家长制管理的方式适合于组织规模不大，分工不发达的传统社会，其管理质量的高低取决 于领导者个人的经验和素质。所以，家长制管理方式有很大的局限性，随着社会生产力的发展、社 会分工的精细，逐渐出现了大规模的社会组织，这种组织是建立在分工细致、协作复杂、高效率的 基础之上，因而单凭个人经验已难于对其进行科学有效的管理，这种管理方式上的弊端日益显露出 来，在此情况下，它逐渐被一种新的管理方式一一科层制所取代。 2、科层制的管理方式科层制是一种以正式规则为主体的现代组织管理方式。所说的科 层制就是分科执掌、分层负责，这种组织具有大量的分工和复杂的规章制度体系，科层制是现代组 织管理的典型方式，其主要特征如下： ()权力分层有明确的分工职责、地位按等级、层次划分，权责结合，层层节制，协 调行动。 (②)有比较稳定的规章制度体系在科层制管理方式中，组织的规章制度有最高权威 性，它规定成员的权力、责任和活动程序等。在任何情况下，组织成员都要遵守组织的规章制度， 通过规章制度的作用，使组织内的各部门协调一致，有利于公平合理地对待各种问题。 (③)量才用人。科层制招聘人员是根据工作性质的需要和每个人的实际情况，经过法定程 序考察和选用人才，任何人不得以个人的亲疏恩怨为尺度，因而不带有情感，保证工作按正式确定 的方式进行，这就避免了任人唯亲的弊端。 (4)管理权力依附于职位，而不依附于个人有职则有权，无职则无权，这就使组织管 理者在更替过程中，影响不了组织的正常运转，保证组织政策的稳定性、长期性，从而避免或减轻 了由于人事变动而影响组织功能的发挥。 除此之外，科层制管理方式还有许多特点，如有一套完整的文件和档案系统，行政人员要经过专 业训练等：科层制管理方式的优点在于分工清楚，责任明确，任人唯贤，能够有效地提高工作效 率，保证组织活动的开展。正因为如此，现代社会组织多采用科层制的管理方式。但是，科层制也 存在着明显的不足，如等级森严、太多的规则限制，只强调照章办事，不利于人的主观能动性的发 挥，不同程度地扼杀了组织成员的首创精神，容易导致官僚主义等。 (三)农村社会管理的主体和特点 农村社会管理的主体笼统地说是国家政府。具体地说，在中央政府，各个部门的管理业务 大多都涉及到农村社会，另外，也有分管农业的职能部门，如农业部，农业银行等。在各省，市自 治区政府都有分管农业的厅、局和其他有关部门。县政府与乡镇政府则主要从事农村管理。因此， 农村社会管理的主体是一种层次结构，这种层次结构的基础或底盘是乡镇政府，上层的各项任务都 要通过乡镇政府来实施或督促其实施，因此，农村社会管理最关键的部位在基层，即乡镇。农村社 会管理有哪些特点呢？ 1、农村社会管理的服务特性任何社会管理都具有”统治”与‘服务”的双重特征，所不同的 是这两种特性所占的比重有所差别。农村社会管理更强调服务的特性，这是由于农村特定的生产方 式和经济形态所决定的。农村社会是简单手工劳动为基础的生产方式和相对封闭的经济形态占主导 地位的社会，经济活动的主要组织依托是农村合作经济组织和农民单干家庭。家庭作为生产经营单
