy formation)或政策规 划( Policy formulation),指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上 来理解政策制定。本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动 第一节政策议程 政策制定是一个复杂的活动过程,它由一系列功能活动或环节所构成。安德森认为政策 形成涉及三个方面的问题:公共问题是怎样引起决策者注意的;解决特定问题的政策意见是 怎样形成的;某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。①查尔斯·琼 斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题:政策问题来自 何方?如何分清轻重缓急?问题怎样随时间变化?什么人与提案的形成有关?他们怎么 做?如何支持提案?体制对方案的形成有何影响?以及出现了什么跨体制因素促成方案发 展?等等。②由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动 环节或阶段,而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动 、政策议程的种类 政策议程实际上也就是政治组织,尤其是国家(政府)确定政策问题的轻重缓急。社会 向政府提出了大量的需要采取行动的要求,而在这成千上万的要求中,只有少量受到政策制 定者的注意,那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。科布和爱尔德 将政策议程定义为:“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策 议程”。我国学者张金马给政策议程下了这样的定义:“政策议程就是将政策问题纳入政治或 政策机构的行动计划的过程,它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考 虑的事项。”由此可见,政策议程就是将政策问题提上政府议事日程,纳入决策领域的过程。 将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社 会问题只有以一定的形式,经过一定的渠道进入政策过程,成为决策者研究和分析人员的对 象,才能成为政策问题,也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程,也就 是问题有望获得解决的过程,就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求,促使 政策制定者制定政策予以满足的过程,也是政府或执政党集中与综合它代表的阶级、阶层和 集团的利益,并通过政策制定予以体现的过程。 在政治系统中存在多种政策议程,可以从不同的角度对它们加以分类。琼斯在《公共政 ①[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:65页 ②[美]S.S.那格尔主编政策研究百科全书.北京:科学技术文献出版社,1990:94页 3张金马主编政策科学导论北京:中国人民大学出版社,1992:146页
1 第五章 政策制定 政策制定（Policy-making）是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。 何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策 制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策 科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（Policy formation）或政策规 划（Policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上 来理解政策制定。本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动。 第一节 政策议程 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成。安德森认为政策 形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是 怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。①查尔斯·琼 斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题：政策问题来自 何方？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么人与提案的形成有关？他们怎么 做？如何支持提案？体制对方案的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素促成方案发 展？等等。②由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动 环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。 一、政策议程的种类 政策议程实际上也就是政治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。社会 向政府提出了大量的需要采取行动的要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制 定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。科布和爱尔德 将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策 议程”。