《清华大学学报（哲学社会科学版）》：国家法团主义——新加坡基层组织与社区治理的理论启示（王新松）

2015年第2期(第30卷)清华大学学报(哲学社会科学版) No.22015(Vo.30) 国家法团主义:新加坡基层 组织与社区治理的理论启示 王新松 摘要:新加坡对社区基层组织的管理表现出国家法团主义的部分特征。新加坡在国家层面建立基 层组织的联合团体,给予其合法性以及经费支持,联合团体则通过一系列制度对基层组织成员进行管理, 因而国家意志和政策得以通过联合团体及其成员在社区实现,社区需求得以通过基层组织及其联合团体 传递到国家。国家法团主义模式既给予基层组织一定的政治参与空间,又保证了参与的可控性,从而实现 稳定的国家与社会关系。然而新加坡的国家法团主义模式一定程度上使基层组织丧失自主权,未能充分 发挥社区自下而上参与国家治理的目的,对新加坡的政治发展提出了挑战。新加坡的社区治理格局并不 完全符合国家法团主义的特征,但法团主义为我们研究国家与基层组织的关系提供了新的分析视角。 关键词:法团主义;社区治理;国家社会关系;新加坡 基金项目:北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目“城市社区治理机制研究:国际经验与本 土创新(2013SKL011);中央高校基本科研业务费专项资金资助(105576GK) 作者简介:王新松,北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师(北京100875) DO:10.13613/ cnki ghz.002311 引言 社区治理是新加坡社会治理以及人民行动党执政的重要环节。作为一个仅有50年历史的后发 国家,新加坡一方面创造了经济发展的奇迹,成为全世界人均GDP排名第三的国家,①另一方面在人 民行动党主导的政治体制下,保持了政治形态的延续和社会的长期稳定。在这个过程中,社区层面的 治理,尤其是作为治理主体的各类基层组织,对于维系新加坡的多元种族社会的和谐、解决经济变革 过程中出现的各类社会问题、国家认同的构建,都起到了举足轻重的作用 新加坡的社区治理结构有哪些特点?人民行动党如何通过基层组织的建设来实现社区善治?国 家、基层组织与社区之间的关系是怎样的?很多学者己经就这些问题展开研究或讨论,并取得研究成 果。例如,袁方成和耿静(2012:124-134)的分析认为,新加坡的社区治理自始至终是在政府的主导 下,一方面政府提供大量的物资支持社区建设,另一方面,由政府指导或扶持的各类社区组织在社区 治理过程中起到了关键的作用。李路曲(2006:40-46)认为,基层组织为社区居民提供了一定的政 治参与和社会参与的机会,在参与基层组织管理或是参与基层组织活动的过程中,官僚制度与下层群 众之间的隔阂被消除了。欧树军(2010:62-67)的研究强调新加坡执政者与群众之间存在“上情下 ①参见国际货币基金组织WorldEconomicOutlookDatabase世界经济展望数据库),2014年4月http://www.imf org/ external/ pubs/ft/weo/2014/01/ geodata/ index.aspx。数据中的排名是基于以购买力平价换算后的人均GDP 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

国家法团主义: 新加坡基层 组织与社区治理的理论启示 王新松 摘 要: 新加坡对社区基层组织的管理表现出国家法团主义的部分特征。新加坡在国家层面建立基 层组织的联合团体，给予其合法性以及经费支持，联合团体则通过一系列制度对基层组织成员进行管理， 因而国家意志和政策得以通过联合团体及其成员在社区实现，社区需求得以通过基层组织及其联合团体 传递到国家。国家法团主义模式既给予基层组织一定的政治参与空间，又保证了参与的可控性，从而实现 稳定的国家与社会关系。然而新加坡的国家法团主义模式一定程度上使基层组织丧失自主权，未能充分 发挥社区自下而上参与国家治理的目的，对新加坡的政治发展提出了挑战。新加坡的社区治理格局并不 完全符合国家法团主义的特征，但法团主义为我们研究国家与基层组织的关系提供了新的分析视角。 