知识密集的90年代已不能有效地运转。那种政府机构就像超音 速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价 格昂贵，转向十分困难。新一代的政府机构将逐渐地取代它们。 在这一浩荡前进的队伍中政府并非走在前面，类似的转变 在整个美国社会到处可见。美国公司企业在过去十年中完成了 革命性变化，取消了中央集权，减少了中间层次，着重抓质量，接 近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住 自己的竞争地位。我们的非赢利志愿性组织因实行各种新的倡 议而生气勃勃。在企业界和教育界之间，赢利机构与非赢利机构 之间，在公营部门和私营部门之间，新的伙伴合作关系”一夜之 间大量涌现。这一切好像是美国社会生活中所有的机构都同时 在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活， 更加革新，更加富有企业家精神。 官僚主义制度的破产 今天已经很难想象，100年以前官僚主义制度这个词居然 还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率， 是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来 的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚 主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的 复杂任务得以有效地完成。马克斯·韦伯这位伟大的德国社会 学家描述官僚主义制度使用的词汇是今天美国人做梦也想不到 的。 推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其 他任何组织形式的纯技术上的优越性… 精确、快速、明确…减少摩擦、降低人和物的成
知识密集的 年代已不能有效地运转。那种政府机构就像超音 速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价 格昂贵，转向十分困难。新一代的政府机构将逐渐地取代它们。 在这一浩荡前进的队伍中政府并非走在前面，类似的转变 在整个美国社会到处可见。美国公司企业在过去十年中完成了 革命性变化，取消了中央集权，减少了中间层次，着重抓质量，接 近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住 自己的竞争地位。我们的非赢利志愿性组织因实行各种新的倡 议而生气勃勃。在企业界和教育界之间，赢利机构与非赢利机构 之间，在公营部门和私营部门之间，新的“伙伴合作关系”一夜之 间大量涌现。这一切好像是美国社会生活中所有的机构都同时 在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活， 更加革新，更加富有企业家精神。 官僚主义制度的破产 今天已经很难想象， 年以前官僚主义制度这个词居然 还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率， 是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来 的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚 主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的 复杂任务得以有效地完成。马克斯 韦伯这位伟大的德国社会 学家描述官僚主义制度使用的词汇是今天美国人做梦也想不到 的。 推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其 他任何组织形式的纯技术上的优越性…… 精确、快速、明确……减少摩擦、降低人和物的成
