生每学期分别为70元、65元、50元、40元,初中每生每学期分别为120元、115元、100元、80元。对非 一费制”学校的代收费作了更严格的规定,即代收费只限于中小学课本费和作业本费,而且要求按规定的书目 和价格据实收取。对借读费标准实行区间控制,取消了部分学校收取的搭伙费,规定了学校收取计算机上机费的 条件。2003年还从省级财政安排专项资金4500万元,按生均每年20元的标准,对实行“一费制”的学校给 予补贴。与此同时,省政府要求,非“一费制”地区的县市,县财政对中小学公用经费的拔款标准,每生年平均 不得低于15元。学校的设备购置和校舍维修还应另外安排资金。通过增加财政投入并规范学校收费,以减轻农 民的教育负担,并维持学校的正常运转 4、“精简教师”与“学校撤并″:降低教育成本,提高投入效益。 税费改革前农村小学布局基本上是村村办学,呈现出“小而散、小而全”的特点。这一方面方便了学生就近 入学,满足了人口高峰期义务教育的需要,同时也有利于动员农民和村集体参与学校建设及义务教育的投入。然 而,近年来,计划生育工作的效应在农村开始体现出来并不断放大,新生人口减少,加之农村人口向城市转移, 小学生源在一些地方大幅度减少,原有的分散办学方式显现出明显的规模小、成本高和不经济。尤其是一些地方 中小学教师人数多,在财政开支所占份额较大,取消农村教育集资及教育附加以及实施“一费制”的改革不仅减 少了地方和基层政府的财政收入,农村中小学的经济收入随之减少,财政压力明显增大。如近年来福建人口出生 率逐步降低,小学生源正逐年下降。1997年,福建省年招收小学生新生达74.77万人,以后逐年走低,1998 年至2001年,福建省年招收小学生新生人数依次为63.50万人、5284万人、49.34万人和50.62万人。2001 年的招生数为1997年的三分之二。但随着小学生源大幅减少,小学教师并没有随之减少。按照福建制定的中小 学教职工编制标准,1996年福建省小学在校学生392万人,小学专仼教师17万人,师生比为1:23.然而,2001 年师生比为1:19.5.1996年和2001年相比,该省小学生减少了37万人,教师却增加了1.1万人。福建省财 政厅、教育厅有关统计显示,2000年该省财政供养在职人员为87.9万人,其中教育系统43.3万人;在教育系 统内,小学教职工近20万人;呈现“两个一半”现象。一些县、市、区,“两个一半”现象更为明显,教育支 出在财政开支中所占比重过大。如福建龙岩市财政年拔款在职职工工资总额8.7亿元,教育部门为4.5亿元,占 总数的52.3%,教师工资支出占财政工资支出超过一半。在此情形下,为合理配置教育资源,提高办学效益, 减轻财政压力,各地在税费改革对农村中小学规模布局进行了较大幅度的调整,并大幅度地精简教师。从198 年开始,龙岩市每年减少2万名小学生。如果按国家规定农村小学教职工与学生比例为1:23计算,每年将分
生每学期分别为 70 元、65 元、50 元、40 元，初中每生每学期分别为 120 元、115 元、100 元、80 元。对非 “一费制”学校的代收费作了更严格的规定，即代收费只限于中小学课本费和作业本费，而且要求按规定的书目 和价格据实收取。对借读费标准实行区间控制，取消了部分学校收取的搭伙费，规定了学校收取计算机上机费的 条件。2003 年还从省级财政安排专项资金 4500 万元，按生均每年 20 元的标准，对实行“一费制”的学校给 予补贴。与此同时，省政府要求，非“一费制”地区的县市，县财政对中小学公用经费的拨款标准，每生年平均 不得低于 15 元。学校的设备购置和校舍维修还应另外安排资金。通过增加财政投入并规范学校收费，以减轻农 民的教育负担，并维持学校的正常运转。 4、“精简教师”与“学校撤并”：降低教育成本，提高投入效益。 税费改革前农村小学布局基本上是村村办学，呈现出“小而散、小而全”的特点。这一方面方便了学生就近 入学，满足了人口高峰期义务教育的需要，同时也有利于动员农民和村集体参与学校建设及义务教育的投入。然 而，近年来，计划生育工作的效应在农村开始体现出来并不断放大，新生人口减少，加之农村人口向城市转移， 小学生源在一些地方大幅度减少，原有的分散办学方式显现出明显的规模小、成本高和不经济。