减少族群冲突的优待政策 D.霍洛维茨（Donald.L.Horowitz) 确定选举政策从采纳到发生作用只需一段很短的时间，而实施优待政策却 不是这样。一个新的选举规则或选民的界定办法在下一两次选举中就能产生 (或未能如预期那样产生)一定的政治反应，从而显示出这一政策的成功或失 败。在政治家们看来，冲突行为的相应减少应当在政策实施后很快显现出来。 但是，旨在减小民族差异的优待政策却不会有这样的效果，如力图增加特定群 体在诸如现代产业部门的就业或高等教育中的成员比例的政策。测量族群成 员比例的变化比计算选举结果要困难得多；而且，族群比例的变化并不必然预 示族群冲突行为的变化。同时，处理族群关系的优待政策的影响在不同时期内 也会发生变化，这就更增加了评估的难度。 所有这些可能仅仅意味着，选举政策和领土的改变并不会真正影响社会结 构的变迁，它们只能影响投票人和政治家的某些行为。对于一个社会群体的优 待政策而言，所要实行该政策的目的非常广泛，要达到既定目标也相当困难。 选举政策和优待政策之间的差异类似于马丁·夏皮罗(Martin Shapiro)和詹姆 士·Q.威尔逊(James Q.Wilson)所提出的点决策(point decisions)和线决策 (line decisions)的区分。点决策是在几个不同的候选方案中选择其一，它具有 自我完成的功能：线决策是一种需要许多人按计划协调行动的方案，它往往持 ·本文为D.L.Horowit也1985年在加州大学出版社出板的《族群冲突》(Ethnic Groups in Con/i)一书 的第十六章，第653一681页。翻译并在本书中出版得到美国版权所有者University of Califomia Press的 同意，谨此致谢
350 西方民族社会学经典读本 续相当长一段时间。“点决策的效果是能迅速、连续地感觉到的。”①而线决策 的效果只能在较长时间中反映出来，并且容易产生偏差。显而易见，采用优待 政策属于线决策。 优待计划项目的范围 在多族群社会里实行优待政策是很普遍的。但它们所包括的范围、正式陈 述与否和内容清晰与否往往并不相同。有些政策局限于公共部门的就业机会， 有些政策则扩展到私营部门：有些政策还延伸到商业活动和教育体系中，而不 仅仅涉及就业方面：有些政策的实行只在特定的范围内，如高等教育和政府行 政部门：有些政策是正式颁布并公开执行的，而有些政策的实行则是静悄悄的。 总的说来，一项政策越是正式颁布的，它所包括的内容就越广泛。马来西 亚的政策内容比其他国家的政策内容要广泛得多。它的政策大多可以从马来 西亚宪法中找到依据。宪法确认了马来人的特殊地位，它保证马来人在政府行 政部门中占有一定的比例，享受一定比例的奖学金和教育机会，拥有一定的土 地和一定程度的商业参与。②为了达到通过重组社会结构以“减少乃至消除由 经济差异带来的族群差异”③的目的，马来西亚制定了雄心勃勃的计划。这一计 划不仅涉及中学和大学的升学，而且还包括就业、股份的持有、执照的发放和合 同的签订等内容。印度的宪法为特定的种姓和部落规定了他们在教育、政府行 政部门和立法部门的职位数目④。各邦也可以（一些邦已实施）为“落后”种姓 制定特别政策，此外，在印度已有越来越多的邦制定了优待政策，以便保护士著 人免受外来移民的竞争。⑤ 内容广泛的优待政策并非都来源于先宪法，也不是所有的宪法规定都赋予这 些政策以权臧。在尼日利亚第一共和国时期，前北方区政府采取了一种“北方 化”政策，这种政策影响到政府行政部门的就业和合同的招标。其结果是富有 ①James Q.Wilson,"What Can be Done”,为1980年在第四届“Publie Policy Week"研讨会上宜读的 论文，未公开发表，参看第23页。 ②《马来西亚宪法》第89,153条。 ③马米西亚政府，《第二个马米西亚计刻，1971一1975》(Kuala Lumpur Government Pre,/971).对 于马来西亚项目的更详细的讨论，参见Robert Kligaard和Ruth Katz的文章“Overcoming Ethnic Inequali- ties:Lessons From Malaysia"Joumal of Policy Analysis and Management(Spring 1983):333-349. ④《印度宽法》第341一342款。见Mare Galanter,.Competing Equalities:Lawe and the Backward Classes in India(Berkeley and Los Angeles:Univ.of California Press,1984). 5 Myron Weiner,Sons of the Soil:Migration and Ethnic Conflict in India(Princeton:Univ.Prineeton Pesg.1978)
