第八章政策监控 政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动,它贯穿于政策过程的始终,制约或 影响着其他各环节,起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中,由于信息不 充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件,使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用 政策或执行不力,直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此,必须对政策过程的各 个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制,以保证制定出尽可能完善的政策,保证 正确的政策能得到贯彻实施,并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提髙政策绩效,实现 政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。 第一节政策监控概述 政策监控贯穿于整个政策过程的始末,是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策 过程的各个活动环节进行监控,既有助于实现政策的合法化,也有助于保证政策的贯彻落 实,是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及 政策监控机制的构成,以便对政策监控这一章有一个初步的了解 、政策监控的含义 政策监控是政策监督与政策控制的合称,是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻 实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程,其目的在于保证 政策系统的顺利运行,提高政策制定与执行的质量,促进既定政策目标的实现和提高政策 效率。 根据上述定义,政策监控的内涵有如下几点:第一,政策监控具有特定的主体。政策 监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织,它是一般政策主体的有机组成部分,由 立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组 成。然而,政策监控主体有其特殊性。首先,不同层次的政策由不同层次的机关及其组成 人员负责制定、执行、评估及调整,政策监控的主体也因而随之有所不同,表现出明显的 层次性。其次,政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实 施,因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。 第二,政策监控具有特定的客体,即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政 策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对 象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性,它们之间并不是简单的监控与被监控的 对应的关系,而是互相交叉、重合,呈现为复杂的网络状的结构。例如,立法机关主要 负责制定政策,它同时又负有对下级立法机关(及人员)及相应的执行机关(及其人员) 的监督与控制。但是,由于立法机关的权力并不是至高无上的权力,立法权来自于大众对 政权的支持与认同,所以,即使是最高的国家权力机关,也受一定的机构和社会力量的监 督与控制。由此可见,在政策过程之中,政策监控的主体往往同时也是客体,二者处于复 杂的相互作用之中 第三,政策监控表现为一个活动过程,而不是一个孤立的活动环节,它是由监督、控
1 第八章 政策监控 政策监控是政策过程的一个基本环节或功能活动，它贯穿于政策过程的始终，制约或 影响着其他各环节，起着重要的作用。在政策的制定、执行、评估等环节中，由于信息不 充分、有限理性、既得利益偏好以及意外事件，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用 政策或执行不力，直接影响到了政策本身的质量及执行结果。因此，必须对政策过程的各 个环节尤其是政策的制定和执行加以监督和控制，以保证制定出尽可能完善的政策，保证 正确的政策能得到贯彻实施，并及时发现并纠正政策偏差。这样才能提高政策绩效，实现 政策目标。本章讨论政策监控的一些主要问题。 第一节 政策监控概述 政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是政策系统不可缺少的一个组成部分。对政策 过程的各个活动环节进行监控，既有助于实现政策的合法化，也有助于保证政策的贯彻落 实，是实现既定政策目标的有力保障。本节主要介绍了政策监控的含义、分类和作用以及 政策监控机制的构成，以便对政策监控这一章有一个初步的了解。 一、政策监控的含义 政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻 实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证 政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策 效率。 根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：第一，政策监控具有特定的主体。政策 监控的主体即从事监控活动的个人、团体和组织，它是一般政策主体的有机组成部分，由 立法机关、行政机关、司法机关、政党系统、利益集团、大众传媒以及人民群众等所组 成。然而，政策监控主体有其特殊性。首先，不同层次的政策由不同层次的机关及其组成 人员负责制定、执行、评估及调整，政策监控的主体也因而随之有所不同，表现出明显的 层次性。