尤其是一些地方 中小学教师人数多，在财政开支所占份额较大，取消农村教育集资及教育附加以及实施“一费制”的改革不仅减 少了地方和基层政府的财政收入，农村中小学的经济收入随之减少，财政压力明显增大。如近年来福建人口出生 率逐步降低，小学生源正逐年下降。1997 年，福建省年招收小学生新生达 74.77 万人，以后逐年走低，1998 年至 2001 年，福建省年招收小学生新生人数依次为 63.50 万人、52.84 万人、49.34 万人和 50.62 万人。2001 年的招生数为 1997 年的三分之二。但随着小学生源大幅减少，小学教师并没有随之减少。按照福建制定的中小 学教职工编制标准，1996 年福建省小学在校学生 392 万人，小学专任教师 17 万人，师生比为 1：23.然而，2001 年师生比为 1：19.5.1996 年和 2001 年相比，该省小学生减少了 37 万人，教师却增加了 1.1 万人。福建省财 政厅、教育厅有关统计显示，2000 年该省财政供养在职人员为 87.9 万人，其中教育系统 43.3 万人；在教育系 统内，小学教职工近 20 万人；呈现“两个一半”现象。一些县、市、区，“两个一半”现象更为明显，教育支 出在财政开支中所占比重过大。如福建龙岩市财政年拨款在职职工工资总额 8.7 亿元，教育部门为 4.5 亿元，占 总数的 52.3%，教师工资支出占财政工资支出超过一半。在此情形下，为合理配置教育资源，提高办学效益， 减轻财政压力，各地在税费改革对农村中小学规模布局进行了较大幅度的调整，并大幅度地精简教师。从 1998 年开始，龙岩市每年减少 2 万名小学生。如果按国家规定农村小学教职工与学生比例为 1：23 计算，每年将分
流近900名教师。武平县从1993年至今,分流小学教师500多人,减少完小、教学点、复式学校280个,仅 这一项就减少教师工资、学校经费支出140余万元。河南许昌县规定毎15万人~2万人办一所初中,每个乡镇 办1~3所示范性小学。湖南省郴州市提岀,经过3至5年的努力,全市要在“九五″期间撤并学校890所 凊退代课教师7000人的基础上,再撤并学校及各种教育机构1000个,精简教师5000人左右。要改变一村多 校现象,实行联村办初小,全市以每年递减300所左右学校的速度,减少学校布点。另据《甘肃经济日报》报 道,甘肃省庆阳地区目前共有各类学校3776所,计划保留2685所,3年內撤并1091所,撤并学校占总数的 29%,目前已经撤并800多所。同时,精简乡镇教委工作人员,补充教师缺额,对满编或超编的彡镇,把临旴 教师全部予以辞退,将非义务教育阶段的乡村幼儿园、学前班从基础教育剥离,交由社会力量去办。从2000年 到2002年年底,安徽用三年时间将农村义务教育阶段的中小学调减15%左右,使小学从改革时的22800多所 调减到19000所左右,每年调减1300所左右;使初中从现在的3200多所调减到2700所左右,每年调减160 所左右 显然,上述改革旨在通过对国家与农民的教育投入、中央与地方及各级政府教育投入的责任的调整,加强国 家教育经费的投入,解决农村义务教育投入的总量不足的问题;另一方面也旨在通过国家财政投入,增强国家宏 观调控能力,促进不同地区教育的均衡发展;同时通过教育管理机构的精简、学校合并以及管理人员和教师的精 简,降低教育成本、减轻财政压力,提高财政投入的使用效益。从实践来看,改革带来了一系列积极效果,改革 中确立了依靠国家财政投入的新的义务教育投入体制和管理体制中央及省市县地方政府乂务教育的财政投入较 大幅度的增加,保障了义务教育的正常运转以及教师基本工资的发放,初步实现了“义务教育农民办″向“义务 教育国家办”的转变。税费改革中义务教育管理体制的改革从根本上说也是国家与农民、中央与地方以及地方各 级政府利益的重大调整。“国进民退”及“以县为主”也表明,义务教育的成本不再主要由农民群众来承担,而 由国家承担;不再由乡镇基层政府承担而由县市及上级和中央政府承担。这无疑是我国农村义务教育体制的历史 性变革。改革规范了义务教育的收费,大幅度地减轻了农民的教育负担。如湖北黄冈市教育系统降低中小学收费 标准和取消收费项目之后,减少收入13亿元,部分县市实行“一费制”减收08亿元。该市6个县实行“一费 制后,平均每个学生一年少交学费400元,个初中生一年少交学费800元。蕲春县税改后农民负担减少4577 万元农民人均减少56元减幅为50%除此之外中小学降低标准和取消教育统筹费等乱收费项目共减收2368 万元,农民人均又减少29元。湖北省全省29个试行“一费制”的县统计,共减轻农民负担达116亿元。尤其