本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳 点。 在美国，官僚主义体制政府出现在19世纪和20世纪之交， 在那个历史背景中受到其特有的影响。在100年前，我们的城市 以疯狂的速度成长起来，城市里挤满了移民，他们在美国工业时 代纷纷建立起来的工厂中打工。特威德老板①和他的同时代人 把这些城市当作自己的领地那样来治理。他们分派工作职位，施 加小恩小惠，提供非正规服务，以换取移民的选票。他们一手蒙 骗公众，窃取大量公共财富，另一手向那些忠诚于他们的投票者 保证给予丰厚的酬报。与此同时，他们忽视了工业化时代美国出 现的许多新问题，例如贫民窟，血汗工厂，以及对供排水设施和 公共交通设施等基础建设的迫切需要。 西奥多。罗斯福、伍德罗·威尔逊和路易斯。布兰代斯等 年轻的进步党人，注意观察这些政治机器，终于感到再不能忍受 了。在19世纪90年代，他们展开了激烈的斗争。在此后的30年 中，进步主义运动彻底改变了美国政府。为了结束把政府职位作 交易的任人唯亲制度，进步党人创造了公务员制度，实行书面考 试，层层死扣的工资级别，防止任意雇用或辞退公务人员。为了 避免如桥梁、隧道等大型建设项目落入政客之手，他们创立了独 立的公共权威机构。为了限制政治领袖的权力，他们把管理职能 加以分割，不让市长和州长任命重要的官员，代之以单独选举上 任的书记官、法官，甚至警察局长。为了使公共服务机构的工作 不受政客的不良影响，他们又创立了城市主管这种职位，这些人 是不受政治影响的专业工作者，他们用有效率的讲求实际的方 ①特威德(W.M.Tweed,1823-1878),美国政客，曾任纽约市参议员，纽约 州长，在其任内，独揽财政大权，安插亲信，巧立名目，搜括钱财。后被判刑，死于狱 中。一译者
本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳 点。 在美国，官僚主义体制政府出现在 世纪和 世纪之交， 在那个历史背景中受到其特有的影响。在 年前，我们的城市 以疯狂的速度成长起来，城市里挤满了移民，他们在美国工业时 代纷纷建立起来的工厂中打工。特威德老板①和他的同时代人 把这些城市当作自己的领地那样来治理。他们分派工作职位，施 加小恩小惠，提供非正规服务，以换取移民的选票。他们一手蒙 骗公众，窃取大量公共财富，另一手向那些忠诚于他们的投票者 保证给予丰厚的酬报。与此同时，他们忽视了工业化时代美国出 现的许多新问题，例如贫民窟，血汗工厂，以及对供排水设施和 公共交通设施等基础建设的迫切需要。 西奥多 罗斯福、伍德罗 威尔逊和路易斯 布兰代斯等 年轻的进步党人，注意观察这些政治机器，终于感到再不能忍受 了 。在 世纪 年代，他们展开了激烈的斗争。在此后的 年 中，进步主义运动彻底改变了美国政府。为了结束把政府职位作 交易的任人唯亲制度，进步党人创造了公务员制度，实行书面考 试，层层死扣的工资级别，防止任意雇用或辞退公务人员。为了 避免如桥梁、隧道等大型建设项目落入政客之手，他们创立了独 立的公共权威机构。为了限制政治领袖的权力，他们把管理职能 加以分割，不让市长和州长任命重要的官员，代之以单独选举上 任的书记官、法官，甚至警察局长。为了使公共服务机构的工作 不受政客的不良影响，他们又创立了城市主管这种职位，这些人 是不受政治影响的专业工作者，他们用有效率的讲求实际的方 ① 特 威 德 ，美国政客，曾任纽约市参议员，纽约 州长，在其任内，独揽财政大权，安插亲信，巧立名目，搜括钱财。后被判刑，死于狱 中。 译者
式来管理官僚机构。 换言之，正是因为出现了特威德老板和他同时代的这伙人， 美国社会才作出巨大的努力来控制政府内部，不让政客和官僚 们作出侵害公众利益和侵占公众财富的行为。这在我们各级政 府内进行了一次大清扫，但是在解决这一堆问题时，又产生了另 一堆问题。为了使公众的财产不易被盗窃，我们又使公众财产的 动用管理变得实际上不可能。在雇用职员、警官和消防队员时， 书面测验成绩精确到小数点后第三位，我们使自己的政府工作 人员变成了庸碌之辈。在防止辞退业绩不佳的工作人员的同时， 我们使人员的庸碌转化为做一天和尚撞一天钟。在力图控制一 切的努力中，我们便醉心于指示应该如何办事，规范管理事物的 进程，控制各种投入，我们如此着迷以致于忽略了其结果和后 果。 这一切的结果产生了一种具有独特性质的政府，其特点便 是行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。这就是今天政府这 个词在人们脑子里的形象，也是大多数美国人认为美国政府的 本质所在。甚至在工业化时代建造的政府大楼也反映出这些特 点：大楼的体积庞大，高高的天花板，大大的门厅，过分雕琢的建 筑风格，这一切设计的目的都是为了给访问者留下政府的权威 和磐石不动的印象。 很长一段时期中，官僚主义的模式的确起过作用，而这不是 因为它办事有效率，而是因为它解决了人民希望解决的基本问 题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定，这 在经济大萧条以后是至关重要的。它提供了基本的公平感和平 等感（正如韦伯指出的，官僚主义制度的设计原则就是它对任何 人都一样看待)。它提供了工作。它在工业化时代提供了人民需 要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，例如道路、高速公 路、排水系统和学校