我国学者张金马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳入政治或 政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考 虑的事项。”③由此可见，政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社 会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员的对 象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，也就 是问题有望获得解决的过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使 政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政府或执政党集中与综合它代表的阶级、阶层和 集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。 在政治系统中存在多种政策议程，可以从不同的角度对它们加以分类。琼斯在《公共政 ① [美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京： 华夏出版社，1990：65 页. ② [美]S. S. 那格尔主编. 政策研究百科全书. 北京：科学技术文献出版社，1990：94 页. ③ 张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：146 页
策研究导论》一书中,从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类:(1)为使问题得到 积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程;(2)能从确定问题进展到发现解决办法 的提案议程;(3)协议或讨价还价的议程,使提案得到支持并能积极和严肃地发展;(4)持 续议程,使问题得到持续的检验。科布和爱尔德区分了两种基本的议程,即系统议程和政 府议程:②张金马主编的《政策科学导论》一书将政策议程分为公众议程和正式议程两种类 型。③我们认为科布和爱尔德的分类方法比较合理,下面简要介绍这两种议程。④ 1.系统议程 科布和爱尔德认为,系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意,并由 与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。系统议程本质上属于讨论议 程,表现为众说纷纭的情形。可以从大众传播媒介甚至从平时的谈话中了解人们对国家大事 和各种社会问题的意见。但这并不是说问题就进入了系统议程,因为还未受到党和政府的关 注,问题基本上还处于一种社会的广泛的讨论当中。但恰恰由于这种社会的广泛讨论,才形 成了一股强大的社会力量,使政策制定者注意和认识到这些问题,经过政策分析把它列入自 己的议事日程。这是政策议程的第一个阶段。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度,必须具备以下三个条件:(1)该问题必须在 社会上广泛流传并受到广泛注意,或者至少也必须为公众所感觉。(2)大多数人都认为有采 取行动的必要。(3)公众普遍认为,这个问题是某个政府机关权限范围内的事务,而且应当 给予适当的关注。 2.政府议程 科布和爱尔德认为,政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成 政府议程是行动的程序,是决策机关和人员对有关问题,依照特定程序予以解决的实际活动 过程。它比系统的程序更具体、更明确。例如,大街上的犯罪活动经管属于系统议程的范围 而政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题 科布和爱尔德又将政府议程的项目区分为旧的事项和新的事项两类。旧的事项是那些以 某种常规的形式岀现在政策议程上的事项。例如,公务人员工资的増加,社会保障的增加, 以及预算拨款。官员们对这些问题较为熟识,而且处理这些问题的方案在一定程度上也已成 型。新的事项是由于特定的情景和事件而产生的,也可能因社会上越来越多的人要求政府对 某些问题采取行动引起的。旧的事项被认为常常能从决策者那里获取处理的优先权;决策者 总是发现自己的时间有限和满满的政策议程:考虑到旧议程的资历和官员们对之更为熟悉, 决策者认为应对它们予以更多的注意。当然,作为新的事项提上政策议程的问题,随着时间 的推移,也就会变成旧的事项,环境污染问题和越南战争问题便是最好的说明。 国内有学者认为,按照其建立过程中各项功能活动的先后次序,政府议程可分为四种类 型:(1)界定议程,由一些经过积极而且认真研究的项目所组成;(2)规划议程,由一些已 达到规划阶段的项目所组成:(3)磋商议程,根据每一规划方案的利害得失,与政策相关的 Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy(2nd, ed. ) North Scituate. Mass: Duxbury, ③[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:69页. ③张金马主编政策科学导论北京:中国人民大学出版社,1992:146页 罗杰·W·科布和查尔斯·D·埃尔德参与美国政治:确定日程的动因.85页