流近 900 名教师。武平县从 1993 年至今，分流小学教师 500 多人，减少完小、教学点、复式学校 280 个，仅 这一项就减少教师工资、学校经费支出 140 余万元。河南许昌县规定每 1.5 万人～2 万人办一所初中，每个乡镇 办 1～3 所示范性小学。湖南省郴州市提出，经过 3 至 5 年的努力，全市要在“九五”期间撤并学校 890 所， 清退代课教师 7000 人的基础上，再撤并学校及各种教育机构 1000 个，精简教师 5000 人左右。要改变一村多 校现象，实行联村办初小，全市以每年递减 300 所左右学校的速度，减少学校布点。另据《甘肃经济日报》报 道，甘肃省庆阳地区目前共有各类学校 3776 所，计划保留 2685 所，3 年内撤并 1091 所，撤并学校占总数的 29％，目前已经撤并 800 多所。同时，精简乡镇教委工作人员，补充教师缺额，对满编或超编的乡镇，把临时 教师全部予以辞退，将非义务教育阶段的乡村幼儿园、学前班从基础教育剥离，交由社会力量去办。从 2000 年 到 2002 年年底，安徽用三年时间将农村义务教育阶段的中小学调减 15％左右，使小学从改革时的 22800 多所 调减到 19000 所左右，每年调减 1300 所左右；使初中从现在的 3200 多所调减到 2700 所左右，每年调减 160 所左右。 显然，上述改革旨在通过对国家与农民的教育投入、中央与地方及各级政府教育投入的责任的调整，加强国 家教育经费的投入，解决农村义务教育投入的总量不足的问题；另一方面也旨在通过国家财政投入，增强国家宏 观调控能力，促进不同地区教育的均衡发展；同时通过教育管理机构的精简、学校合并以及管理人员和教师的精 简，降低教育成本、减轻财政压力，提高财政投入的使用效益。从实践来看，改革带来了一系列积极效果，改革 中确立了依靠国家财政投入的新的义务教育投入体制和管理体制，中央及省市县地方政府义务教育的财政投入较 大幅度的增加，保障了义务教育的正常运转以及教师基本工资的发放，初步实现了“义务教育农民办”向“义务 教育国家办”的转变。税费改革中义务教育管理体制的改革从根本上说也是国家与农民、中央与地方以及地方各 级政府利益的重大调整。“国进民退”及“以县为主”也表明，义务教育的成本不再主要由农民群众来承担，而 由国家承担；不再由乡镇基层政府承担而由县市及上级和中央政府承担。这无疑是我国农村义务教育体制的历史 性变革。改革规范了义务教育的收费，大幅度地减轻了农民的教育负担。如湖北黄冈市教育系统降低中小学收费 标准和取消收费项目之后，减少收入 1.3 亿元，部分县市实行“一费制”减收 0.8 亿元。该市 6 个县实行“一费 制”后，平均每个学生一年少交学费 400 元，一个初中生一年少交学费 800 元。蕲春县税改后农民负担减少 4577 万元，农民人均减少 56 元，减幅为 50%.除此之外，中小学降低标准和取消教育统筹费等乱收费项目共减收 2368 万元，农民人均又减少 29 元。湖北省全省 29 个试行“一费制”的县统计，共减轻农民负担达 11.6 亿元。尤其