其次，政策监控在政策过程的不同环节之中由不同的机关及其组成人员负责实 施，因而政策监控的主体就表现出了多样性的特点。 第二，政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。政策过程的各个环节包括政 策的制定、执行、评估、终结以及承担这些功能活动的个人、团体和组织都属于监控的对 象。政策监控的主体与客体的划分具有相对性，它们之间并不是简单的监控与被监控的一 一对应的关系，而是互相交叉、重合，呈现为复杂的网络状的结构。例如，立法机关主要 负责制定政策，它同时又负有对下级立法机关（及人员）及相应的执行机关（及其人员） 的监督与控制。但是，由于立法机关的权力并不是至高无上的权力，立法权来自于大众对 政权的支持与认同，所以，即使是最高的国家权力机关，也受一定的机构和社会力量的监 督与控制。由此可见，在政策过程之中，政策监控的主体往往同时也是客体，二者处于复 杂的相互作用之中。 第三，政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控
制和调整等功能活动所成的动态过程(这一点我们将在第二节加以展开)。 第四,政策监控具有目标指向,即保证政策系统的顺利运行,提高公共政策的制定和 执行质量,促进现实政策目标的实现,提高政策效率。 二、政策监控的分类 政策监控是一种多样化的活动,可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主 要的分类方法 1.根据政策过程的不同阶段的分类 按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段,政策监控可以分为政策制定监控、政策 执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。 (1)政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规 划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控,保证政策本身的科学性 和合理性,从而尽可能地减少政策失误。 (2)政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策 执行过程中,可能是执行者本身的问题,也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的 变形、扭曲和走样。因此,为了保证政策的全面落实,就要对政策执行过程进行监督和控 (3)政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运 行,所以必须对评估工作进行监控,才能保证获得客观准确的政策效果信息,从而为政策 的继续执行或终结提供依据。 (4)政策终结监控。通过对政策终结过程的监控,促使失败或过时的政策的及时废 止,以减少损失,提高政策绩效 2.根据政策监控的时态分布的分类 按照政策监控的时态的不同分布分类,政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后 监控三种 (1)事前监控。指在政策实施之前,为保证既定的政策目标的实现,尽量减少失误, 监控主体未雨绸缪,事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种 问题,并采取预防措施加以监督和控制。 (2)事中监控。指在政策运行过程中,实施同步监控,即一旦发现与原定的政策目标 致的地方立即采取纠偏措施,提出调整意见,促使政策得到真正的落实。 (3)事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后,把政策活动产 生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较,找出并纠正偏差和失误,避免再犯同 样的错误 3.根据政策监控的层次的分类 按照政策监控的层次分类,政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种 (1)自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求,在政策过程中进行自我检 查、自我分析,及时发现、纠正偏差,从而实现政策监控:(2)逐级监控。指上下级的政 策主体之间按照授权关系,自上而下逐级对政策进行监控:(3)越级监控。指越过中间层
2 制和调整等功能活动所成的动态过程（这一点我们将在第二节加以展开）。 第四，政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和 执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。 二、政策监控的分类 政策监控是一种多样化的活动，可以从不同角度对政策监控进行分类。下列是几种主 要的分类方法： 1．根据政策过程的不同阶段的分类 按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策 执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。 （1）政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规 划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控，保证政策本身的科学性 和合理性，从而尽可能地减少政策失误。 （2）政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策 执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的 变形、扭曲和走样。因此，为了保证政策的全面落实，就要对政策执行过程进行监督和控 制。 （3）政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运 行，所以必须对评估工作进行监控，才能保证获得客观准确的政策效果信息，从而为政策 的继续执行或终结提供依据。 （4）政策终结监控。通过对政策终结过程的监控，促使失败或过时的政策的及时废 止，以减少损失，提高政策绩效。 2．根据政策监控的时态分布的分类 按照政策监控的时态的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后 监控三种。 （1）事前监控。指在政策实施之前，为保证既定的政策目标的实现，尽量减少失误， 监控主体未雨绸缪，事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种 问题，并采取预防措施加以监督和控制。 （2）事中监控。指在政策运行过程中，实施同步监控，即一旦发现与原定的政策目标 不一致的地方立即采取纠偏措施，提出调整意见，促使政策得到真正的落实。 （3）事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后，把政策活动产 生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较，找出并纠正偏差和失误，避免再犯同 样的错误。 3．根据政策监控的层次的分类 按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。 （1）自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求，在政策过程中进行自我检 查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现政策监控；（2）逐级监控。指上下级的政 策主体之间按照授权关系，自上而下逐级对政策进行监控；（3）越级监控。指越过中间层
级,上层政策主体对下层政策主体直接进行监控,或者下层政策主体对上层政策主体进行 监控。 根据政策监控内容的分类 按照政策监控的内容分类,政策监控可以分为目标监控和关键点监控(1)目标监控。 指以政策目标的实现与否作为监控的核心,通过把握政策运行过程中目标的状态,最终实 现目标与结果的相一致:(2)关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说,以 重点的政策目标为关键点;以政策的重点内容为关键点:以政策的重点主体为关键点。 5.根据政策监控主体的分类 按政策监控的主体分类,政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监 控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒 的政策监控。 政策监控的作用 政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分,又是一个特殊的环节,贯穿于其 他各个基本环节之中,在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说,主要是通 过政策监控子系统及监控活动,来确定政策方案是否合理、合法,找出政策目标与执行手 段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距,发现问题之所在,并从中寻找解决问 题新办法,如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现 在以下几个方面: 保证政策的合法化 这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则,并 且审査所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权 限对立法活动所作的审査所构成,是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言,政策合 法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而,各国的情况由于历史与现实上的种种原 因而有很大的差别,这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义 国家一般都设有宪法法院,宪法的解释权都由宪法法院掌握,所以,政策的合法化最终是 由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式,建立了司法审查 制度,由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以,政策的合法化就是由司法机关最终完成 的。在我国,宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会,因此,人大常委会从法律 上来说对政策的合法化负最终责任。此外,由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法 律法规,也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此,政策的合法化也必须将这个 重要因素考虑在内。从以上内容可以看出,通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面 的内容,即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动 严格遵守法定的程序与规则:实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有 关法规以及一一对有些国家来说一一不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是,即 使一项政策从形式到内容都被合法化了,也未必就等于说它已经获得了合法性,因为该项 政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史 上并不少见 2.保证政策的贯彻实施
