前 言 我 们为本书选了一个大言不惭的书名。我们知道美国人对政 府颇有玩世不恭的态度。我们都有各自的口头禅。比如： “政府的活儿这么干已经够意思了。“吃公家的大锅饭。“我是 政府派来的，我到这里来帮助解决问题。“我的朋友不干活儿， 她在政府里有份差事。” 今天我们的政府问题成堆。本书是为那些对这个现实深感 不安的人写的。读者对象是那些关心政府的人，关心的原因是他 们在政府里工作，或者同政府一道工作，或者研究政府，或者只 是希望自己的政府工作更有成效。读者对象是那些知道政府出 了毛病，又不明白是什么毛病的人：是那些粗略看到改进的办 法，又没有把握怎样把改进办法付诸实施的人：是那些已经着手 于成功的试验，又眼睁睁地看着当权者对试验不理不睬的人：是 那些已经感觉到政府需要改进的方向，但又没有把握怎样才能 沿着方向前进的人。本书实为探索者而作。 如果说有一个探索者的时代的话，那个时代就在眼前。太平 盛世已经临近，变革就在我们周围发生。东欧已获自由：苏联帝 国正在解体：冷战业已结束。西欧朝着经济联盟前进。亚洲成为 全球性经济力量的新的中心。从波兰到南非，民主在浩荡前进。 对于那些视政府为固定不变的人来说，想要重塑政府实有 大言不惭之嫌。但实际上各级政府均处在不断变化之中。在过 去一个历史时期中，政府的兵工厂制造各种武器，没有人会设想
前 言 们为本书选了一个大言不惭的书名。我们知道美国人对政 我府颇有玩世不恭的态度。我们都有各自的口头禅。比如： “政府的活儿这么干已经够意思了。“”吃公家的大锅饭。“”我是 政府派来的，我到这里来帮助解决问题。“”我的朋友不干活儿， 她在政府里有份差事。” 今天我们的政府问题成堆。本书是为那些对这个现实深感 不安的人写的。读者对象是那些关心政府的人，关心的原因是他 们在政府里工作，或者同政府一道工作，或者研究政府，或者只 是希望自己的政府工作更有成效。读者对象是那些知道政府出 了毛病，又不明白是什么毛病的人；是那些粗略看到改进的办 法，又没有把握怎样把改进办法付诸实施的人；是那些已经着手 于成功的试验，又眼睁睁地看着当权者对试验不理不睬的人；是 那些已经感觉到政府需要改进的方向，但又没有把握怎样才能 沿着方向前进的人。本书实为探索者而作。 如果说有一个探索者的时代的话，那个时代就在眼前。太平 盛世已经临近，变革就在我们周围发生。东欧已获自由；苏联帝 国正在解体；冷战业已结束。西欧朝着经济联盟前进。亚洲成为 全球性经济力量的新的中心。从波兰到南非，民主在浩荡前进。 对于那些视政府为固定不变的人来说，想要重塑政府实有 大言不惭之嫌。但实际上各级政府均处在不断变化之中。在过 去一个历史时期中，政府的兵工厂制造各种武器，没有人会设想
让私营企业来承担如此重要的工作。而在今天，则没有人会设想 让政府来制造军火。 在过去一个历史时期中，没有人指望政府来照料穷人：在 19世纪70年代俾斯麦创建第一个福利国家以前，福利国家根 本不存在。今天，发达世界中大多数国家不仅照料穷人，还向每 一位公民支付医疗保健和退休金。 在过去一个历史时期中，没有人指望政府从事消防灭火。今 天，没有消防署就不成其为政府。事实上，当政府只不过同私营 部门签订承包消防灭火的合同时，就会引起一场场轩然大波。 在过去一个历史时期中，政府曾是私营经济的积极投资者， 照例扶植新办企业，给予贷款、拨款和股份投资。联邦政府曾把 美利坚合众国大陆部分土地的9.3%给了美国铁路业，以吸引 它们修建横跨美洲大陆的铁路系统。 我们最近一次“重塑”政府是在20世纪头几十年里，大约在 1900年至1940年之间。“重塑”工作是在进步党时代和新政时 代进行的，目的是要应付一个新的工业经济的出现，这个经济在 美国生活中既创造了无穷的新机会，又产生了无穷的新问题。今 天政府的一切再次处在巨大的变化之中。后工业社会的、以知识 为基础的全球经济的出现，已经在世界各地破坏了陈旧的种种 现实存在，创造了美妙的各种机会，也制造出可怕的各种·问题。 政府不管是大是小，是美国的还是外国的，是联邦一级的还是州 和地方一级的，已经开始对此作出反响。 撰写本书的目的有二。其一是替已经开始改革历程的各个 政府拍一张快照：其二是向那些希望加入一道前进的人提供一 张指南地图。500年前哥伦布扬帆启航去寻找把东方香料运回 欧洲的航路，他在偶然之中找到了新大陆。哥伦布，以及步他后 尘的阿美利哥·韦斯普奇，弗朗西斯。德雷克爵士，赫南多■德 索托各位探险家，都只各自发现了新大陆的不同地方。但是，还