关键词: 法团主义; 社区治理; 国家社会关系; 新加坡 基金项目: 北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目“城市社区治理机制研究: 国际经验与本 土创新“( 2013SKL011) ; 中央高校基本科研业务费专项资金资助( 105576GK) 作者简介: 王新松，北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师( 北京 100875) 一、引 言 社区治理是新加坡社会治理以及人民行动党执政的重要环节。作为一个仅有 50 年历史的后发 国家，新加坡一方面创造了经济发展的奇迹，成为全世界人均 GDP 排名第三的国家，①另一方面在人 民行动党主导的政治体制下，保持了政治形态的延续和社会的长期稳定。在这个过程中，社区层面的 治理，尤其是作为治理主体的各类基层组织，对于维系新加坡的多元种族社会的和谐、解决经济变革 过程中出现的各类社会问题、国家认同的构建，都起到了举足轻重的作用。 新加坡的社区治理结构有哪些特点? 人民行动党如何通过基层组织的建设来实现社区善治? 国 家、基层组织与社区之间的关系是怎样的? 很多学者已经就这些问题展开研究或讨论，并取得研究成 果。例如，袁方成和耿静( 2012: 124—134) 的分析认为，新加坡的社区治理自始至终是在政府的主导 下，一方面政府提供大量的物资支持社区建设，另一方面，由政府指导或扶持的各类社区组织在社区 治理过程中起到了关键的作用。李路曲( 2006: 40—46) 认为，基层组织为社区居民提供了一定的政 治参与和社会参与的机会，在参与基层组织管理或是参与基层组织活动的过程中，官僚制度与下层群 众之间的隔阂被消除了。欧树军( 2010: 62—67) 的研究强调新加坡执政者与群众之间存在“上情下 · 84 · ① 参见国际货币基金组织，World Economic Outlook Database( 世界经济展望数据库) ，2014 年 4 月，http: / /www． imf． org /external / pubs /ft /weo /2014 /01 /weodata /index． aspx。数据中的排名是基于以购买力平价换算后的人均 GDP。 2015 年第 2 期( 第 30 卷) 清华大学学报( 哲学社会科学版) No． 2 2015( Vol． 30) DOI:10.13613/j.cnki.qhdz.002311

王新松:国家法团主义:新加坡基层组织与社区治理的理论启示 ”和“下情上达”的“双轨政治”,而基层组织则是双轨政治中的“沟通节点”,帮助政府向民众解释 政策动机和目标,并将民众对政策看法和意见传递上去。此外还有学者指出基层组织依托自身在社 区的网络,为人民行动党在选举中获得选票起到重要作用,这体现在动员和组织议员与选民的见面 会、在选举期间将竞选策略的实际效果及时反馈给人民行动党等(孙景峰和李社亮,2010:55-59)。 类似的研究一定程度上刻画出了新加坡基层组织的特点、在社区治理中的功能等,从而论证基层 组织对于人民行动党执政稳定性和新加坡社会发展的作用。然而,这类研究更多地采用描述性分析 来展现基层社区的治理图景,缺少理论建构,目前为止甚至尚未能建立一个合适的概念框架来对新加 坡的社区治理结构与机制进行分析,阻碍了对该领域认识的深化 在这一问题上,建构一个概念框架,并在框架的基础上对经验材料进行分析,对于研究的推动有 方面的作用。第一,概念框架能够帮助硏究者在对治理现状描述的基础上,进一步探究现状背后的 原因。第二,概念框架的建立使得对不同案例的比较成为可能,并且更为有效。尽管很多研究试图讨 论新加坡的社区治理对于中国的社区建设意味着什么,但是在没有理论框架的情况下,很难对两个案 例进行系统的比较,也就很难得出可靠的比较结论。第三,在概念框架下对不同案例进行比较分析, 最终能够促进理论框架的进一步修正,推动理论的发展。 本文试图针对国家与社会的关系建构一个概念框架,用来分析国家与基层组织之间的结构关系 根据该框架中的一系列变量,审视新加坡社区治理的现状。