3 级，上层政策主体对下层政策主体直接进行监控，或者下层政策主体对上层政策主体进行 监控。 4．根据政策监控内容的分类 按照政策监控的内容分类，政策监控可以分为目标监控和关键点监控（1）目标监控。 指以政策目标的实现与否作为监控的核心，通过把握政策运行过程中目标的状态，最终实 现目标与结果的相一致；（2）关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说，以 重点的政策目标为关键点；以政策的重点内容为关键点；以政策的重点主体为关键点。 5．根据政策监控主体的分类 按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监 控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒 的政策监控。 三、政策监控的作用 政策监控既是政策过程的一个不可或缺的组成部分，又是一个特殊的环节，贯穿于其 他各个基本环节之中，在政策过程中起着信息反馈的作用。对于政策系统来说，主要是通 过政策监控子系统及监控活动，来确定政策方案是否合理、合法，找出政策目标与执行手 段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问 题新办法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策监控的作用主要表现 在以下几个方面： １．保证政策的合法化 这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并 且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权 限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。一般而言，政策合 法化的实现是由各国的立法机关来完成的。然而，各国的情况由于历史与现实上的种种原 因而有很大的差别，这主要体现在宪法的解释权的归属不同这一点。欧洲发达的资本主义 国家一般都设有宪法法院，宪法的解释权都由宪法法院掌握，所以，政策的合法化最终是 由宪法法院来完成的。以美国为代表的国家采纳了三权分立的建国模式，建立了司法审查 制度，由联邦法院大法官对宪法做出解释。所以，政策的合法化就是由司法机关最终完成 的。在我国，宪法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会，因此，人大常委会从法律 上来说对政策的合法化负最终责任。此外，由于我国的所有政策既不能违背宪法和有关法 律法规，也不能与中国共产党的章程和纲领背道而驰。因此，政策的合法化也必须将这个 重要因素考虑在内。从以上内容可以看出，通过政策监控以实现政策合法化包括两个方面 的内容，即实现政策的形式合法化与内容合法化。实现形式合法化就是使政策的制定活动 严格遵守法定的程序与规则；实现内容合法化就是使政策的目标、方案等不违背宪法和有 关法规以及——对有些国家来说——不违背执政党的纲领和章程。此处尚需一提的是，即 使一项政策从形式到内容都被合法化了，也未必就等于说它已经获得了合法性，因为该项 政策仍然可能危害公众的利益、不能满足公众的愿望和要求。这种例子在古今中外的历史 上并不少见。 ２．保证政策的贯彻实施
政策只有在被采纳并付诸实施之后,才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但 是,由于种种原因,如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等 经常使得政策在执行过程之中被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗等现象。在此,政 策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检査、监督,以保证政策达到预 期目标,或者发现预期目标与实现效果之间的反差,并找出其中的原因。如果是因为预期 目标太高而根本不可能实现,就必须调整目标以适应现实的条件;如果目标是正确的、可 行的却没有实现,问题就必然出在执行过程中,如果是执行不力,则需要加大执行力度 如果具体方法或步骤有误,则需要作相应的调整等 3.实现政策的调整与完善 客观外部世界总是处不断的发展变化之中,而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化 总是落后于外部世界的发展变化的。政策作为人的认识的产物,一旦制定出来并付诸实施 之后,都要保持相对稳定不变,此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认 识的深化,而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此,如果政策的滞 后变动超过了一定的限度,就必然是有害的。因此,政策必须随着外部世界的变化和人的 认识的深化而做出调整,只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合 以便产生良好的绩效。在这个方面,政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、 认识的深化和政策之间的差距,以便帮助及时做出调整,使之臻于完善。前文所提到的我 国的改革开放的政策,就经历了这样一个逐步调整、发展与完善的过程。 4.促使政策终结 所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中,政策的时效性是一种常见的现象, 即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化因而不再符合现实需要了。其中的许多 情况就不是仅仅做出政策调整就能解决的,相反,这里所涉及的是进行政策终结的问题 例如,在为期十年的“文化大革命”中,决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论 为指导,制定了以“阶级斗争为纲”的路线,制定了许多错误的政策,使政策运行无序, 经济几乎崩溃、社会陷入混乱之中,给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失,给未来 也蒙上了一层浓重的阴影。