2 策研究导论》一书中，从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：（1）为使问题得到 积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；（2）能从确定问题进展到发现解决办法 的提案议程；（3）协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；（4）持 续议程，使问题得到持续的检验。①科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政 府议程；②张金马主编的《政策科学导论》一书将政策议程分为公众议程和正式议程两种类 型。③我们认为科布和爱尔德的分类方法比较合理，下面简要介绍这两种议程。④ 1．系统议程 科布和爱尔德认为，系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由 与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。系统议程本质上属于讨论议 程，表现为众说纷纭的情形。可以从大众传播媒介甚至从平时的谈话中了解人们对国家大事 和各种社会问题的意见。但这并不是说问题就进入了系统议程，因为还未受到党和政府的关 注，问题基本上还处于一种社会的广泛的讨论当中。但恰恰由于这种社会的广泛讨论，才形 成了一股强大的社会力量，使政策制定者注意和认识到这些问题，经过政策分析把它列入自 己的议事日程。这是政策议程的第一个阶段。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在 社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采 取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当 给予适当的关注。 2．政府议程 科布和爱尔德认为，政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。 政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动 过程。它比系统的程序更具体、更明确。例如，大街上的犯罪活动经管属于系统议程的范围， 而政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题。 科布和爱尔德又将政府议程的项目区分为旧的事项和新的事项两类。旧的事项是那些以 某种常规的形式出现在政策议程上的事项。例如，公务人员工资的增加，社会保障的增加， 以及预算拨款。官员们对这些问题较为熟识，而且处理这些问题的方案在一定程度上也已成 型。新的事项是由于特定的情景和事件而产生的，也可能因社会上越来越多的人要求政府对 某些问题采取行动引起的。旧的事项被认为常常能从决策者那里获取处理的优先权；决策者 总是发现自己的时间有限和满满的政策议程；考虑到旧议程的资历和官员们对之更为熟悉， 决策者认为应对它们予以更多的注意。当然，作为新的事项提上政策议程的问题，随着时间 的推移，也就会变成旧的事项，环境污染问题和越南战争问题便是最好的说明。 国内有学者认为，按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为四种类 型：（1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成；（2）规划议程，由一些已 达到规划阶段的项目所组成；（3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的 ① Charles O.Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (2nd., ed.). North Scituate. Mass: Duxbury, 1977. pp. 40－41. ② [美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京： 华夏出版社，1990：69 页. ③ 张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：146 页. ④ 罗杰·W·科布和查尔斯·D·埃尔德.参与美国政治：确定日程的动因. 85 页
人彼此之间进行磋商:(4)循环议程,已进入正式议程的每一方案,都要不断接受检验,加 以修正。按照这种分类,政府议程是政策议程的第二个阶段。 3.两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段,二者有着本质区别。系统议程一般由 一些较抽象的项目所组成,其概念和范围都很模糊,仅是发现问题,提出问题,它可以不提 出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体,它是对政策问题进行界 定或陈述的阶段。问题经过一定的描述,为决策系统正式接受,并采取具体方案试图解决的 时候,系统议程就转入政府议程。例如,交通堵塞现象严重影响了人们生活,成为群众议论 和关注的话题,但这一阶段还只属于系统议程:等到政府觉察到这一问题的严重性,针对这 问题采取一些具体措施,如控制私人轿车拥有量,减少车流量:加强道路基础设施建设, 拓宽路面等等,这时系统议程就成为了政府议程。 在一般情况下,一个政策问题提出的过程是:某一社会问题进入系统议程,然后再进入 政府议程,最后形成为政策问题。但实际上,很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府 议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析,主动寻找问题,把它 列入自己的议事日程。当然,一个问题即使能够顺利进入政府议程,最后也会出现不同的结 果。例如,可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策;也可能由于渠道不畅、机构重叠 行政不力、效率低下,而作不出任何决定。 已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。同样,提上政府议程的问题 也并不一定是系统议程。有时,一个政策问题在群众中已普遍引起关注和讨论,甚至专家学 者和研究机构已对它加以探讨,但执政党和政府并没有把它列入政府议程,有时甚至会采取 措施阻止其进入政府议程。在现实生活中,也可以看到,在全国和地方的人民代表大会和政 治协商会议上,各级人大代表或政协委员就人民群众普遍关心的问题提出许多议案、意见和 建议并非都能列入政府议程。出现这种情况有多种原因:或是问题本身的性质、规模和影响 尚未达到应该或能够解决的程度,或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和工作 程序,或是政府决策者判断失误(如人口问题),或问题涉及决策者本身的利益等等。