这一审视的主要目的并不是找出现状与 理想类型( Ideal Type)之间的差异,而是以理想类型为基准,判断和分析新加坡的社区治理现状、成因 和影响。本文将首先回顾国家与社会关系的主要理论,并以此为基础建立国家与基层组织的概念框 架。之后对新加坡的社区基层组织发展、基层组织与国家的关系、基层组织网络进行分析,并探讨社 区治理结构所面临的挑战,最后简要讨论国家法团主义对社区治理研究的理论启示。 二、概念框架 将国家与社会关系的理论化经历了多元主义、国家主义、国家在社会中等几种范式,各个范式都 试图对于国家与社会之间的联接,即国家通过何种制度安排来满足社会需求、获取社会支持,以及社 会通过何种机制参与国家治理、实现自身利益进行理论分析。例如,在多元主义理论家眼中,社会中 具有不同利益的个体集合起来形成利益集团、相互竞争,国家为社会利益集团之间相互竞争和妥协制 定规则、提供平台,但是其本身并不参与到竞争之中(Dah,1961)。这种社会简化主义( Social reduc ionise)的论点遭到国家主义学者的抨击。在他们看来,国家不仅仅是社会利益集团竞争的平台,而 且是具有自身的利益并参与竞争的一个角色。它甚至依靠自身对国家机器的掌握,改变利益集团竞 争的机制,从而控制利益的分配( Skocpol,1985)。不过,无论是国家中心论还是社会中心论(李姿 姿,2008:270-27),都将国家和社会看作是单一角色,具有单一利益,而实际上,无论国家还是社会 都由不同部分组成,也因而具有混合利益格局,国家和社会的不同部分之间的关系也非简单的零和博 弈,而可能是合作共赢( Evans,1997)。 上述各种理论范式有一个共同点,即都涉及国家治理过程中利益如何在国家与社会之间分配与 输送的问题,尤其是各类利益团体、组织等在该过程中所处的地位和所发挥的功能。一种极端的情况 是在集权主义社会中,国家设立、管理各类团体(例如苏联时期的工会、妇联等组织),使其作为国家 与社会间的“传送带”向民众传达政府政策,同时对民众进行监控(Linz和 Stepan,1996);另一种极端 的情况是在国家之外的社会空间中形成各类自主组织,它们致力于代表和保护民众利益、参与和监督 政府决策,有的与政府形成互补作用,有的与政府形成竞争或对立关系( Berman,1997;Pye,1999)。 而在这两种极端情况之间,还存在其他形式的国家一组织一社会三者间关系的模式,例如法团主义。 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

达”和“下情上达”的“双轨政治”，而基层组织则是双轨政治中的“沟通节点”，帮助政府向民众解释 政策动机和目标，并将民众对政策看法和意见传递上去。此外还有学者指出基层组织依托自身在社 区的网络，为人民行动党在选举中获得选票起到重要作用，这体现在动员和组织议员与选民的见面 会、在选举期间将竞选策略的实际效果及时反馈给人民行动党等( 孙景峰和李社亮，2010: 55—59) 。 类似的研究一定程度上刻画出了新加坡基层组织的特点、在社区治理中的功能等，从而论证基层 组织对于人民行动党执政稳定性和新加坡社会发展的作用。然而，这类研究更多地采用描述性分析 来展现基层社区的治理图景，缺少理论建构，目前为止甚至尚未能建立一个合适的概念框架来对新加 坡的社区治理结构与机制进行分析，阻碍了对该领域认识的深化。 在这一问题上，建构一个概念框架，并在框架的基础上对经验材料进行分析，对于研究的推动有 三方面的作用。第一，概念框架能够帮助研究者在对治理现状描述的基础上，进一步探究现状背后的 原因。第二，概念框架的建立使得对不同案例的比较成为可能，并且更为有效。尽管很多研究试图讨 论新加坡的社区治理对于中国的社区建设意味着什么，但是在没有理论框架的情况下，很难对两个案 例进行系统的比较，也就很难得出可靠的比较结论。第三，在概念框架下对不同案例进行比较分析， 最终能够促进理论框架的进一步修正，推动理论的发展。 本文试图针对国家与社会的关系建构一个概念框架，用来分析国家与基层组织之间的结构关系， 根据该框架中的一系列变量，审视新加坡社区治理的现状。