是我们注意到,在税费改革减轻农民负担过程中,义务教育的减负通常占整个减负额的绝大部分,对农民减负的 贡献份额最大。如湖北嶄春县义务教育减负3670万元,占税費改革中农民总的减负数的80%,赤壁县教育减 负830万,占全部減负额的79%,通城县教育减负2835万,占全部减负额的69%也正因如此,这些改革也受 到农民群众的普遍的赞扬。如果从减轻农民负担的角度看,义务教育改革在相当程度上达到了自身的目标。 在此还必须指岀的是,税费改革中教育体制改革的直接动因是教育财政的压力及由此引发的矛盾,税费改革 中义务教育改革本身在相当程度上也是围绕着解决义务教育的财政困境而展开的。尤其是为了切实减轻农民负 担,税费改革取消了农村教育集资及教育附加并实施“一费制,从而减少了农村中小学的经费来源,也使地方 尤其是乡镇财政更加困难,难以保障义务教育的投入;为了维持义务教育的正常运转,一方面只能依靠增大国家 和上级政府的财政投入,另一方面就必须降低教育自身的成本,提高资金效益并减轻政府自身的财政压力。当乡 镇财政难以承担义务教育的财政投入之时,国家也就采取将义务教育的管理从“以乡为主″向“以县为主”的体 制,以加强宏观调控及财政支持的能力。由此,在税费改革中农村乂务教育也开始走上从农民投入为主冋国家投 入为主、从基层乡镇投入为主向国家和上级政府管理为主的“国进民退”、“向上收缩”的道路。这也表明,那种 认为乡村义务教育的财政困境及其改革完全是由于税费改革本身造成的流行的观点显然是不能成立的更不能由 此而否定税费改革及随后的义务教育体制的改革。实际上,税费改革只不过是将乡村义务教育体制中原有的矛盾 和问题迅速地暴露出来,并促使中央和地方下决心进行改革。税费改革在相当程度上不过是乡村义务教育改革的 催化剂和加速器,"分级办学”体制在实践中的内在矛盾才是税费改革过程中农村义务教育体制改革的深层根源。 显然,税费改革中农村义务体制改革是必需的和必要的,改革的成效是显著的和值得肯定的,改革也受到农民群 众的普遍的赞扬。改革也是旨在解决长期困扰我国农村义务教育发展的教育投入总量不足、结构失衡及效益不高 的问题,其方向是正确的,有利于农村义务教育的健康和可持续发展。事实上,这也是在新的历史时期为建立适 合中国国情的农村义务教育体制的重要尝试。 三、“以县为主”无力走出农村义务教育的困境 虽然税费改革中农村义务教育体制的改革致力于解决农村义务教育经费投入不足、结构失衡及效益不高的问 题,并对国家与农民及各级政府的投入责任作重大的调整,使农村义务教育体制发生了历史性的变革。但是,我 们也不能不看到,从现实来看,现有的改革并没有从根本上解决农村义务教育财政投入的三大矛盾。尤其是从目 前来看,“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主″的农村义务教育管理体制并不能有效地解
是我们注意到，在税费改革减轻农民负担过程中，义务教育的减负通常占整个减负额的绝大部分，对农民减负的 贡献份额最大。如湖北蕲春县义务教育减负 3670 万元，占税费改革中农民总的减负数的 80%，赤壁县教育减 负 830 万，占全部减负额的 79%，通城县教育减负 2835 万，占全部减负额的 69%.也正因如此，这些改革也受 到农民群众的普遍的赞扬。如果从减轻农民负担的角度看，义务教育改革在相当程度上达到了自身的目标。 在此还必须指出的是，税费改革中教育体制改革的直接动因是教育财政的压力及由此引发的矛盾，税费改革 中义务教育改革本身在相当程度上也是围绕着解决义务教育的财政困境而展开的。尤其是为了切实减轻农民负 担，税费改革取消了农村教育集资及教育附加并实施“一费制”，从而减少了农村中小学的经费来源，也使地方 尤其是乡镇财政更加困难，难以保障义务教育的投入；为了维持义务教育的正常运转，一方面只能依靠增大国家 和上级政府的财政投入，另一方面就必须降低教育自身的成本，提高资金效益并减轻政府自身的财政压力。当乡 镇财政难以承担义务教育的财政投入之时，国家也就采取将义务教育的管理从“以乡为主”向“以县为主”的体 制，以加强宏观调控及财政支持的能力。由此，在税费改革中农村义务教育也开始走上从农民投入为主向国家投 入为主、从基层乡镇投入为主向国家和上级政府管理为主的“国进民退”、“向上收缩”的道路。这也表明，那种 认为乡村义务教育的财政困境及其改革完全是由于税费改革本身造成的流行的观点显然是不能成立的，更不能由 此而否定税费改革及随后的义务教育体制的改革。实际上，税费改革只不过是将乡村义务教育体制中原有的矛盾 和问题迅速地暴露出来，并促使中央和地方下决心进行改革。