有时 也会出现一个政策问题已经列入政府议程,但群众还没有注意到的情况。例如,党和国家领 导人以及专家学者预见到某些政策问题、某种危机或突发事件的影响等等。 二、建立政策议程的途径 政府所面临的社会问题非常之多,有些社会问题能够顺利进入政策议程,而另一些则难 以进入,甚至完全被排除在政策议程之外。那么,社会问题究竟如何才能进入政策议程呢? 是通过什么途径和渠道进入政策议程的呢? 安得森认为问题是通过如下途径或方式进入政府议事日程的:(1)政治领导人:(2)危 机或者引人注目事件;(3)抗议活动;(4)大众传播媒介。科布和爱尔德则认为,建立政 策议程的途径可以分为内部和外部途径,其中内部途径为:(1)自然大灾难;(2)不可预测 的人为事件;(3)技术变革:(4)民权抗议:(5)工会罢工:(6)生态变化。外部途径为 ①张金马主编政策科学导论北京:中国人民大学出版社,1992:147页 ③[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:72页
3 人彼此之间进行磋商；（4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加 以修正。①按照这种分类，政府议程是政策议程的第二个阶段。 3．两种议程的区别 系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。系统议程一般由 一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提 出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行界 定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的 时候，系统议程就转入政府议程。例如，交通堵塞现象严重影响了人们生活，成为群众议论 和关注的话题，但这一阶段还只属于系统议程；等到政府觉察到这一问题的严重性，针对这 一问题采取一些具体措施，如控制私人轿车拥有量，减少车流量；加强道路基础设施建设， 拓宽路面等等，这时系统议程就成为了政府议程。 在一般情况下，一个政策问题提出的过程是：某一社会问题进入系统议程，然后再进入 政府议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过系统议程而直接进入政府 议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析，主动寻找问题，把它 列入自己的议事日程。当然，一个问题即使能够顺利进入政府议程，最后也会出现不同的结 果。例如，可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策；也可能由于渠道不畅、机构重叠、 行政不力、效率低下，而作不出任何决定。 已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。同样，提上政府议程的问题， 也并不一定是系统议程。有时，一个政策问题在群众中已普遍引起关注和讨论，甚至专家学 者和研究机构已对它加以探讨，但执政党和政府并没有把它列入政府议程，有时甚至会采取 措施阻止其进入政府议程。在现实生活中，也可以看到，在全国和地方的人民代表大会和政 治协商会议上，各级人大代表或政协委员就人民群众普遍关心的问题提出许多议案、意见和 建议并非都能列入政府议程。出现这种情况有多种原因：或是问题本身的性质、规模和影响 尚未达到应该或能够解决的程度，或是问题的表达方式和途径不符合既定的组织体制和工作 程序，或是政府决策者判断失误（如人口问题），或问题涉及决策者本身的利益等等。有时 也会出现一个政策问题已经列入政府议程，但群众还没有注意到的情况。例如，党和国家领 导人以及专家学者预见到某些政策问题、某种危机或突发事件的影响等等。 二、建立政策议程的途径 政府所面临的社会问题非常之多，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难 以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。那么，社会问题究竟如何才能进入政策议程呢? 是通过什么途径和渠道进入政策议程的呢? 安得森认为问题是通过如下途径或方式进入政府议事日程的：（1）政治领导人；（2）危 机或者引人注目事件；（3）抗议活动；（4）大众传播媒介。②科布和爱尔德则认为，建立政 策议程的途径可以分为内部和外部途径，其中内部途径为：（1）自然大灾难；（2）不可预测 的人为事件；（3）技术变革；（4）民权抗议；（5）工会罢工；（6）生态变化。外部途径为： ① 张金马主编.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：147 页. ② [美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京： 华夏出版社，1990：72 页
(1)战争行为:(2)武器技术革新;(3)国际冲突:(4)世界联盟变化:在琼斯看来 社会问题进入政策议程的途径有:(1)政治运动:(2)对大量人员造成威胁的事件:(3)大 规模的宣传:(4)个人的努力:(5)先前政策的应用。琼斯和马瑟斯在“政策形成”一文 中将这些观点概括成下表:③ 安德森(《公共决策》)科布和爱尔德(《美国政治中的参与:确定议程琼斯(《公共政策研究导论》) 的动因》) 1.政治领导人 1.政治运动 2危机/引人注目事件1.自然大灾难 1.战争行为 2.对大量人员造成威胁的事件 3.抗议活动 2.人为事件 2.武器技术革新 3.大规模的宣传 4.大众传媒注意 3.技术变革 3.国际冲突 4个人的努力 4.民权抗议 世界联盟变化 5.先前政策的应 5.工会罢工 6.生态变化 社会问题要进入政策议程,既要有能够发现问题的观察机制,又要有在公众与政府 上级与下级之间存在良好的沟通机制。因此,我们认为,社会问题进入政策议程的主要途径 有如下几种: 1.