这一审视的主要目的并不是找出现状与 理想类型( Ideal Type) 之间的差异，而是以理想类型为基准，判断和分析新加坡的社区治理现状、成因 和影响。本文将首先回顾国家与社会关系的主要理论，并以此为基础建立国家与基层组织的概念框 架。之后对新加坡的社区基层组织发展、基层组织与国家的关系、基层组织网络进行分析，并探讨社 区治理结构所面临的挑战，最后简要讨论国家法团主义对社区治理研究的理论启示。 二、概念框架 将国家与社会关系的理论化经历了多元主义、国家主义、国家在社会中等几种范式，各个范式都 试图对于国家与社会之间的联接，即国家通过何种制度安排来满足社会需求、获取社会支持，以及社 会通过何种机制参与国家治理、实现自身利益进行理论分析。例如，在多元主义理论家眼中，社会中 具有不同利益的个体集合起来形成利益集团、相互竞争，国家为社会利益集团之间相互竞争和妥协制 定规则、提供平台，但是其本身并不参与到竞争之中( Dahl，1961) 。这种社会简化主义( Social Ｒeduc￾tionism) 的论点遭到国家主义学者的抨击。在他们看来，国家不仅仅是社会利益集团竞争的平台，而 且是具有自身的利益并参与竞争的一个角色。它甚至依靠自身对国家机器的掌握，改变利益集团竞 争的机制，从而控制利益的分配( Skocpol，1985) 。不过，无论是国家中心论还是社会中心论( 李姿 姿，2008: 270—277) ，都将国家和社会看作是单一角色，具有单一利益，而实际上，无论国家还是社会 都由不同部分组成，也因而具有混合利益格局，国家和社会的不同部分之间的关系也非简单的零和博 弈，而可能是合作共赢( Evans，1997) 。 上述各种理论范式有一个共同点，即都涉及国家治理过程中利益如何在国家与社会之间分配与 输送的问题，尤其是各类利益团体、组织等在该过程中所处的地位和所发挥的功能。一种极端的情况 是在集权主义社会中，国家设立、管理各类团体( 例如苏联时期的工会、妇联等组织) ，使其作为国家 与社会间的“传送带”向民众传达政府政策，同时对民众进行监控( Linz 和 Stepan，1996) ; 另一种极端 的情况是在国家之外的社会空间中形成各类自主组织，它们致力于代表和保护民众利益、参与和监督 政府决策，有的与政府形成互补作用，有的与政府形成竞争或对立关系( Berman，1997; Pye，1999) 。 而在这两种极端情况之间，还存在其他形式的国家—组织—社会三者间关系的模式，例如法团主义。 · 94 · 王新松 : 国家法团主义: 新加坡基层组织与社区治理的理论启示

清华大学学报(哲学社会科学版) 法团主义概括的是国家对社会中的利益集团进行组织和管理的一种形式。在严格的法团主义理 论中,社会组织被根据其所代表的利益进行划分,并且每一种利益只由一个组织或集团所代表。每 个组织或集团内部存在各个次级组织,他们之间以及他们和“最高组织”( Peak associations)之间按照 定的等级格局划分关系( Schmitter,1974)。①在法团主义的框架中,国家并不与社会中的个体发生 直接关系,而是通过吸纳组织、管理社会组织或利益集团,实现社会中的个体利益。 法团主义于19世纪末20世纪初在资本主义国家兴起时,主要源自劳资矛盾的日渐激烈。为了 缓和劳资矛盾、创造稳定的社会环境,国家采用法团主义的模式划分社会利益格局,同时参与到调解 工会、雇主组织之间的关系中(吴建平,2012:174-198)。此后,法团主义被用来描述和分析不同政 体中国家与各种利益集团、社会组织间的关系。对一些西欧国家的公民社会组织的研究发现,一方面 国家是社会福利的主要投入者,同时社会组织积极参与到福利分配和递送过程中,从而形成国家与公 民社会间良好的法团主义合作关系( Salamon和 Anheier,l98)。在东亚地区的国家与行业协会、专 业组织之间关系的研究中,不少学者也认为法团主义是一种合适的解释框架( Pearson,1997; Unger 和Chan,1995;顾昕和王旭,2005:155-175)。 法团主义认为,在国家与社会组织或利益集团之间的关系中,国家处于主导地位。根据两者关系 的差别,法团主义又可以细分为社会法团主义和国家法团主义。前者体现出社会组织的高度自治性, 国家较少参与组织内部的管理。