税费改革在相当程度上不过是乡村义务教育改革的 催化剂和加速器，“分级办学”体制在实践中的内在矛盾才是税费改革过程中农村义务教育体制改革的深层根源。 显然，税费改革中农村义务体制改革是必需的和必要的，改革的成效是显著的和值得肯定的，改革也受到农民群 众的普遍的赞扬。改革也是旨在解决长期困扰我国农村义务教育发展的教育投入总量不足、结构失衡及效益不高 的问题，其方向是正确的，有利于农村义务教育的健康和可持续发展。事实上，这也是在新的历史时期为建立适 合中国国情的农村义务教育体制的重要尝试。 三、“以县为主”无力走出农村义务教育的困境 虽然税费改革中农村义务教育体制的改革致力于解决农村义务教育经费投入不足、结构失衡及效益不高的问 题，并对国家与农民及各级政府的投入责任作重大的调整，使农村义务教育体制发生了历史性的变革。但是，我 们也不能不看到，从现实来看，现有的改革并没有从根本上解决农村义务教育财政投入的三大矛盾。尤其是从目 前来看，“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制并不能有效地解
决农村义务教育的财政投入不足的问题,更难以实行农村义务教育的统筹协调发展及教育的公平。这在我国中西 部地区表现得更加明显。 首先,我国农村县市尤其是中西部县市政府财政困难,无力确保对农村教育的财政投入。 从有关材料及我们的调查来看,我国县乡政府在相当程度上是“吃饭财政”,财政开支主要是“保干部工资、 保机构运转”。尤其是中西部地区,县乡财政的70-80%以上是用于“吃饭"。尤其严重的是,有相当-部分县乡 保工资、保运转就有困难。自20世纪90年代中期以来,全国县级财政赤字面一度超过40%,1998年和1999 年仍分别高达31.8%和35.5%。根据国家统计局的统计,1999年,全国共有2109个县,其中亿元县有593 个,一般县480个,而财政补贴县高达1036个,半数以上的县是“吃饭”财政,其中有很大一部分连“吃饭 也保证不了。 从乡村来看,中西部乡村事实上陷入了严重的财政和债务危机之中。一是债务面广。湖北省乡级负债面在 95%以上,村级负债面也在90%以上,几乎是乡乡有债、村村欠钱。1999年上半年,湖南在全省范围内对乡镇 负债进行了一次“普查”,结果也表明全省2000多个乡镇中,负债面高达882%,个别乡镇1999年就“吃” 完了2003年的财政预算。[31]2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状 况作了专题调査。从调查的100个乡镇看,有各种债务的乡镇占82%,有的县(市、区)乡镇负债达100% 调查的100个乡镇中,负债在100万元以上的46个,占调查总数的46%其中负债最高的镇达到1210万元, 按农业人口计算,人均负债2195元。[32]而据陆学艺先生的调查,乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区,60% 以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。[33] 乡村债务不仅面广,而且量大。全国乡村究竟有多少债务,说法不一。农业部1999年全国清查的结果是乡 村两级负债3259亿元。从我们对湖北省一些县市调查来看,地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095 万元,乡平248万元;村级债务达195953万元,村平46万元。而荆州市所属的沙洋、京山和钟祥三县的调查 表明:到2000年底,三县村级债务分别是289亿元136亿元和3.34亿元,村均分别为74万元、3401万元 和71.9万元。所调查的46个乡镇普遍欠债。三县镇均债务分别为22277万、1048.9万和2228.1万元。其中 债务最高的乡镇达7000万元(不含村级债务)对河南省许昌县的调查也表明,到1999年底,该县31个乡镇 都出现了负债现象,全县总额达9062万元,乡镇平均292万多,约相当于两年乡镇财政收入。最高的达1070 万元,最少的也有1366万元。该县有关部门也不无忧虑地指出,“若单从资产负债的角度看,一些乡镇经济已