让私营企业来承担如此重要的工作。而在今天，则没有人会设想 让政府来制造军火。 在过去一个历史时期中，没有人指望政府来照料穷人；在 世纪 年代俾斯麦创建第一个福利国家以前，福利国家根 本不存在。今天，发达世界中大多数国家不仅照料穷人，还向每 一位公民支付医疗保健和退休金。 在过去一个历史时期中，没有人指望政府从事消防灭火。今 天，没有消防署就不成其为政府。事实上，当政府只不过同私营 部门签订承包消防灭火的合同时，就会引起一场场轩然大波。 在过去一个历史时期中，政府曾是私营经济的积极投资者， 照例扶植新办企业，给予贷款、拨款和股份投资。联邦政府曾把 美利坚合众国大陆部分土地的 给了美国铁路业，以吸引 它们修建横跨美洲大陆的铁路系统。 我们最近一次“重塑”政府是在 世纪头几 十年里，大约在 年 至 年之间。“重塑”工作是在进步党时代和新政时 代进行的，目的是要应付一个新的工业经济的出现，这个经济在 美国生活中既创造了无穷的新机会，又产生了无穷的新问题。今 天政府的一切再次处在巨大的变化之中。后工业社会的、以知识 为基础的全球经济的出现，已经在世界各地破坏了陈旧的种种 现实存在，创造了美妙的各种机会，也制造出可怕的各种 问题。 政府不管是大是小，是美国的还是外国的，是联邦一级的还是州 和地方一级的，已经开始对此作出反响。 撰写本书的目的有二。其一是替已经开始改革历程的各个 政府拍一张快照；其二是向那些希望加入一道前进的人提供一 张指南地图。 年前哥伦布扬帆启航去寻找把东方香料运回 欧洲的航路，他在偶然之中找到了新大陆。哥伦布，以及步他后 尘的阿美利哥 韦斯普奇，弗朗西斯 德雷克爵士，赫南多 德 索托各位探险家，都只各自发现了新大陆的不同地方。但是，还
得请地图制作者把所有这些看上去互不相关的零碎信息搜集起 来，拼成一幅新发现的大陆的完整地图。 类似的情况是，今天那些正在重塑政府的人原先开始行动 的目的，或是要解决一项问题，或是要堵塞一个赤字漏洞，或是 要避开一个官僚机构。但是，他们也偶然发现了一个新大陆。他 们几乎在不知不觉之中已开始创造出在公营部门里办事的截然 不同的新方式。正像哥伦布当年不知道已经发现了新大陆一样， 今天的许多先驱者，其中有州长、市政府部门主管、教师和社会 工作者等等，也不明白他们这项工作的世界意义。每一位都接触 到新大陆的一部分，每一位都已瞥见一两个半岛或海湾。但是， 还得由另外的人来搜集这一切信息，并且拼成他们创造的新模 式的一幅完整地图。 我们希望本书能够像那幅地图一样提供有所裨益的东西， 用简单明晰的线条勾划出从事公众事业的新方式。我们将提供 那些企业化政府的快照照片，我们将介绍这些政府构造依据的 十条简单原则。我们所提供的十条原则，亦即这幅“地图”，只是 重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。我们正在观察这一浩浩 荡荡的变化进程，我又坚信所提供的快照是准确无误的。但是， 我们知道先驱者们将继续进行其探索。我们企盼着在他们又发 现新土地时，会画出更新更好的地图供后继者使用。 我们提供的十条原则不是空中楼阁，也不是凭空臆造出来 的。它们并非我们所希望的政府会变成的样子。我们把目光投 向四周，看到在美国各处崭露头角的成功的公营组织，一点一滴 地拼集成我们的地图。因此，本书就其直接涵义而言乃是众人思 维的产品。我们这两个作者并没有创造出新思想，而只是把其他 人的思想和经验综合成书。我们书中描写的人正在重塑政府。他 们是这个故事的主人公
得请地图制作者把所有这些看上去互不相关的零碎信息搜集起 来，拼成一幅新发现的大陆的完整地图。 类似的情况是，今天那些正在重塑政府的人原先开始行动 的目的，或是要解决一项问题，或是要堵塞一个赤字漏洞，或是 要避开一个官僚机构。但是，他们也偶然发现了一个新大陆。他 们几乎在不知不觉之中已开始创造出在公营部门里办事的截然 不同的新方式。正像哥伦布当年不知道已经发现了新大陆一样， 今天的许多先驱者，其中有州长、市政府部门主管、教师和社会 工作者等等，也不明白他们这项工作的世界意义。每一位都接触 到新大陆的一部分，每一位都已瞥见一两个半岛或海湾。但是， 还得由另外的人来搜集这一切信息，并且拼成他们创造的新模 式的一幅完整地图。 我们希望本书能够像那幅地图一样提供有所裨益的东西， 用简单明晰的线条勾划出从事公众事业的新方式。我们将提供 那些企业化政府的快照照片，我们将介绍这些政府构造依据的 十条简单原则。我们所提供的十条原则，亦即这幅“地图”，只是 重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。我们正在观察这一浩浩 荡荡的变化进程，我又坚信所提供的快照是准确无误的。但是， 我们知道先驱者们将继续进行其探索。我们企盼着在他们又发 现新土地时，会画出更新更好的地图供后继者使用。 我们提供的十条原则不是空中楼阁，也不是凭空臆造出来 的。它们并非我们所希望的政府会变成的样子。我们把目光投 向四周，看到在美国各处崭露头角的成功的公营组织，一点一滴 地拼集成我们的地图。因此，本书就其直接涵义而言乃是众人思 维的产品。我们这两个作者并没有创造出新思想，而只是把其他 人的思想和经验综合成书。我们书中描写的人正在重塑政府。他 们是这个故事的主人公