尽管社会组织的存在仍需要国家的认可,但是社会组织拥有更多的 与国家讨价还价的能力( Pearson,1997; Schmitter,1974)。国家法团主义模式则是建立在国家具有 较强调控资源能力的基础上,国家在社会关系中具有绝对优势。其主要特征包括:(1)国家可以根据 治理需要在某一社会领域发起和创立社会组织;(2)国家对组织领导人的选择、日常运转、利益表达 方式和程度具有控制权,并有可能对组织给予资助;(3)代表某一社会利益的组织的数目是有限的, 并且对该利益的代表性具有垄断性、排他性,不面临来自相似组织的竞争;(4)最高组织的成员是强 制性参与,组织内部有高度等级化的架构(顾昕和王旭,2005:161; Schmitter,1974)。图1描述了国 家法团主义的概念特征。 发起创立、严格控制 代表其利益、有序管理 国家 组织 成员 有序参与 图1国家法团主义的概念特征 那么,法团主义理论是否可以用来分析社区治理问题呢?我们看到,在社区治理的实践中,不同 类型的社区组织将国家与社区居民连接起来,例如公民社会组织代表各种居民群体,表达地方利益, 参与和影响政策制定,监督政府行为等。在民主国家中,这类组织通常由居民自发组织形成,具有较 ① Schmitter对法团主义的定义被学者广泛采用“法团主义可以被定义为是一种利益代表体制,在这种体制中,(社 会中)各个构成单位都被组织到数量有限的,具有单一性、强制性、非竞争性、等级化秩序性及功能分化性等特征 的各部门中,这些部门得到国家的承认或认证(若不是由国家创建的),并被授予在各自领域内的垄断性代表地 位,不过作为一种交换,国家对它们的领袖选择和需求表达享有一定程度的控制权。”(吴建平,2012:174-198) 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

法团主义概括的是国家对社会中的利益集团进行组织和管理的一种形式。在严格的法团主义理 论中，社会组织被根据其所代表的利益进行划分，并且每一种利益只由一个组织或集团所代表。每一 个组织或集团内部存在各个次级组织，他们之间以及他们和“最高组织”( Peak Associations) 之间按照 一定的等级格局划分关系( Schmitter，1974) 。① 在法团主义的框架中，国家并不与社会中的个体发生 直接关系，而是通过吸纳、组织、管理社会组织或利益集团，实现社会中的个体利益。 法团主义于 19 世纪末 20 世纪初在资本主义国家兴起时，主要源自劳资矛盾的日渐激烈。为了 缓和劳资矛盾、创造稳定的社会环境，国家采用法团主义的模式划分社会利益格局，同时参与到调解 工会、雇主组织之间的关系中( 吴建平，2012: 174—198) 。此后，法团主义被用来描述和分析不同政 体中国家与各种利益集团、社会组织间的关系。对一些西欧国家的公民社会组织的研究发现，一方面 国家是社会福利的主要投入者，同时社会组织积极参与到福利分配和递送过程中，从而形成国家与公 民社会间良好的法团主义合作关系( Salamon 和 Anheier，1998) 。在东亚地区的国家与行业协会、专 业组织之间关系的研究中，不少学者也认为法团主义是一种合适的解释框架( Pearson，1997; Unger 和 Chan，1995; 顾昕和王旭，2005: 155—175) 。 法团主义认为，在国家与社会组织或利益集团之间的关系中，国家处于主导地位。根据两者关系 的差别，法团主义又可以细分为社会法团主义和国家法团主义。前者体现出社会组织的高度自治性， 国家较少参与组织内部的管理。尽管社会组织的存在仍需要国家的认可，但是社会组织拥有更多的 与国家讨价还价的能力( Pearson，1997; Schmitter，1974) 。国家法团主义模式则是建立在国家具有 较强调控资源能力的基础上，国家在社会关系中具有绝对优势。其主要特征包括: ( 1) 国家可以根据 治理需要在某一社会领域发起和创立社会组织; ( 2) 国家对组织领导人的选择、日常运转、利益表达 方式和程度具有控制权，并有可能对组织给予资助; ( 3) 代表某一社会利益的组织的数目是有限的， 并且对该利益的代表性具有垄断性、排他性，不面临来自相似组织的竞争; ( 4) 最高组织的成员是强 制性参与，组织内部有高度等级化的架构( 顾昕和王旭，2005: 161; Schmitter ，1974) 。