决农村义务教育的财政投入不足的问题，更难以实行农村义务教育的统筹协调发展及教育的公平。这在我国中西 部地区表现得更加明显。 首先，我国农村县市尤其是中西部县市政府财政困难，无力确保对农村教育的财政投入。 从有关材料及我们的调查来看，我国县乡政府在相当程度上是“吃饭财政”，财政开支主要是“保干部工资、 保机构运转”。尤其是中西部地区，县乡财政的 70-80%以上是用于“吃饭”。尤其严重的是，有相当一部分县乡 保工资、保运转就有困难。自 20 世纪 90 年代中期以来，全国县级财政赤字面一度超过 40％，1998 年和 1999 年仍分别高达 31.8％和 35.5％。根据国家统计局的统计，1999 年，全国共有 2109 个县，其中亿元县有 593 个，一般县 480 个，而财政补贴县高达 1036 个，半数以上的县是“吃饭”财政，其中有很大一部分连“吃饭” 也保证不了。 从乡村来看，中西部乡村事实上陷入了严重的财政和债务危机之中。一是债务面广。湖北省乡级负债面在 95%以上，村级负债面也在 90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。1999 年上半年，湖南在全省范围内对乡镇 负债进行了一次“普查”，结果也表明全省 2000 多个乡镇中，负债面高达 88.2%，个别乡镇 1999 年就“吃” 完了 2003 年的财政预算。[31]2000 年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的 100 个乡镇负债状 况作了专题调查。从调查的 100 个乡镇看，有各种债务的乡镇占 82%，有的县（市、区）乡镇负债达 100%. 调查的 100 个乡镇中，负债在 100 万元以上的 46 个，占调查总数的 46%.其中负债最高的镇达到 1210 万元， 按农业人口计算，人均负债 219.5 元。[32]而据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60% 以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。[33] 乡村债务不仅面广，而且量大。全国乡村究竟有多少债务，说法不一。农业部 1999 年全国清查的结果是乡 村两级负债 3259 亿元。从我们对湖北省一些县市调查来看，地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达 31095 万元，乡平 248 万元；村级债务达 195953 万元，村平 46 万元。而荆州市所属的沙洋、京山和钟祥三县的调查 表明：到 2000 年底，三县村级债务分别是 2.89 亿元 1.36 亿元和 3.34 亿元，村均分别为 74 万元、340.1 万元 和 71.9 万元。所调查的 46 个乡镇普遍欠债。三县镇均债务分别为 2227.7 万、1048.9 万和 2228.1 万元。其中， 债务最高的乡镇达 7000 万元（不含村级债务）。对河南省许昌县的调查也表明，到 1999 年底，该县 31 个乡镇 都出现了负债现象，全县总额达 9062 万元，乡镇平均 292 万多，约相当于两年乡镇财政收入。最高的达 1070 万元，最少的也有 136.6 万元。该县有关部门也不无忧虑地指出，“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已