家长制管理的方式适合于组织规模不大，分工不发达的传统社会，其管理质量的高低取决 于领导者个人的经验和素质。所以，家长制管理方式有很大的局限性，随着社会生产力的发展、社 会分工的精细，逐渐出现了大规模的社会组织，这种组织是建立在分工细致、协作复杂、高效率的 基础之上，因而单凭个人经验已难于对其进行科学有效的管理，这种管理方式上的弊端日益显露出 来，在此情况下，它逐渐被一种新的管理方式——科层制所取代。 2、科层制的管理方式 科层制是一种以正式规则为主体的现代组织管理方式。所说的科 层制就是分科执掌、分层负责，这种组织具有大量的分工和复杂的规章制度体系，科层制是现代组 织管理的典型方式，其主要特征如下： (1) 权力分层有明确的分工 职责、地位按等级、层次划分，权责结合，层层节制，协 调行动。 (2) 有比较稳定的规章制度体系 在科层制管理方式中，组织的规章制度有最高权威 性，它规定成员的权力、责任和活动程序等。在任何情况下，组织成员都要遵守组织的规章制度， 通过规章制度的作用，使组织内的各部门协调一致，有利于公平合理地对待各种问题。 (3) 量才用人。科层制招聘人员是根据工作性质的需要和每个人的实际情况，经过法定程 序考察和选用人才，任何人不得以个人的亲疏恩怨为尺度，因而不带有情感，保证工作按正式确定 的方式进行，这就避免了任人唯亲的弊端。 (4) 管理权力依附于职位，而不依附于个人 有职则有权，无职则无权，这就使组织管 理者在更替过程中，影响不了组织的正常运转，保证组织政策的稳定性、长期性，从而避免或减轻 了由于人事变动而影响组织功能的发挥。 除此之外，科层制管理方式还有许多特点，如有一套完整的文件和档案系统，行政人员要经过专 业训练等；科层制管理方式的优点在于分工清楚，责任明确，任人唯贤，能够有效地提高工作效 率，保证组织活动的开展。正因为如此，现代社会组织多采用科层制的管理方式。但是，科层制也 存在着明显的不足，如等级森严、太多的规则限制，只强调照章办事，不利于人的主观能动性的发 挥，不同程度地扼杀了组织成员的首创精神，容易导致官僚主义等。 （三）农村社会管理的主体和特点 农村社会管理的主体笼统地说是国家政府。具体地说，在中央政府，各个部门的管理业务 大多都涉及到农村社会，另外，也有分管农业的职能部门，如农业部，农业银行等。在各省，市自 治区政府都有分管农业的厅、局和其他有关部门。县政府与乡镇政府则主要从事农村管理。因此， 农村社会管理的主体是一种层次结构，这种层次结构的基础或底盘是乡镇政府，上层的各项任务都 要通过乡镇政府来实施或督促其实施，因此，农村社会管理最关键的部位在基层，即乡镇。农村社 会管理有哪些特点呢? 1、农村社会管理的服务特性 任何社会管理都具有"统治"与‘服务"的双重特征，所不同的 是这两种特性所占的比重有所差别。农村社会管理更强调服务的特性，这是由于农村特定的生产方 式和经济形态所决定的。农村社会是简单手工劳动为基础的生产方式和相对封闭的经济形态占主导 地位的社会，经济活动的主要组织依托是农村合作经济组织和农民单干家庭。家庭作为生产经营单
位，其规模和生产能力极低，对自然环境、市场和社会的冲击，缺乏必要的适应能力，甚至表现得 无能为力。自然的冲击主要是指意外的自然灾害，市场的冲击指市场变化造成价格波动，既包括农 用生产资料，如化肥、农药，地膜、柴油、农机等的价格波动，也包括农副产品的价格波动，如粮 食，棉花、生丝等。在我国由产品经济体制向有计划的商品经济体制转型过程中，价格的双轨制和 不合理的城乡关系等造成的生产资料价格不合理上涨以及对农产品的价格控制，对家庭经营的冲击 尤为严重。社会冲击主要是指社会上存在的不正之风以及各种不合理的摊派。因此，农业生产经营 特别需要政府的大力扶持，如为农业生产提供必需的产前，产中和产后服务。目前，随着农村第二 步改革的开始，比较发达的农村地区己经初步形成了以政府为主举办的社会服务体系。 