354 西方民族社会学经典读本 各种非正式的压力，使其与政府的做法相一致。① 政府采用正式的优待政策通常还涉及其他事情：政策制定者必须确信实行 族群优待政策或配额政策能达到一些重要的目标。这种确信的认识要么是他 们在国家独立时思想观念的一部分（比如在印度有必要为特定种姓和部落提供 更多的机会)，要么是近期发生的戏剧性事件的产物。 在1969年的马来人和华人之间的暴力冲突之后，马来西亚精英人物们的 思想发生了变化。⑦他们普遍感到原来的社会发展政策使马来人处于不利地 位：族群间敌对的根源在于经济上的不平衡，而且没有时间逐渐调整，保证和平 的唯一办法是实行对马来人广泛的优待政策，使马来人在各种层次的经济部门 中都占有一定的位置。年轻的、受过西方教育的马来人官员和政治家在其中扮 演了重要的角色，他们劝说保守的马来政治领导人做出他们以前避免做出的决 定。两位副总理是其中的关键人物：一旦他们被说服，要实行雄心勃勃的新经 济政策就有把握了。 正是在这种意义上，许多参加暴乱的马来人描述暴乱为“塞翁失马，焉知非 福”，因为他们使领导人认识到有必要采取激烈的行动。暴乱也对华人的观点 产生影响。尽管华人领袖们在一些细节上存在分歧，但暴乱使他们确信：必须 走新的道路。某一政策的拥护者常常利用这类暴乱来消除反对力量，使得该政 策得以排上决策者的议事日程③。1969年的暴乱在马来西亚就有着这种作用， 他们使得从前加以回避的政策有了实行的可能，因为这种政策看起来带有族群 偏见，不合利益标准。 以下几个信念的合力促进了优待政策的实行：(1)优待政策花费不多，是 一个应付民族冲突而代价较低的策略：(2)为了这些群体最终能够进行平等的 竞争，至少在短时期内有必要实行这种政策；(3)源于客观经济差距的族群冲 突可以通过针对这些差距的政策的实行而加以消除。在优待政策的背后有这 样·个假设：族群冲突是族群间经济差距的产物，而族群和解是各族群按一定 比例分配占据各级部门中的职位，并活动于社会的各种职能的结果。 DLeonard Plotnicov,Strangers to the City:Urban Man in Jos,Nigeria(Pittsburgh:Univ of Piltsburgh Pe,1967),60。 ②下面描述的是我1975年在马来西亚进行的深人研究，也参见Karl vovorys,.Democracy Without Consensus:Communalism and Political Stability in Malaysia Prineeton:Princeton Univ.Press,1975),398-412: R.S.Milne,"The Politics of Malaysia's New Economic Policy,"Pacific Affairs 49(Summer,1976):235-262. Jack L.Walker,"Setting the Agenda in the US Senate:A Theory of Problem Selection."British Journal of Political Science 7(Oet.1977):423-445
355 减少族群冲突的优待政策 优待政策的短期效果 华莱士·塞耶(Wallace Sayre)曾经说过，改革的收益是迅速的，但其代价却 是巨大的。对于优待政策，我们也有理由认为：代价高于收益。竞争能力的获 得，冲突的减少，这些效果即使出现也会相当迟。可以肯定在长时期内，优待政 策有可能增加受过训练的劳动力的数量，产生新的资金库。即使因被优待而出 现的新一代企业家、专业人员、官员们的效率不高，但以后的几代人将会享受到 第一代人带来的利益。然而，优待政策通常并不总是得到这样的结果，也不能 使得到长期性效益的机会达到最大化。这些政策的最基本考虑是要缩小眼前 的差距，但正是在目前，政策的代价也显现出来了。 这些优待政策的具体影响随它们发生作用的领域的不同而不同。因此，分 别研究在教育、商业和就业中的优待政策是必要的。 1.教育中的优待政策 在各类学校（包括大学）招生方面的族群优待政策是一个很重要的决策。 因为在短时间内，他们能导致学生构成的巨大变化。