对此,就不是政策调整的问题,而是政策终结的问题,即坚决 而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是,政策监控的作用不 在于具体实施政策的终结,而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策 及时向有关方面提出报告或提交合理建议,促使政策终结的实现。这是提高政策绩效,更 新政策的一个关键环节。策终结的实现。这是提高政策绩效,更新政策的一个关键环节。 第二节政策监控的功能活动 政策监控是政策过程的一个基本环节,它制约或影响着其他各政策环节。它本身是 个动态的过程,在政策过程中起着信息反馈的作用,由政策监督、政策控制、政策调整等 功能活动所组成。在该节中,我们将简要讨论政策监控的这几个功能活动环节的内容及程 序 政策监督
4 政策只有在被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。但 是，由于种种原因，如执行者的认识水平、价值取向、个人及其所代表的利益、偏好等， 经常使得政策在执行过程之中被误解、曲解、滥用、消极抵制甚至反抗等现象。在此，政 策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预 期目标，或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。如果是因为预期 目标太高而根本不可能实现，就必须调整目标以适应现实的条件；如果目标是正确的、可 行的却没有实现，问题就必然出在执行过程中，如果是执行不力，则需要加大执行力度； 如果具体方法或步骤有误，则需要作相应的调整等。 ３．实现政策的调整与完善 客观外部世界总是处不断的发展变化之中，而人的认识尽管也可能随之而逐渐深化， 总是落后于外部世界的发展变化的。政策作为人的认识的产物，一旦制定出来并付诸实施 之后，都要保持相对稳定不变，此即政策的滞后性。它不仅是指政策的变动滞后于人的认 识的深化，而且更是指政策的变动滞后于外部世界的发展变化。尽管如此，如果政策的滞 后变动超过了一定的限度，就必然是有害的。因此，政策必须随着外部世界的变化和人的 认识的深化而做出调整，只有这样才能使政策目标、实施步骤、执行手段等与现实相符合 以便产生良好的绩效。在这个方面，政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、 认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。前文所提到的我 国的改革开放的政策，就经历了这样一个逐步调整、发展与完善的过程。 ４．促使政策终结 所有政策都具有时效性这一特征。在政策过程中，政策的时效性是一种常见的现象， 即原来适用的政策由于客观条件或政策环境的变化因而不再符合现实需要了。其中的许多 情况就不是仅仅做出政策调整就能解决的，相反，这里所涉及的是进行政策终结的问题。 例如，在为期十年的“文化大革命”中，决策者们以“无产阶级专政下继续革命”的理论 为指导，制定了以“阶级斗争为纲”的路线，制定了许多错误的政策，使政策运行无序， 经济几乎崩溃、社会陷入混乱之中，给我国的革命和建设事业造成了惨重的损失，给未来 也蒙上了一层浓重的阴影。对此，就不是政策调整的问题，而是政策终结的问题，即坚决 而又审慎地废除那些错误的、无效的或是多余的政策。需要注意的是，政策监控的作用不 在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策， 及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。这是提高政策绩效，更 新政策的一个关键环节。策终结的实现。这是提高政策绩效，更新政策的一个关键环节。 第二节 政策监控的功能活动 政策监控是政策过程的一个基本环节，它制约或影响着其他各政策环节。它本身是一 个动态的过程，在政策过程中起着信息反馈的作用，由政策监督、政策控制、政策调整等 功能活动所组成。在该节中，我们将简要讨论政策监控的这几个功能活动环节的内容及程 序。 一、政策监督
政策监督,指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包 括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。 政策监督应具备四个基本条件:第一,建立必要的制度、法规,明确职责。这是形成 政策监控的依据问题,有了一定的法规制度,明确了政策主体的职责,政策监督就有了依 据:第二,政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通,即通过各种监督机构或机制 及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标,使监督有明确的标准:第三,在机 构设置上保持监督机构的独立性,只有不受掣肘,才能勇于监督,敢于提出异议:第四 对监督对象有影响权,影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策 过程中的各种错误和偏差的权力 政策监督活动贯穿于整个政策过程之中,它的内容包括对政策制定、执行、评估及终 结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍 1.对政策制定活动的监督 在过去的半个世纪里,有相当部分的学术研究表明,官僚们能够转而为狭隘的集团利 益服务。有人证实,行政官员中存在着一种同现存政策结合并抗拒可能带来组织变化的创 议的趋势。相应地,行政决策可能被排除了重要决策标准的技术取向所支配。托马斯·麦 加里蒂( Thomas McGarity)在对几项行政机关的研究的基础上,注意到“技术官僚的理性 倾向于在决策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择,问题的规定 性本身就可能取消了选择机会。”