式来管理官僚机构。 换言之，正是因为出现了特威德老板和他同时代的这伙人， 美国社会才作出巨大的努力来控制政府内部，不让政客和官僚 们作出侵害公众利益和侵占公众财富的行为。这在我们各级政 府内进行了一次大清扫，但是在解决这一堆问题时，又产生了另 一堆问题。为了使公众的财产不易被盗窃，我们又使公众财产的 动用管理变得实际上不可能。在雇用职员、警官和消防队员时， 书面测验成绩精确到小数点后第三位，我们使自己的政府工作 人员变成了庸碌之辈。在防止辞退业绩不佳的工作人员的同时， 我们使人员的庸碌转化为做一天和尚撞一天钟。在力图控制一 切的努力中，我们便醉心于指示应该如何办事，规范管理事物的 进程，控制各种投入，我们如此着迷以致于忽略了其结果和后 果。 这一切的结果产生了一种具有独特性质的政府，其特点便 是行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。这就是今天政府这 个词在人们脑子里的形象，也是大多数美国人认为美国政府的 本质所在。甚至在工业化时代建造的政府大楼也反映出这些特 点：大楼的体积庞大，高高的天花板，大大的门厅，过分雕琢的建 筑风格，这一切设计的目的都是为了给访问者留下政府的权威 和磐石不动的印象。 很长一段时期中，官僚主义的模式的确起过作用，而这不是 因为它办事有效率，而是因为它解决了人民希望解决的基本问 题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定，这 在经济大萧条以后是至关重要的。它提供了基本的公平感和平 等感（正如韦伯指出的，官僚主义制度的设计原则就是它对任何 人都一样看待）。它提供了工作。它在工业化时代提供了人民需 要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，例如道路、高速公 路、排水系统和学校
在大萧条和两次世界大战的严重危机时期，这种官僚主义 模式运转特别有效。在危机期间，目的明确而且被人们广泛接 受，任务相对而言也很明确，可以说每个人都愿意为事业而投 入，因而这种自上而下指挥控制的心理状态完成了许多事情。工 作的成果本身说明了问题，大多数美国人齐步前进。威廉，H· 怀特说，到了50年代我们已经成为一个“国民组织化”的国家 了。 但是，这种官僚主义模式发展的时代同我们今天所经历的 时代情况迥然不同，这种模式是在步子更慢的社会里发展起来 的，事物变化就像悠闲散步一样。这种模式是在等级时代里发展 起来的，只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟 悉情况的决定。这种模式发展在一个人们以体力劳动为主而不 是以脑力劳动为主的社会中。这种模式发展在大众化市场时代 里，大多数美国人都有相似的欲望和需求。这种模式发展在人们 拥有地域上的强大社区时代里，如关系紧密的邻里和城镇。 今天，所有这一切均荡然无存。我们生活在一个变化令人吃 惊的时代。我们生活在全球性市场的时代，我们的各种经济组织 受到巨大的竞争压力。我们生活在一个信息社会里，普通老百姓 取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。我们生活在一个 以知识为基础的经济中，受过教育的职工对命令指挥感到反感， 要求有自主权。我们生活在微型化市场的时代，顾客们习惯于高 质量和广泛的选择机会。 在这样一种环境中，工业化时代发展起来的官僚主义的体 制机构，不管在公营部门还是在私营部门，越来越让我们失望。 今天的环境要求各种体制机构提供高质量的商品与劳务，要求 具有高水平的经济效益。今天的环境要求各种体制机构对顾客 作出反应，提供多种多样的服务供选择，不是靠下命令而是靠说 服和奖励刺激来实现领导，给它们的雇员以使命感和控制感，甚