图 1 描述了国 家法团主义的概念特征。 图 1 国家法团主义的概念特征 那么，法团主义理论是否可以用来分析社区治理问题呢? 我们看到，在社区治理的实践中，不同 类型的社区组织将国家与社区居民连接起来，例如公民社会组织代表各种居民群体，表达地方利益， 参与和影响政策制定，监督政府行为等。在民主国家中，这类组织通常由居民自发组织形成，具有较 · 05 · 清华大学学报( 哲学社会科学版) ① Schmitter 对法团主义的定义被学者广泛采用: “法团主义可以被定义为是一种利益代表体制，在这种体制中，( 社 会中) 各个构成单位都被组织到数量有限的，具有单一性、强制性、非竞争性、等级化秩序性及功能分化性等特征 的各部门中，这些部门得到国家的承认或认证( 若不是由国家创建的) ，并被授予在各自领域内的垄断性代表地 位，不过作为一种交换，国家对它们的领袖选择和需求表达享有一定程度的控制权。”( 吴建平，2012: 174—198)

王新松:国家法团主义:新加坡基层组织与社区治理的理论启示 高的独立自主性。而在相对集权的政体中,通常有两种类型的社区基层组织存在,一类是由国家发起 成立并直接参与管理的社区组织,例如中国城市以及新加坡的居民委员会;①另一类是相对独立于国 家、但是仍旧在国家的管控下存在的社会组织,这类组织大多从国家获得资金支持,开展服务递送类 的活动,与国家所提供的社会服务相辅相成 因此,在对社区治理过程中国家与基层组织间的关系进行分析时,法团主义理论具有一定的适用 性。在法团主义模式中,社会中的不同利益集团各自形成单一的组织链条与国家进行对话,例如劳方 和资方分别形成工会和企业/行业协会,国家则通过这些全国性的组织与个体对话,并且协调这些组 织之间的对话。如果我们把社区事务看作是一个利益共同体的话,国家可以通过建立全国性的基层 组织联合团体,也即“最高组织”,并使它成为社区利益在国家层面的唯一代表组织。例如,当一个社 会个体作为劳动力遇到问题时,可以通过工会协调与国家的对话,而当他作为一个社区居民遇到问题 时,该联合团体及其下属的一系列基层组织则可以作为他的代表与国家对话。 而在法团主义理论中,国家法团主义更值得我们关注。因为在这一框架中,由于国家对基层组织 进行管理的动机较为强烈,在与基层组织及其联合团体的关系上主导性会更强。进而言之,在国家 法团主义的视角下,国家与联合团体之间以及联合团体与基层组织之间的关系都是双向的:在国家与 联合团体之间,既包括国家对联合团体的支持和管理,也包括联合团体对国家治理的支持与协助;在 联合团体与基层组织之间,既包括联合团体为基层组织做代言人,也包括基层组织接受联合团体的管 理。表1总结了社区治理中国家对基层组织及其联合团体的法团主义治理模式。 表1国家法团主义在社区治理中的应用 国家对联合团体的支持 (1)唯一性:在社区治理领域有唯一的全国性的社区基层组织联合团体 (2)合法性:联合团体由国家建立或由国家承认,国家对联合团体有相关的法律 (3)资金支持:国家对联合团体工作经费给予支持 联合团体对国家的支持 (1)联合团体通过基层组织协助国家递送公共服务、就公共政策建立共识 (2)联合团体接受国家的管理(领导人选择、利益表达和有序政治参与的控制) 联合团体对基层组织的支持 (1)联合团体为基层组织参与提供渠道 (2)代表基层组织维护社区利益,就社区事务与国家保持紧密沟通 基层组织对联合团体的支持 (1)所有社区基层组织都是联合团体的成员,接受联合团体的制度化管理(强制性参与、等级化组织架构、基层组 织领导人的选拔任用等) (2)协助联合团体实现国家目标 为了便于分析国家与社区基层组织及联合团体的双向关系,本文构建了一个社区治理中,国家 联合团体、基层组织的国家法团主义概念框架(见图2) ①中国台湾在政体转型后仍然保留了邻里委员会,由政府支持人员和活动经费。有关中国大陆、中国台湾、日本、新 加坡、越南等东亚和东南亚国家和地区的社区组织的研究,参见Read(2012)以及Read和 Pekkanen(2009)。 51 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