2、农村社会管理的目标混同，职责不清。长期以来，我国农村组织处于畸型发育的状态， 这种畸型发育的最突出表现就是党政企组织的职能混淆和其他社会组织的发育不良。党政企组织的 职能混淆既表现在结构上，也表现在功能上。从结构上看，农村社会的各类组织，包括社区性的（如 村委会)，集群性的（如果农协会、棉花协会、奶牛协会等及妇联、青年团）以及实体性的（如乡村企 业)，在很大程度上是政府的附属机构，是政府的延伸。从功能上看，农村社会的各类组织之目标， 大部分是由政府所规定的。有些组织如妇联、青年团本身就是党和政府附属的机构之一，工作人员 从国库领取报酬。其他组织的发育不良是与以上情祝相关联的，是问题的另一方面。农村组织的畸 型发育，给农村社会管理带来了一定困难。表面看来，党政组织的过份发育，似乎可以更好地进行 社会管理活动，然而实践证明，其结果是违背人们初衷的，其中的一个主要问题就是政府行为的制 衡机制不健全、不完善，从宪法的角度而言，乡镇人民代表大会作为一种社区型组织和乡镇政权的 一部分，自身并没有很好地发育起来。在我国农村社会中，政权之外的组织发育更加不完善，这种 状况与社会发展之总的趋势是相悖的，但就目前面言，改变这种现状还需要做大量艰苦的工作，需 要逐步地有条件的过渡。面对这种状况，作为社会管理的主体，当务之急是重视并支持农村社会的 健全和发育，以适应农村的发展，并把一些次要的职能分别转交给其他社会组织去承担。 3、农村社会管理中的情感连带因素。人际关系是社会管理的重要因素，任何管理是在人际 关系协调中实现的。情感连带是农村社会人际关系的基本特征，由此必然导致农村社会管理具有浓 厚的情感连带色彩。农村社会人际关系的情感连带是基于农村社会特定的生产方式，特别是作为首 属社会群体的家庭的重要性和多功能性而形成的，并在长期的历史演变中沉积下来，渗入人们的观 念深层并渗透到社会生活的各个方面。人际关系的情感连带，对杜会管理中的科层制度，法制化， 科学化以及合理性等都存在很大影响。所以，无论在农村社会管理的理论上还是在社会管理的实践 中，都应重视人际关系的不同影响。 4、农村社会管理中的干群关系。基层干群关系主要是指农村干部与群众之间的关系。当前。农 村基层干群关系问题己经成为我国农村社会的重要问题，同时也是农村社会管理的重要问题
位，其规模和生产能力极低，对自然环境、市场和社会的冲击，缺乏必要的适应能力，甚至表现得 无能为力。自然的冲击主要是指意外的自然灾害，市场的冲击指市场变化造成价格波动，既包括农 用生产资料，如化肥、农药，地膜、柴油、农机等的价格波动，也包括农副产品的价格波动，如粮 食，棉花、生丝等。在我国由产品经济体制向有计划的商品经济体制转型过程中，价格的双轨制和 不合理的城乡关系等造成的生产资料价格不合理上涨以及对农产品的价格控制，对家庭经营的冲击 尤为严重。社会冲击主要是指社会上存在的不正之风以及各种不合理的摊派。因此，农业生产经营 特别需要政府的大力扶持，如为农业生产提供必需的产前，产中和产后服务。目前，随着农村第二 步改革的开始，比较发达的农村地区已经初步形成了以政府为主举办的社会服务体系。 2、农村社会管理的目标混同，职责不清。长期以来，我国农村组织处于畸型发育的状态， 这种畸型发育的最突出表现就是党政企组织的职能混淆和其他社会组织的发育不良。党政企组织的 职能混淆既表现在结构上，也表现在功能上。