当然，我们应对所绘地图的最终形状负有责任。处在这个地 位，我们感到有责任阐明促使我们撰写此书的一些基本信念，这 些信念毫无疑问地推动我们作出了书中的结论。 第一，我们对政府充满着信心。我们并没有把政府视作一种 不得不忍受的邪恶。一切文明社会都有某种形式的政府。政府 是我们用来作出公共决策的一种机制，我们要决定在哪里造公 路，怎样处理无家可归的人，给我们的孩子提供什么样的教育。 政府向我们大家提供有益服务的方式，这些服务包括国防、环境 保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是我们解决共同 问题的方式。想一想美国社会今天面临的种种问题，如吸毒、犯 罪、贫困、文盲、有毒废物、全球气温升高的幽灵、医疗保健成倍 剧增的费用。我们怎么解决这些问题呢？靠集体行动。我们怎 样集体行动呢？通过政府采取行动。 第二，我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效 地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时 代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标 准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以 知识为基础的经济的挑战。 第三，我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们 工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员，而是要给 他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻讦官僚 主义者，但我们的用心乃在于攻击官僚制度和作风，对事不对 人多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽 然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制 于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相 信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高 他们为公众服务的能力。 第四，我们相信，无论是传统的自由主义还是传统的保守主
当然，我们应对所绘地图的最终形状负有责任。处在这个地 位，我们感到有责任阐明促使我们撰写此书的一些基本信念，这 些信念毫无疑问地推动我们作出了书中的结论。 第一，我们对政府充满着信心。我们并没有把政府视作一种 不得不忍受的邪恶。一切文明社会都有某种形式的政府。政府 是我们用来作出公共决策的一种机制，我们要决定在哪里造公 路，怎样处理无家可归的人，给我们的孩子提供什么样的教育。 政府向我们大家提供有益服务的方式，这些服务包括国防、环境 保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是我们解决共同 问题的方式。想一想美国社会今天面临的种种问题，如吸毒、犯 罪、贫困、文盲、有毒废物、全球气温升高的幽灵、医疗保健成倍 剧增的费用。我们怎么解决这些问题呢？靠集体行动。我们怎 样集体行动呢？通过政府采取行动。 第二，我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效 地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时 代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标 准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以 知识为基础的经济的挑战。 第三，我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们 工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员，而是要给 他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻讦官僚 主义者，但我们的用心乃在于攻击官僚制度和作风，对事不对 人。多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽 然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制 于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相 信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高 他们为公众服务的能力。 第四，我们相信，无论是传统的自由主义还是传统的保守主