351 减少族群冲突的优待政策 戏剧性的。在1959年，在8个地区的高级公务员当中只有一个是北方人，但到 1965年，高级公务员中的北方人超过了国外移居者和南方人的总和①。在全国 范围内，政府军队军官的招募，高等教育奖学金的分配都实行地区配额②。比夫 拉战争(Biafran War)改变了尼日利亚政府在这些问题上的看法。总的说来，政 府加强了反对地区歧视的力量。在政权转到文官统治之前，军事当局废除了允 许土著居民优先就业的政策。第二共和国宪法规定，政府机构的就业安排应该 “大体上反映这个国家的联邦性质”，在中央政府机构中，“不应该让少数几个 邦、少数几个族群或群体的成员占有绝对优势”③。在这一基础上，就需要有一 个政策以对尼日利亚政府部门的人员构成比例倾斜的现象进行修正④。 在菲律宾南部，穆斯林在银行贷款、奖学金、政府部门就业、大学入学等方 面都享受广泛的优待权。这种政策虽很少得到正式宣布，但却发展起来。从原 则上讲，这种工作是应该让政府官员去执行，但南方的许多私人雇主在他们的 业务中也参与了执行这种原则。⑤作为这种非正式政策的典型例子是，非律宾 各个机构对穆斯林申请者免除一些正式的要求，例如不要求提供贷款的信誉保 证或不必参加政府机构部门职员录取考试。 许多国家实行的优势政策都指向特定的群体。在斐济(F),几乎所有的 可耕地长期以来是留给斐济人耕种的。在斯里兰卡，“标准分”政策给在僧伽罗 人(Sinhala)参加大学入学考试的考生增加额外的附加分，结果僧伽罗人的考生 比泰米尔(Tamils)考生在录取时更有优势。在印度尼西亚，新成立的公司必须 有一定比例的股份为土著居民所拥有：非华人在政府签订合同的商业贷款中可 享受相对的优待。⑥尽管在1980年和1984年，这些要求得以修改，用“经济上 弱小的群体”（主要是土著人）来代替有明显族群标志的提法。在印度的安得 哈·普拉得什(Andhra Pradesh),泰兰嘎纳人(Telangana)拥有政府部门固定比例 的职位。土地、教有、商业和就业一通常是这些优待计划所涉及的主要内容。 不同的优待政策其实行的深度和专一性也有所不同。某一群体的就业优 D C.S.Whitaker,Jr.,The Politics of Tradition:Continuity and Change in Northern Nigeria 1946-1966 (Princeton:Princeton Univ.Press1970).P.390. 2W.F.Gutteridge,Miliary Regimes in Africa(London,Methuen.1975).p.117.Omolade Adejuyigbe, "The Size of States and Political Stability in Nigeria",African Studies Review 16(Sept.1973):157-182. ③《尼日利亚宪法》，14(3)，157(5). Daily Times(Lngos)Jan.18,1980 ③这些观察材料是我1980年在菲律宾南部进行的访谈中获得的。 Leo Suryadinata,"Indonesian Policies Toward the Chinese Minority Under the New Order"Asian Smy16(Aug,1976):770-787