在大萧条和两次世界大战的严重危机时期，这种官僚主义 模式运转特别有效。在危机期间，目的明确而且被人们广泛接 受，任务相对而言也很明确，可以说每个人都愿意为事业而投 入，因而这种自上而下指挥控制的心理状态完成了许多事情。工 作的成果本身说明了问题，大多数美国人齐步前进。威廉 怀特说，到了 年代我们已经成为一个“国民组织化”的国家 了。 但是，这种官僚主义模式发展的时代同我们今天所经历的 时代情况迥然不同，这种模式是在步子更慢的社会里发展起来 的，事物变化就像悠闲散步一样。这种模式是在等级时代里发展 起来的，只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟 悉情况的决定。这种模式发展在一个人们以体力劳动为主而不 是以脑力劳动为主的社会中。这种模式发展在大众化市场时代 里，大多数美国人都有相似的欲望和需求。这种模式发展在人们 拥有地域上的强大社区时代里，如关系紧密的邻里和城镇。 今天，所有这一切均荡然无存。我们生活在一个变化令人吃 惊的时代。我们生活在全球性市场的时代，我们的各种经济组织 受到巨大的竞争压力。我们生活在一个信息社会里，普通老百姓 取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。我们生活在一个 以知识为基础的经济中，受过教育的职工对命令指挥感到反感， 要求有自主权。我们生活在微型化市场的时代，顾客们习惯于高 质量和广泛的选择机会。 在这样一种环境中，工业化时代发展起来的官僚主义的体 制机构，不管在公营部门还是在私营部门，越来越让我们失望。 今天的环境要求各种体制机构提供高质量的商品与劳务，要求 具有高水平的经济效益。今天的环境要求各种体制机构对顾客 作出反应，提供多种多样的服务供选择，不是靠下命令而是靠说 服和奖励刺激来实现领导，给它们的雇员以使命感和控制感，甚
至所有者的主人感。今天的环境要求各种体制机构不是简单地 替公民们服务，而且要把权力赋予公民。 在某些情况下，官僚主义的体制机构还是可以起作用的。如 果环境稳定，任务相对简单明确，每个顾客都要求同样的服务， 工作业绩的质量如何不是关键因素，那么传统的政府官僚体制 还是可以胜任的。社会保障制度还在起作用。地方政府的一些 职能机构，如提供图书馆、公园和娱乐场所的部门还在某种程度 上起作用。 但是，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，所处的各种 环境竞争性强，变化迅速，顾客要求质量和有选择余地。这些新 的现实使得我们的各个政府部门机构日子非常不好过，包括公 立教育系统，公立健康保健计划，公立房屋管理部门，包括1970 年以前由各级美国政府建立的每一个大型政府计划。这样，我们 在70年代输了一场战争，失去了对国家领导人的信任，忍受一 次又一次经济麻烦，还经历了一次抗税运动，这些就毫不足怪 了。在那以后的岁月里新旧矛盾的冲突只会越来越厉害。结果 是出现了一个美国政府包袱异常沉重的时代。 就某些方面而言，这是进步的一种表征，是新的种种现实正 面猛烈冲击旧体制时发生的破坏性冲突的表征。我们的各种信 息技术和以知识为基础的经济给我们许多机遇去做也许是50 年以前无法梦想的事情。为了要抓住这些机遇，我们必须对我们 工业化时代的体制机构的残余加以重塑改造。艾尔弗雷德·诺 思·怀特黑德曾经写道，“智慧的第一步就是认识到，人类文明 的主要进步便是破坏其所处时代的社会结构的过程。” 企业化政府的出现 第一批对这些新现实作出反应的政府是地方政府，这在
至所有者的主人感。今天的环境要求各种体制机构不是简单地 替公民们服务，而且要把权力赋予公民。 在某些情况下，官僚主义的体制机构还是可以起作用的。如 果环境稳定，任务相对简单明确，每个顾客都要求同样的服务， 工作业绩的质量如何不是关键因素，那么传统的政府官僚体制 还是可以胜任的。社会保障制度还在起作用。地方政府的一些 职能机构，如提供图书馆、公园和娱乐场所的部门还在某种程度 上起作用。 但是，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，所处的各种 环境竞争性强，变化迅速，顾客要求质量和有选择余地。这些新 的现实使得我们的各个政府部门机构日子非常不好过，包括公 立教育系统，公立健康保健计划，公立房屋管理部门，包括 年以前由各级美国政府建立的每一个大型政府计划。这样，我们 在 年代输了一场战争，失去了对国家领导人的信任，忍受一 次又一次经济麻烦，还经历了一次抗税运动，这些就毫不足怪 了。在那以后的岁月里新旧矛盾的冲突只会越来越厉害。结果 是出现了一个美国政府包袱异常沉重的时代。 就某些方面而言，这是进步的一种表征，是新的种种现实正 面猛烈冲击旧体制时发生的破坏性冲突的表征。我们的各种信 息技术和以知识为基础的经济给我们许多机遇去做也许是 年以前无法梦想的事情。为了要抓住这些机遇，我们必须对我们 工业化时代的体制机构的残余加以重塑改造。艾尔弗雷德 诺 思 怀特黑德曾经写道，“智慧的第一步就是认识到，人类文明 的主要进步便是破坏其所处时代的社会结构的过程。” 企业化政府的出现 第一批对这些新现实作出反应的政府是地方政府，这在