从结构上看，农村社会的各类组织，包括社区性的(如 村委会)，集群性的(如果农协会、棉花协会、奶牛协会等及妇联、青年团)以及实体性的(如乡村企 业)，在很大程度上是政府的附属机构，是政府的延伸。从功能上看，农村社会的各类组织之目标， 大部分是由政府所规定的。有些组织如妇联、青年团本身就是党和政府附属的机构之一，工作人员 从国库领取报酬。其他组织的发育不良是与以上情况相关联的，是问题的另一方面。农村组织的畸 型发育，给农村社会管理带来了一定困难。表面看来，党政组织的过份发育，似乎可以更好地进行 社会管理活动，然而实践证明，其结果是违背人们初衷的，其中的一个主要问题就是政府行为的制 衡机制不健全、不完善，从宪法的角度而言，乡镇人民代表大会作为一种社区型组织和乡镇政权的 一部分，自身并没有很好地发育起来。在我国农村社会中，政权之外的组织发育更加不完善，这种 状况与社会发展之总的趋势是相悖的，但就目前面言，改变这种现状还需要做大量艰苦的工作，需 要逐步地有条件的过渡。面对这种状况，作为社会管理的主体，当务之急是重视并支持农村社会的 健全和发育，以适应农村的发展，并把一些次要的职能分别转交给其他社会组织去承担。 3、农村社会管理中的情感连带因素。人际关系是社会管理的重要因素，任何管理是在人际 关系协调中实现的。情感连带是农村社会人际关系的基本特征，由此必然导致农村社会管理具有浓 厚的情感连带色彩。农村社会人际关系的情感连带是基于农村社会特定的生产方式，特别是作为首 属社会群体的家庭的重要性和多功能性而形成的，并在长期的历史演变中沉积下来，滲入人们的观 念深层并渗透到社会生活的各个方面。人际关系的情感连带，对杜会管理中的科层制度，法制化， 科学化以及合理性等都存在很大影响。所以，无论在农村社会管理的理论上还是在社会管理的实践 中，都应重视人际关系的不同影响。 4、农村社会管理中的干群关系。基层干群关系主要是指农村干部与群众之间的关系。当前。农 村基层干群关系问题已经成为我国农村社会的重要问题，同时也是农村社会管理的重要问题
第二节 中国农村社会组织的历史演变 一、自然经济时期的农村社会组织 我国自秦汉以来，就是一个中央集权主义的大一统的国家。它的一个最显著的特点是行政权力强 大，官僚制度发达，其组织触角一直伸到乡村的最底层，控制着每家每户每一个人。秦汉时期基层 行政组织分为三级：里、亭、乡。文献记载说，一百户一里，里设里魁，十里一亭，亭设亭长，十 亭一乡，乡设乡佐、有秩、三老、啬夫、游缴各一人。乡佐、有秩主管赋税，三老主管教化，啬夫 主管争讼，游缴主管治安。里以下还有伍什组织，”五家为伍，二伍为什”，十什为一里。分划很 细，组织严密但实际中的组织与文献记载大有出入。西汉时一个县，平均大约只有四个乡，东 汉只有三个多乡，人口也没有一万户，而只有二千户弱①。乡吏如有秩，啬夫，游缴是郡县属吏
第二节 中国农村社会组织的历史演变 一、自然经济时期的农村社会组织 我国自秦汉以来，就是一个中央集权主义的大一统的国家。它的一个最显著的特点是行政权力强 大，官僚制度发达，其组织触角一直伸到乡村的最底层，控制着每家每户每一个人。秦汉时期基层 行政组织分为三级：里、亭、乡。文献记载说，一百户一里，里设里魁，十里一亭，亭设亭长，十 亭一乡，乡设乡佐、有秩、三老、啬夫、游缴各一人。乡佐、有秩主管赋税，三老主管教化，啬夫 主管争讼，游缴主管治安。里以下还有伍什组织，"五家为伍，二伍为什"，十什为一里。分划很 细，组织严密 但实际中的组织与文献记载大有出入。西汉时一个县，平均大约只有四个乡，东 汉只有三个多乡，人口也没有一万户，而只有二千户弱①。乡吏如有秩，啬夫，游缴是郡县属吏