352 西方民族社会学经典读本 待并不意味着在晋升方面也能优先，尽管在实际操作中这两个方面的优待总是 同步的。对某一群体在政府一般公职中就业采取优待政策，并不意味着在专业 和技术职位方面也享受优先。优待政策可能在某个特定薪金水平以下的职位 中实行，而在这一水平之上的职位中并不一定都是这样。 最后，如何采用族群标准来界定优待政策的实行范围，对于不同的政策来 说，其界定办法是不同的。马来西亚和印度将享受优待政策的族群限于土著居 民；尼日利亚的“北方化”政策也是如此，尽管采用的是区域性字眼。印度的安 得哈·普拉得什人用muks(其大致含义是“住所的”)来界定，即给从泰兰嘎纳 地区以外来的、居住了较长时间的居民留下了申请优待的余地。斯里兰卡用语 言测验来确定民族归属。扎伊尔按地区配额进行大学招生，使路拉(Lulua)人 在教育中享有优于巴卢巴(Baluba)人的地位①。坦桑尼亚在中学教育中实行的 地区平等政策也运用地区性作为民族性的替代品：“如果你谈到莫斯区 (Moshi),你无疑在谈论一些部落：如果你谈论迪多马区(Didoma),你无疑也在 谈论另外一些部落。”②不管规则是如何的不同，政策的目的都是在各个族群中 间调整报酬和机会。 在执行过程中，优待政策的各项规定的准确性是十分重要的。首先，涵盖 范围很宽的规定使得最不需要优待政策的群体也可能被包含在优待范围内。 印度尼西亚的政策包含了所有的土著人，这使得已经很成功的群体如米朗卡布 (Minangkabau)人也能享受到馈赠与信贷的优惠条件，从而进一步提高了自己 的地位。第二，采用非族群的界定办法会导致优待政策产生漏洞。在安得哈， 由于采用住处而非族群的界定标准，优待政策的实行却造成假的“士著证明”交 易的猖蹶，大量的非泰兰嘎纳人持这种证明也有资格享受就业优待。第三，范 围较广的政策增加了其在执行中的灵活性，以便使相互矛盾的政策目标（如提 高生产率、调和政治对立)，都能够予以考虑。第四，被优待群体的界定方式决 定了优待政策的内涵和外延。像在印度一些邦中，应用“落后阶级”这样一个模 糊的概念使得人们纷纷宜称自己是“落后的”。在印度的卡拉塔卡邦(Karnata- k),这种现象就十分突出，以至除了婆罗门外的所有种姓，包括一些富有的土 地所有者，都被正式定为“落后群体”而享受优待。后来，印度最高法院不得不 取消了那种界定方式，并将这一问题交给“落后鉴别委员会”(Backward Classes D Michael G.Schatzberg."Ethnicity and Class at the Local Level:Bars and Bureauerats in Lisala,Zaire." Comparatire Politics(July,1981）:461一478，at470. 必这里我引用了一个姐桑尼亚计划的规察者的话(Dar es Salaam,l980)
353 减少族群冲突的优待政策 Commission)去鉴别。另一方面，更为具体的规定会导致受优待群体之间为利益 分配而互相争斗。在比哈尔邦(Biha),以部落为界限的优待政策导致非基督 教部落要求将基督教部落排除在优待范围之外，因为受到良好教育的基督教徒 会在保留下的位置中获得超比例的高份额。①简单地说，涵盖范围标准的确定 影响到民族群体内部政治发展的方向。 优待政策的实行 实际上，无论在哪儿，族群优待政策总被看作是例外，是权宜之计，它经常 被规定在一个具体的时间限度内。在许多国家，政府给特定的族群一些特别的 优待，以便使他们能“赶上”先进的民族群体。这样的措施具有明显的不合法的 假定。人人平等是众所周知的准则。背离这一准则的优待政策通常被解释为： 承认被优待群体没有能力与非优待群体进行平等的竞争。 既然有这样的矛盾存在，为什么这些政策还被如此广泛地采纳？下面的两 种解释是显而易见的和中肯的。 首先是存在着有政治影响的选民群体，在采取优待政策时，他们可以获得 利益。优待政策的实行，部分地依赖于这些群体组织得怎样、影响力如何，他们 在哪些部门中积极活动也影响者优待政策的范围。 其次，优待政策似乎花钱很少。最初它们用不着开支，不需要启动资金。 在教育方面，即使有了可行的技术条件，要调整各地区、各族群之间考试结果的 差距，可能需要在设备和人员上进行相当的投资。但是根据族群对教育机构的 位置进行重新分配则不需要增加支出。在就业方面也同样如此：劳动力必须配 置，其次要考虑的就是族群构成状况。 在私营部门，为了赢得政府的好感也是导致私营机构实施相应优待政策的 一个刺激因素。容易招致损害的外国公司在这种政策中看到了特殊利益。如 果他们对东道国有了深刻的了解，他们便会相信这种观点：在自已公司雇员的 招收中实行当地政府倡导的族群配额会减少他们经营中的政治危机。在某些 情况下，他们会采取政府的就业优待政策：作为交换，他们从政府那儿得到某些 让步，如训练项目的帮助，对工会施加压力，迫使工会调整或降低要求。有时， 实施其优待政策是政府税利让步的条件，这种让步通常是吸引国外投资的手 段。但是，即使这种优待政策没有清楚地加以表述，外国公司常常不得不承受 D Weiner,Sons of the Soil,184-186