政治领袖 政治领袖是决定政策议程的一个重要因素,“无论是出于政治优先权的考虑,还是因为 对公众利益的关切,或者两者兼而有之,政治领导人可能会密切关注某些特定的问题,将它 们告之公众,并提出解决这些问题的方案。”④例如,1956年1月中共中央召开的知识分子 问题会议,由于受到国家领导人的重视,而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974 年尼克松政府关于放松《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议,便直接地提上了国会 的议程。,杰克·沃克在研究了美国参议院政策议程确立之后指出:参议院有一些“活跃的 立法者,他们受推动社会变革的愿望和渴望获取改革者声望的迫切心情所驱动,探究那些可 能成为参议院决策议程上的新事项的问题”。 2.政治组织 政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情,关系 到人们的切身利益,因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下单靠个人的力 量是难以实现的,必须借助一定的组织形式(如政党、政治团体和社会组织等)。在我国, 这些政治组织主要是政府、政党、工会、妇联和青年组织。通过组织来集中、归纳和反映其 所代表的集团的利益、要求和呼声,使之列入政策议程,以政策的形式予以满足,是这些组 织的主要职能。一个社会问题一旦被某个政治组织提出来,就比较容易引起政府和全社会的 罗杰·W·科布和查尔斯·D·埃尔德参与美国政治:确定日程的动因85页 Charles OJones, An Introduction to the Study of Public Policy(2nd. ed ) North Scituate, Mass: Duxbury, 1977,pp.40-41. ③载[美]斯图亚特·S·那格尔主编政策研究百科全书北京:科学技术文献出版社,1990:97 ④[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:72页 5转引自[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:72页
4 （1）战争行为；（2）武器技术革新 ；（3）国际冲突 ；（4）世界联盟变化①；在琼斯看来， 社会问题进入政策议程的途径有：（1）政治运动；（2）对大量人员造成威胁的事件；（3）大 规模的宣传；（4）个人的努力 ；（5）先前政策的应用。②琼斯和马瑟斯在“政策形成”一文 中将这些观点概括成下表：③ 安德森(《公共决策》) 科布和爱尔德(《美国政治中的参与：确定议程 的动因》) 琼斯(《公共政策研究导论》) 1.政治领导人 2.危机／引人注目事件 3.抗议活动 4.大众传媒注意 内部： 1.自然大灾难 2.人为事件 3.技术变革 4.民权抗议 5.工会罢工 6.生态变化 外部： 1.战争行为 2.武器技术革新 3.国际冲突 4.世界联盟变化 1.政治运动 2.对大量人员造成威胁的事件 3.大规模的宣传 4.个人的努力 5.先前政策的应用 社会问题要进入政策议程 ，既要有能够发现问题的观察机制，又要有在公众与政府、 上级与下级之间存在良好的沟通机制。因此，我们认为，社会问题进入政策议程的主要途径 有如下几种： 1．政治领袖 政治领袖是决定政策议程的一个重要因素，“无论是出于政治优先权的考虑，还是因为 对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它 们告之公众，并提出解决这些问题的方案。”④例如，1956 年 1 月中共中央召开的知识分子 问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974 年尼克松政府关于放松《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，便直接地提上了国会 的议程。，杰克·沃克在研究了美国参议院政策议程确立之后指出：参议院有一些“活跃的 立法者，他们受推动社会变革的愿望和渴望获取改革者声望的迫切心情所驱动，探究那些可 能成为参议院决策议程上的新事项的问题”。⑤ 2．政治组织 政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系 到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下单靠个人的力 量是难以实现的，必须借助一定的组织形式（如政党、政治团体和社会组织等）。在我国， 这些政治组织主要是政府、政党、工会、妇联和青年组织。通过组织来集中、归纳和反映其 所代表的集团的利益、要求和呼声，使之列入政策议程，以政策的形式予以满足，是这些组 织的主要职能。一个社会问题一旦被某个政治组织提出来，就比较容易引起政府和全社会的 ① 罗杰·W·科布和查尔斯·D·埃尔德.参与美国政治：确定日程的动因. 85 页. ② Charles O.Jones, An Introduction to the Study of Public Policy(2nd. , ed.). North Scituate., Mass: Duxbury, 1977, pp. 40—41. ③ 载［美］斯图亚特·S·那格尔主编.政策研究百科全书.北京：科学技术文献出版社，1990：97. ④ [美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京：华夏出版社，1990：72 页. ⑤ 转引自[美] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策. 北京：华夏出版社，1990：72 页