义都不是解决我们各级政府今天所面临问题的有效之道。我们 解决我们的问题，既不靠大把花钱增加政府的开支，也不靠节制 支出缩小预算：既不靠新建一批政府官僚机构，也不用对现有的 官僚机构实行“私有化”。在某些时候在某些地方，我们确实需要 多花钱或者少花钱，需要制订一些新的计划或者把一些政府功 能私有化。但是，为了使我们的政府重新变得有效，我们一定要 重塑政府。 最后，我们对平等抱有坚定的信念，所有的美国人都应有平 等的机会。读者也许会感到本书中某些观点主张不平等。举例 说，当我们谈到让公立学校展开竞争，有人担心竞争的结果会产 生一个比今天更加不平等的教育体系。但是，我们相信有办法通 过选择和竞争来提高我们教育体系的平等程度。 我们至诚至深地相信，提高平等的程度不仅是正确的和正 义的，而且对我国举国的兴旺切实攸关。在今天全球大市场的条 件下，如果美国25%的人力资源遭到浪费，美国是无法进行有 效竞争的。 我们使用“企业化政府”一词来指我们目睹在美国各地出现 的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外，读者们认为企业 家就是男、女生意人。但是，“企业家”一词的真正涵义要更加广 泛得多。1800年法国经济学家I·B·萨伊创造了这个词。萨伊 写道，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较 高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产 率和实效。 萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公营部 门和志愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方 式来使用资源，创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的 机场管理者也是这么做的。福利事业的专员们，劳工部长们，商
义都不是解决我们各级政府今天所面临问题的有效之道。我们 解决我们的问题，既不靠大把花钱增加政府的开支，也不靠节制 支出缩小预算；既不靠新建一批政府官僚机构，也不用对现有的 官僚机构实行“私有化”。在某些时候在某些地方，我们确实需要 多花钱或者少花钱，需要制订一些新的计划或者把一些政府功 能私有化。但是，为了使我们的政府重新变得有效，我们一定要 重塑政府。 最后，我们对平等抱有坚定的信念，所有的美国人都应有平 等的机会。读者也许会感到本书中某些观点主张不平等。举例 说，当我们谈到让公立学校展开竞争，有人担心竞争的结果会产 生一个比今天更加不平等的教育体系。但是，我们相信有办法通 过选择和竞争来提高我们教育体系的平等程度。 我们至诚至深地相信，提高平等的程度不仅是正确的和正 义的，而且对我国举国的兴旺切实攸关。在今天全球大市场的条 件下，如果美国 的人力资源遭到浪费，美国是无法进行有 效竞争的。 我们使用“企业化政府”一词来指我们目睹在美国各地出现 的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外，读者们认为企业 家就是男、女生意人。但是“，企业家”一词的真正涵义要更加广 泛得多。 年法国经济学家 萨伊创造了这个词。萨伊 写道，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较 高的地方。”换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产 率和实效。 萨伊所下的定义，既适用于私营部门，也同样适用于公营部 门和志愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方 式来使用资源，创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的 机场管理者也是这么做的。福利事业的专员们，劳工部长们，商