在1969年的暴乱后，马来 西亚政府开始密切注意大学学生的族群构成，并通过修订宪法给予政府控制族 群比例的权利，以便让更多的马来学生进入大学。从1970年到1973年，在授 予学位的课程中，马来人所占的比例从39.7%上升到52.7%。①在斯里兰卡， 1969一1970年在医学和工程专业里，泰米尔学生占了将近一半，僧伽罗人只占 了一半多一点。到实行优待政策后的1974年，泰米尔人在工程类的学生中只 占16%，在医学类的学生中占26%。②如果改变学生的族群比例是优待政策的 目标，通过制定这一政策就可以达到这个目标。正如我们在后面将要看到的， 这比让某个族群在商业中保持一定的比例直接得多。 但招生比例的变化并不是优待政策的全部后果。在招生中实行的优待政 策对教育和政治制度产生重要影响。 一个最主要的影响是将由于政府部门的优待政策而不能入学的学生转人 私立学校中，或者促使没有私立学校的地方建立私立学校。坦桑尼亚的地区平 Bee-an Chan Wang."Govermental Intervention in Ethnic Stratification:Effects on the Distribution of Students Among Fields of Study."Comparatire Education Review 21(Feb,1977):110-123,at 111. 2C.R.de Silva,"Weightage in University Admissions:Standardization and District Quotas in Sri Lan ka,"Modern Ceylon Studies 5(July 1974):151-178,at 178
356 西方民族杜会学经典读本 等政策就有这种效果，①该国的优待政策只限于中等学校的招生。在实行地区 平等政策之前，先进群体如恰伽人(Chagga)和瓦哈伽人(Wahage）在公立中学 中占有相当大的比例；面地区平等政策则根据各个地区小学毕业生中符合升学 条件的总人数来分配每个地区中学的招生名额，至于在每个地区内部，能否升 入中学是根据学生的考试成绩确定的。由于恰伽和瓦哈伽学生学习成绩好，他 们所在地区的录取分数线也就比其他地区高出许多。为了满足那些本来能够 升学而又被拒之门外的学生享受中等教育的要求，私立中学教育网就建立起 来了。 在克利曼加罗(Kilimanjaro)地区（恰伽人聚居区），兴建了许多这样的学 校。这些学校是通过咖啡生产合作公司提供经济支持的。在坦桑尼亚人口中， 恰伽人仅占很小的比例（大约3%），然而它的中学数占全国总数的28%，为了 使私立学校不至于破坏政府的地区平等政策，1979年政府要求他们将该地区学 校中25%的学生名额让给从其他地区来的学生。社会主义的坦桑尼亚发现地 区平等政策刺激了私立教育的发展，从而采取措施对之加以控制。 马来西亚的优待政策在大学教育上曾产生了同样的效果。许多能干的华 人学生被马来西亚的大学拒之门外，只得到西方去就学，1983年马来西亚在外 国读大学的留学生约有35000人，其中60%是华人。此外，当马来西亚大学的 录取人数增加时，在国外就学的人数增长得更快。在马来西亚就读的每个读学 位的大学生在国外至少有一个与之对应。就大学生总体而言，马来西亚政府的 优待政策只是改变了国内公立学校中各族学生的比例程度。与坦桑尼亚一样， 当学生在政府力量不及的地方寻找教育机会时，马来西亚的族群优待政策也给 了私人教育一个刺激。 在坦桑尼亚、马来西亚和斯里兰卡，公共教育机构中，学生族群比例的变化 无疑是无可否认的。然而通过学生考试成绩的测定结果看，这一政策的代价也 是很明显的。在坦桑尼亚，尽管没有反映这个结果的可靠数据，但据估计，克利 曼加罗地区的学生要升入中学需要180分，而其他地区的学生只需要140分即 可。在马来西亚和斯里兰卡，我们可以找到较多精确的数据。 在马来西亚技术中学的一个抽样调查中，不同族群的学生在初级教育证书 考试中的成绩存在着巨大的差距。学生中马来人和非马来人（华人和印度人） 的数目相等，大致对应于人口中各族群所占的比例。在数学考试中，91.7%的 非马来人学生得了3.4分（或更高，最高分为1.0），在历史、地理、数学等一般综 ① 下面的材料来自1980年我和坦桑尼亚政府教育官员和学者的谈话