高的独立自主性。而在相对集权的政体中，通常有两种类型的社区基层组织存在，一类是由国家发起 成立并直接参与管理的社区组织，例如中国城市以及新加坡的居民委员会; ①另一类是相对独立于国 家、但是仍旧在国家的管控下存在的社会组织，这类组织大多从国家获得资金支持，开展服务递送类 的活动，与国家所提供的社会服务相辅相成。 因此，在对社区治理过程中国家与基层组织间的关系进行分析时，法团主义理论具有一定的适用 性。在法团主义模式中，社会中的不同利益集团各自形成单一的组织链条与国家进行对话，例如劳方 和资方分别形成工会和企业/行业协会，国家则通过这些全国性的组织与个体对话，并且协调这些组 织之间的对话。如果我们把社区事务看作是一个利益共同体的话，国家可以通过建立全国性的基层 组织联合团体，也即“最高组织”，并使它成为社区利益在国家层面的唯一代表组织。例如，当一个社 会个体作为劳动力遇到问题时，可以通过工会协调与国家的对话，而当他作为一个社区居民遇到问题 时，该联合团体及其下属的一系列基层组织则可以作为他的代表与国家对话。 而在法团主义理论中，国家法团主义更值得我们关注。因为在这一框架中，由于国家对基层组织 进行管理的动机较为强烈，在与基层组织及其联合团体的关系上主导性会更强 。进而言之，在国家 法团主义的视角下，国家与联合团体之间以及联合团体与基层组织之间的关系都是双向的: 在国家与 联合团体之间，既包括国家对联合团体的支持和管理，也包括联合团体对国家治理的支持与协助; 在 联合团体与基层组织之间，既包括联合团体为基层组织做代言人，也包括基层组织接受联合团体的管 理。表 1 总结了社区治理中国家对基层组织及其联合团体的法团主义治理模式。 表 1 国家法团主义在社区治理中的应用 国家对联合团体的支持: ( 1) 唯一性: 在社区治理领域有唯一的全国性的社区基层组织联合团体 ( 2) 合法性: 联合团体由国家建立或由国家承认，国家对联合团体有相关的法律 ( 3) 资金支持: 国家对联合团体工作经费给予支持 联合团体对国家的支持: ( 1) 联合团体通过基层组织协助国家递送公共服务、就公共政策建立共识 ( 2) 联合团体接受国家的管理( 领导人选择、利益表达和有序政治参与的控制) 联合团体对基层组织的支持: ( 1) 联合团体为基层组织参与提供渠道 ( 2) 代表基层组织维护社区利益，就社区事务与国家保持紧密沟通 基层组织对联合团体的支持: ( 1) 所有社区基层组织都是联合团体的成员，接受联合团体的制度化管理( 强制性参与、等级化组织架构、基层组 织领导人的选拔任用等) ( 2) 协助联合团体实现国家目标 为了便于分析国家与社区基层组织及联合团体的双向关系，本文构建了一个社区治理中，国家、 联合团体、基层组织的国家法团主义概念框架( 见图 2) 。 · 15 · 王新松 : 国家法团主义: 新加坡基层组织与社区治理的理论启示 ① 中国台湾在政体转型后仍然保留了邻里委员会，由政府支持人员和活动经费。有关中国大陆、中国台湾、日本、新 加坡、越南等东亚和东南亚国家和地区的社区组织的研究，参见 Ｒead ( 2012) 以及 Ｒead 和 Pekkanen ( 2009)

清华大学学报(哲学社会科学 基层组织的可控性 合法化、资金支持 代表社区利益 国家 联合团体 基层组织 实现国家意图 协助联合团体工作 接受制度化管理 基层组织的参与性 图2国家法团主义视角下的国家与基层组织 在上述概念框架中,国家通过法律和制度安排给予联合团体以合法性和资金支持,并使其具有排 他性,联合团体对社区利益的代表性不受其他类似组织的竞争。联合团体的角色在这里则具有双重 性。一方面,它们既是国家组织和吸纳社会利益的媒介,也是国家推行政治意志和政策的有效渠道 另一方面,为实现这个目标,联合团体需要基层组织的协助,因此,联合团体对基层组织进行制度化的 管理,在被允许的条件下,基层组织向联合团体表达社区利益。对于基层组织来说,联合团体是在国 家层面实现社利益的政治参与渠道。