①这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表 的集团或党派的利益与偏好不同,也由于决策者所掌握的信息有限、以有限的甚至是错误 的知识体系或价值体系为指导,决策者所制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。 以我国的电信业改革为例。中国的电信业过去一直由政府垄断,现在成为试图放开的 行业。信息产业部对电信企业进行了重组,将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从 纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通讯集团公司和中国寻 呼通讯集团公司:同时实行政企分开,信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。 应该说,这种改组从专业化方面加强了纵向垄断,没有解决竞争问题,以致反映在行业政 策上,电信企业利用独占网络的特权制定高资费,不允许其他竞争者低价租用网络,对寻 呼、信息服务和互联网等业务的经营者收取很高的专线和中断线资费,阻碍了电信、计算 机和电视三网合一。毫无疑问,这些垄断行业的高资费政策,损害了公共利益,从价值取 向来说,偏离了“公共”原则。② 决策者对国内外形势的不完全正确的认识等因素也影响着决策的科学性。同时,由于 决策者在制定政策时,可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序,所以制定出的 政策不合法。如一些地方政策以保护主义为价值取向,制定出一些损害“公共利益”的公 共政策,对本地区资源和市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门和本地区利 益,人为设置市场障碍,防止外地同行业竞争进入等。陕西某县出台过一项政策,规定非 本县生产的香烟,一律按“走私烟”处理。无独有偶,重庆有一个县公开禁止外地化肥进 ①[美]威廉·F·韦斯特,控制官僚.重庆:重庆出版社,2001:179页 ③中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析(2001年卷).北京:中国社会科学出版社,2001:13页
5 政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包 括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。 政策监督应具备四个基本条件：第一，建立必要的制度、法规，明确职责。这是形成 政策监控的依据问题，有了一定的法规制度，明确了政策主体的职责，政策监督就有了依 据；第二，政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通，即通过各种监督机构或机制 及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标，使监督有明确的标准；第三，在机 构设置上保持监督机构的独立性，只有不受掣肘，才能勇于监督，敢于提出异议；第四， 对监督对象有影响权，影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策 过程中的各种错误和偏差的权力。 政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终 结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍。 1． 对政策制定活动的监督 在过去的半个世纪里，有相当部分的学术研究表明，官僚们能够转而为狭隘的集团利 益服务。有人证实，行政官员中存在着一种同现存政策结合并抗拒可能带来组织变化的创 议的趋势。相应地，行政决策可能被排除了重要决策标准的技术取向所支配。托马斯·麦 加里蒂（Thomas McGarity）在对几项行政机关的研究的基础上，注意到“技术官僚的理性 倾向于在决策过程的早期阶段缩小选择的范围并且排斥后来出现的新的选择，问题的规定 性本身就可能取消了选择机会。”①这说明由于决策者的有限理性、决策者个人及其所代表 的集团或党派的利益与偏好不同，也由于决策者所掌握的信息有限、以有限的甚至是错误 的知识体系或价值体系为指导，决策者所制定出的任何一项政策都有可能是不完善的。 以我国的电信业改革为例。中国的电信业过去一直由政府垄断，现在成为试图放开的 行业。信息产业部对电信企业进行了重组，将国家主体电信企业“中国邮电电信总局”从 纵向上分为中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国卫星通讯集团公司和中国寻 呼通讯集团公司；同时实行政企分开，信息产业部与各电信公司脱离了经济和隶属关系。 应该说，这种改组从专业化方面加强了纵向垄断，没有解决竞争问题，以致反映在行业政 策上，电信企业利用独占网络的特权制定高资费，不允许其他竞争者低价租用网络，对寻 呼、信息服务和互联网等业务的经营者收取很高的专线和中断线资费，阻碍了电信、计算 机和电视三网合一。毫无疑问，这些垄断行业的高资费政策，损害了公共利益，从价值取 向来说，偏离了“公共”原则。② 决策者对国内外形势的不完全正确的认识等因素也影响着决策的科学性。同时，由于 决策者在制定政策时，可能没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，所以制定出的 政策不合法。如一些地方政策以保护主义为价值取向，制定出一些损害“公共利益”的公 共政策，对本地区资源和市场的行政性保护现象以及为了维护本行业、本部门和本地区利 益，人为设置市场障碍，防止外地同行业竞争进入等。陕西某县出台过一项政策，规定非 本县生产的香烟，一律按“走私烟”处理。无独有偶，重庆有一个县公开禁止外地化肥进 ① [美] 威廉·F·韦斯特. 控制官僚.重庆：重庆出版社，2001：179 页. ② 中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析（2001 年卷）. 北京：中国社会科学出版社，2001：13 页