关注,从而被列入政策议程。例如,近年来,我国的各民主党派积极开展专题和区域发展规 划的调查研究活动,就大政方针和建设、改革的重大问题出谋划策,提出意见和建议,这些 意见和建议被列入政策议程的可能性程度高 3.代议制 这是形成政策议程的一个基本途径。代议制是人民群众通过选举产生代表,组成代表大 会和议会(国会)等,反映各自所代表的利益、愿望和要求,就有关社会问题形成各种议案、 提案、建议等,以引起政府关注或要求政府列入议程。当然,政府采纳是有条件的,通常是 根据问题的重要性、迫切性以及解决问题的可能性和价值判断决定取舍的。在多数国家中 代议制是建立政策议程的最主要、最正式的途径。人民代表大会制是我国的根本政治制度, 也是广大人民群众参政议政的基本形式。不少有关国计民生、经济和社会发展的重大问题就 是首先由人大或其常委提出来,而后纳入政府议程的 4.选举制 这是和代表制度相配套的一种民主制度。社会主义选举制度是社会主义民主政治中公民 表达自己意愿的重要途径。选举制度一般用于选举立法机关的代表和政务类公务员,用于对 重大决策的投票表决,用于对选举的代表和公务员进行监督和制约。选举的过程实际上是选 举人对自己的利益和意愿的一种选择,是对决策者的一种选择,是对政策的一种选择。 5.行政人员 国家行政机关的工作人员在执行政策以及处理公务的过程中,因其接触范围较广,掌握 信息较多,对群众在生产和生活中遇到的实际问题也就比较了解。他们常常能在无意中发现 与原有政策相关的新问题,认识到如果不解决这些新问题,就将妨碍原有政策的执行,或者 对整个国家和社会公共利益产生不良影响,因而将之列入政策议程。例如,在对国有企业实 行股份制改革过程中,某些企业国有资产流失严重,引起了主管部门行政人员的重视,从而 将这一问题列入政策议程。 6.利益集团 戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为,各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态, 如果某一事务威胁这种合理的平衡的存在,那么,它们便会做出反应。当某一团体的平衡被 严重破坏时,各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大,那么,团体的领导人将努 力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府立即成为必要。如果破坏达到足 以使平衡瓦解的程度,则有可能导致其它的行为。利益集团是在政治共同体中具有特殊利益 的团体,它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程,以便实现自己的目的和主张 各种利益集团就与自己利益相关的问题,单独地或联合其他团体向政府提出要求,并通过游 说、宣传、助选、抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程 7.专家学者 在各自的研究领域中,专家学者通过对课题的分析,能够发现某些重要问题,并能凭其 专业优势和特长,运用科学理论和分析技术,对社会发展的趋势和进程进行科学预测。一旦 取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果,也能通过各种渠道,将之列入政策 议程。如《2000年的中国》的总结报告,为我国制定“七五”计划提供了不少重要建议。 公众
5 关注，从而被列入政策议程。例如，近年来，我国的各民主党派积极开展专题和区域发展规 划的调查研究活动，就大政方针和建设、改革的重大问题出谋划策，提出意见和建议，这些 意见和建议被列入政策议程的可能性程度高。 3．代议制 这是形成政策议程的一个基本途径。代议制是人民群众通过选举产生代表，组成代表大 会和议会（国会）等，反映各自所代表的利益、愿望和要求，就有关社会问题形成各种议案、 提案、建议等，以引起政府关注或要求政府列入议程。当然，政府采纳是有条件的，通常是 根据问题的重要性、迫切性以及解决问题的可能性和价值判断决定取舍的。在多数国家中， 代议制是建立政策议程的最主要、最正式的途径。人民代表大会制是我国的根本政治制度， 也是广大人民群众参政议政的基本形式。不少有关国计民生、经济和社会发展的重大问题就 是首先由人大或其常委提出来，而后纳入政府议程的。 4．选举制 这是和代表制度相配套的一种民主制度。社会主义选举制度是社会主义民主政治中公民 表达自己意愿的重要途径。选举制度一般用于选举立法机关的代表和政务类公务员，用于对 重大决策的投票表决，用于对选举的代表和公务员进行监督和制约。选举的过程实际上是选 举人对自己的利益和意愿的一种选择，是对决策者的一种选择，是对政策的一种选择。 5．行政人员 国家行政机关的工作人员在执行政策以及处理公务的过程中，因其接触范围较广，掌握 信息较多，对群众在生产和生活中遇到的实际问题也就比较了解。他们常常能在无意中发现 与原有政策相关的新问题，认识到如果不解决这些新问题，就将妨碍原有政策的执行，或者 对整个国家和社会公共利益产生不良影响，因而将之列入政策议程。例如，在对国有企业实 行股份制改革过程中，某些企业国有资产流失严重，引起了主管部门行政人员的重视，从而 将这一问题列入政策议程。 6．利益集团 戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态， 如果某一事务威胁这种合理的平衡的存在，那么，它们便会做出反应。当某一团体的平衡被 严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么，团体的领导人将努 力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府立即成为必要。如果破坏达到足 以使平衡瓦解的程度，则有可能导致其它的行为。利益集团是在政治共同体中具有特殊利益 的团体，它们在政治生活中的一个主要目的就是影响决策过程，以便实现自己的目的和主张。 各种利益集团就与自己利益相关的问题，单独地或联合其他团体向政府提出要求，并通过游 说、宣传、助选、抗议和施加压力等手段迫使政府将其列入政策议程。 7．专家学者 在各自的研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其 专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。一旦 取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将之列入政策 议程。如《2000 年的中国》的总结报告，为我国制定“七五”计划提供了不少重要建议。 8．公众