总的来说,通过建立国家、联合团体、基层组织三者间的法团主 义模式,社区利益得以通过基层组织及其联合团体传递到国家,同时国家对基层组织的参与保持控制 力,从而建立了稳定的国家、社会关系 这一概念框架可以帮助我们分析新加坡社区治理中基层组织的作用及其与国家的关系。 、新加坡社区治理的政治背景 基于四方面的原因,新加坡的执政党将社区治理作为国家治理的重点 第一,党内左派势力的分离。早在建国之前,人民行动党内部激进的左派势力分离出来,成立 社会主义阵线”,并广泛争取工人、学生的支持,使得人民行动党不仅丧失了大批党员,同时失去了 很多民众的支持。有鉴于此,人民行动党意识到若要扩大支持、稳固统治,必须在社区层面做工作,避 免激进势力影响更多的民众(吕元礼等,2010:236) 第二,新的组屋社区的涌现。新加坡建国之后,人民行动党推行了组屋制度,即由政府出资建造 房屋,并通过补贴和优惠贷款政策使老百姓能买得起房,实现“居者有其屋”的理念。组屋制度一方 面回应了民众最为紧迫的需求,实现了住房保障,另一方面,该制度推行后,大部分居民从传统社区搬 到新的组屋社区,社区人员结构发生很大变化,社区认同感亟待重建 第三,新加坡是个多民族国家,华人占了人口的大多数,但仍有15.1%的马来人、6.5%的印度人 以及2.4%的其他各种族人口。尽管在组屋制度推行时要求各个社区的入住人口都按照一定的多民 族比例混居,以此来促进民族间融合,然而多民族的格局仍为社区建设提出了很大的挑战。过去几十 年随着新加坡的经济腾飞,社区居民的政治态度、社会需求也相应改变,人民行动党也必须更加重视 社区治理,从而保证参与渠道通畅、吸纳民众需求 21994-2015ChinaAcademicJOurnalElectronicpUblishingHouse.Allrightsreservedhttp:/www.cnki.net

图 2 国家法团主义视角下的国家与基层组织 在上述概念框架中，国家通过法律和制度安排给予联合团体以合法性和资金支持，并使其具有排 他性，联合团体对社区利益的代表性不受其他类似组织的竞争。联合团体的角色在这里则具有双重 性。一方面，它们既是国家组织和吸纳社会利益的媒介，也是国家推行政治意志和政策的有效渠道; 另一方面，为实现这个目标，联合团体需要基层组织的协助，因此，联合团体对基层组织进行制度化的 管理，在被允许的条件下，基层组织向联合团体表达社区利益。对于基层组织来说，联合团体是在国 家层面实现社利益的政治参与渠道。总的来说，通过建立国家、联合团体、基层组织三者间的法团主 义模式，社区利益得以通过基层组织及其联合团体传递到国家，同时国家对基层组织的参与保持控制 力，从而建立了稳定的国家、社会关系。 这一概念框架可以帮助我们分析新加坡社区治理中基层组织的作用及其与国家的关系。 三、新加坡社区治理的政治背景 基于四方面的原因，新加坡的执政党将社区治理作为国家治理的重点。 第一，党内左派势力的分离。早在建国之前，人民行动党内部激进的左派势力分离出来，成立 “社会主义阵线”，并广泛争取工人、学生的支持，使得人民行动党不仅丧失了大批党员，同时失去了 很多民众的支持。有鉴于此，人民行动党意识到若要扩大支持、稳固统治，必须在社区层面做工作，避 免激进势力影响更多的民众( 吕元礼 等，2010: 236) 。 第二，新的组屋社区的涌现。新加坡建国之后，人民行动党推行了组屋制度，即由政府出资建造 房屋，并通过补贴和优惠贷款政策使老百姓能买得起房，实现“居者有其屋”的理念 。组屋制度一方 面回应了民众最为紧迫的需求，实现了住房保障，另一方面，该制度推行后，大部分居民从传统社区搬 到新的组屋社区，社区人员结构发生很大变化，社区认同感亟待重建。 第三，新加坡是个多民族国家，华人占了人口的大多数，但仍有 15． 1% 的马来人、6． 5% 的印度人 以及 2． 4% 的其他各种族人口。尽管在组屋制度推行时要求各个社区的入住人口都按照一定的多民 族比例混居，以此来促进民族间融合，然而多民族的格局仍为社区建设提出了很大的挑战。过去几十 年随着新加坡的经济腾飞，社区居民的政治态度、社会需求也相应改变，人民行动党也必须更加重视 社区治理，从而保证参与渠道通畅、吸纳民众需求。 · 25 · 清华大学学报( 哲学社会科学版)