三老是政府从当地年高德劭、经验丰富、号召力强的长老中选任的荣誉职称，有位无禄，其任务是 教化乡民。乡以下是亭，西汉平均每乡有四个多亭，东汉有三个多亭。 亭官除亭长以外，还有 亭佐、亭侯，求盗、亭父等职员。亭长负责禁盗贼，处理民事纠纷，亭佐、亭侯协理亭长办事。求 盗和亭父分别掌管捕捉盗贼和亭内事务。事以下的里，事实上是一个区域单位，不一定是一百家， 有的里不足一百家，秦汉乡村行政组织奠定了我国农村行政组织的基础，以后各代的制度基本上只 是它的发展。北魏时代推行三长制，以五家为一邻，设邻长，五邻为一里，设一里长，五里为一 党， 设一党长。实际上也是三级，只是人数稍少一些。三长的职责也是多方面的，除收税外， 还兼管养老，教化和兴学等事务，其人由政府选任。魏晋南北朝沿袭秦汉之制，但国土分割，豪族 横行，基层行政组织恐难真正发挥作用。隋唐以后，中央集权专制主义高度发展，基层行政组织再 度强大起来。隋朝开皇三年（公元583年），隋文帝改革州县制，同时改革乡制，以一百家为一里，五 里为一乡。不久，唐灭隋，基层行政组织又改为四家为邻，五家为保，百户为里，五里为乡。保设 保长，里设里正，乡设乡正，其职掌与前代差不多。 北宋基层行政组织开始还是沿袭唐制，设乡、里，有里正、户长，膏长、壮丁、乡书手等职。政 府将农村人口分为九等五则，规定上等户出任上述各职，负责征税，治安，派役等事务。改革家王 安石上台后(1071年，熙宁四年)，首先在开封府实行保甲法，以十户为一小保，选一富户（主户）为 小保长，五小保为一大保，十大保为一都保。小保、都保各有长。每户有两丁以上者出一丁，为保 丁。熙宁六年(1073年)推行全国，改为五户一小保，五小保为一大保，五大保为一都保。又于10 30户中设一甲，甲设甲头。保甲制实行后，原先的乡，里职能改由保、甲行使。但后来变法失败， 保甲法的实施也屡有反复，搞得并不彻底。 明清两代的基层行政组织，仍是沿袭自秦汉至宋元以来的成例，不过由于职能扩大，事务 繁杂，组织体制也日益健全和多元化了。明代基层行政组织，南北有一些差别。北方设乡，社，村 三级：而南方则为乡、保，村，里四级。这种差别主要是由宋金时期南北对立，分而治之，南北社 会经济发展不同所致。 明初(1381年，洪武十四年)设立了一种新的里甲制，每一百一十户为一 里，选出丁多粮多的富户十户为里长，每户任职一年，十年轮换一次。剩下的一百户编成十甲，每 甲十户，由其中一户任甲长，轮流担任。鳔寡孤独无力服役之人，则编于一百一十户之外，为“畸零 户”。里甲制与原有的乡、社、村制组织没有什么冲突，它的设立，主要是为了征收赋税，分派徭役 和维持治安。里甲之上，又设税区，每一万石税粮为一区，设粮长一人，专门负责田赋的征收。此 外，明代还在农村建立了老人制度。规定每里选3一10名年龄在50岁以上、有德行威信的老人，负责 解决乡里纠纷、督导农耕、教训子孙孝顺父母、尊敬长上、和睦乡里、安居乐业等事。清代农村基 层行政组织除了里甲制外，还有保甲制。保甲制是在宋代保甲制的基础上发展起来的。大体上以十 户为一牌，设牌头（牌长），十牌为一甲，设甲头（甲长），十甲为一保，设保头（保长）。设立保甲制 的目的有二：一是负责户口的管理，监控乡村居民的一切活动，二是检举农村居民的非法行为。很 明显，保甲制是一种维持治安的组织。里甲和保甲为两套系统，各司其职，互不干扰。但长期实行 的结果，它们的职能互相渗透，你中有我，我中有你，以至后来混淆不清
三老是政府从当地年高德劭、经验丰富、号召力强的长老中选任的荣誉职称，有位无禄，其任务是 教化乡民。乡以下是亭，西汉平均每乡有四个多亭，东汉有三个多亭@。 亭官除亭长以外，还有 亭佐、亭侯，求盗、亭父等职员。亭长负责禁盗贼，处理民事纠纷，亭佐、亭侯协理亭长办事。求 盗和亭父分别掌管捕捉盗贼和亭内事务。事以下的里，事实上是—个区域单位，不一定是一百家， 有的里不足一百家，秦汉乡村行政组织奠定了我国农村行政组织的基础，以后各代的制度基本上只 是它的发展。北魏时代推行三长制，以五家为一邻，设邻长，五邻为一里，设一里长，五里为一 党， 设一党长。实际上也是三级，只是人数稍少一些。三长的职责也是多方面的，除收税外， 还兼管养老，教化和兴学等事务，其人由政府选任。魏晋南北朝沿袭秦汉之制，但国土分割，豪族 横行，基层行政组织恐难真正发挥作用。隋唐以后，中央集权专制主义高度发展，基层行政组织再 度强大起来。隋朝开皇三年(公元583年)，隋文帝改革州县制，同时改革乡制，以一百家为一里，五 里为一乡。不久，唐灭隋，基层行政组织又改为四家为邻，五家为保，百户为里，五里为乡。保设 保长，里设里正，乡设乡正，其职掌与前代差不多。 北宋基层行政组织开始还是沿袭唐制，设乡、里，有里正、户长，膏长、壮丁、乡书手等职。政 府将农村人口分为九等五则，规定上等户出任上述各职，负责征税，治安，派役等事务。改革家王 安石上台后(1071年，熙宁四年)，首先在开封府实行保甲法，以十户为一小保，选一富户(主户)为 小保长，五小保为一大保，十大保为一都保。小保、都保各有长。每户有两丁以上者出一丁，为保 丁。熙宁六年(1073年)推行全国，改为五户一小保，五小保为一大保，五大保为一都保。又于10一 30户中设一甲，甲设甲头。保甲制实行后，原先的乡，里职能改由保、甲行使。但后来变法失败， 保甲法的实施也屡有反复，搞得并不彻底。 明清两代的基层行政组织，仍是沿袭自秦汉至宋元以来的成例，不过由于职能扩大，事务 繁杂，组织体制也日益健全和多元化了。明代基层行政组织，南北有一些差别。北方设乡，社，村 三级；而南方则为乡、保，村，里四级。这种差别主要是由宋金时期南北对立，分而治之，南北社 会经济发展不同所致。 明初(1381年，洪武十四年)设立了一种新的里甲制，每一百一十户为一 里，选出丁多粮多的富户十户为里长，每户任职一年，十年轮换一次。剩下的一百户编成十甲，每 甲十户，由其中一户任甲长，轮流担任。鳏寡孤独无力服役之人，则编于一百一十户之外，为"畸零 户"。里甲制与原有的乡、社、村制组织没有什么冲突，它的设立，主要是为了征收赋税，分派徭役 和维持治安。里甲之上，又设税区，每一万石税粮为一区，设粮长一人，专门负责田赋的征收。此 外，明代还在农村建立了老人制度。规定每里选3—10名年龄在50岁以上、有德行威信的老人，负责 解决乡里纠纷、督导农耕、教训子孙孝顺父母、尊敬长上、和睦乡里、安居乐业等事。清代农村基 层行政组织除了里甲制外，还有保甲制。保甲制是在宋代保甲制的基础上发展起来的。大体上以十 户为一牌，设牌头(牌长)，十牌为一甲，设甲头(甲长)，十甲为一保，设保头(保长)。设立保甲制 的目的有二：一是负责户口的管理，监控乡村居民的一切活动，二是检举农村居民的非法行为。很 明显，保甲制是一种维持治安的组织。里甲和保甲为两套系统，各司其职，互不干扰。但长期实行 的结果，它们的职能互相渗透，你中有我，我中有你，以至后来混淆不清