濒临破产状态″。在县乡财政困难甚至难以维持自身机构运转的情形下,对教育的投入也只能是力不从心。 其次,教育系统自身债务沉重,税费改革减少了经费来源,政府和学校收支矛盾恶化,债务偿还困难。 如果说中西部地区县乡财政困境使之难以承担对农村义务教育的投入,那么,一个更加令人忧虑的事实是中 西部县市及乡村债务的重要原因之一也是乡村教育负担过重、负债量大。在现存的县市乡村财政供养人员中,教 育系统负担的财政供养人员较多,通常占到半以上,所占县乡财政开支的份额较大。在一些地方,县乡财政困 难在相当程度上是乡村教育财政困难。除政府本身的债务之外,不少学校在“普九″及各种教育达标升级活动形 成了相当数量的债务。税费改革之前,我国农村教育投入主要来源于乡镇两级,即教育费附加、教育集资、财政 拔款〔乡级财政)由于国家投入甚少,乡级财力薄弱,农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要 经费渠道。1994年-1998年,安徽省农村教育费附加平均每年为7.1亿元,农村教育集资平均毎年383亿元, 上述两项合计平均每年约11亿乙元,对农村学校消除危房,改善办学条件,扩大规模,实现“两基”教育起到了 决定性作用。税费改革以前,无论是县乡政府还是学校均寄希望通过多渠道筹资和收费来偿还所欠债务。但是 税费改革不仅切断了政府向农民集资收费的渠道,也切断了学校收费偿债的资金来源,造成债务清偿的困难。安 徽省税费改革取消了11亿乙元农村教育费附加和教育集资,不可避免造成教育的实际投入的减少。安徽的石台县, 税改前农业税251万元,乡统筹、村提留1997年预算数466万元,1998年农业特产税实征476万元,农村 教育费附加2388万元,教育集资150万元,加上其他税收,合计17644万元。税改后,农业税303万元, 农业税附加60.6万元,农业特产税257万元农业特产税附加514万元,合计672万元。两者相比减收10924 万元,人均减少121.38元,减负率为626%。上级对该县通过转移支付增拨资金744万元。税费改革后,教 育投入减少了390万元。2000年全县可用财力2539万元,包括工资在内的刚性支出累计4433万元,资金缺 口1894万元,刚性支出中42.7%无资金保障。据统计,到2000年底,仅工资拖欠,全县就达3822万元。 如安徽省肥西县90年代以后,为了“两基”达标,各个学校纷纷举债或集资达标,向私人借款,银行信用 社借款,及向职工集资建校、盖房,形成债务。由于相当部分债务是向私人借款,利息高于同期银行利息,沉重 的债务越滚越大。如到中小学负债达π000万元,税费改革后,政府是无法通过财政偿还,学校也不能多收费偿 还,这7000多元越滚越大,有时债务影响了正常的教学。肥西县洪桥中学负债从80多万,滚到100多万元, 债主讨债,向法院起诉,年轻的校长为了学校债务三进法院,两次进看守所。而这个校长还是优秀校长,债务也 是前任校长留下的。同样,在实施“两基″过程中,六安市为确保提前两年实现“两基”,许多乡镇与学校采用
濒临破产状态”。在县乡财政困难甚至难以维持自身机构运转的情形下，对教育的投入也只能是力不从心。 其次，教育系统自身债务沉重，税费改革减少了经费来源，政府和学校收支矛盾恶化，债务偿还困难。 如果说中西部地区县乡财政困境使之难以承担对农村义务教育的投入，那么，一个更加令人忧虑的事实是中 西部县市及乡村债务的重要原因之一也是乡村教育负担过重、负债量大。在现存的县市乡村财政供养人员中，教 育系统负担的财政供养人员较多，通常占到一半以上，所占县乡财政开支的份额较大。在一些地方，县乡财政困 难在相当程度上是乡村教育财政困难。除政府本身的债务之外，不少学校在“普九”及各种教育达标升级活动形 成了相当数量的债务。税费改革之前，我国农村教育投入主要来源于乡镇两级，即教育费附加、教育集资、财政 拨款（乡级财政）。由于国家投入甚少，乡级财力薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要 经费渠道。1994 年-1998 年，安徽省农村教育费附加平均每年为 7.1 亿元，农村教育集资平均每年 3.83 亿元， 上述两项合计平均每年约 11 亿元，对农村学校消除危房，改善办学条件，扩大规模，实现“两基”教育起到了 决定性作用。税费改革以前，无论是县乡政府还是学校均寄希望通过多渠道筹资和收费来偿还所欠债务。但是， 税费改革不仅切断了政府向农民集资收费的渠道，也切断了学校收费偿债的资金来源，造成债务清偿的困难。安 徽省税费改革取消了 11 亿元农村教育费附加和教育集资，不可避免造成教育的实际投入的减少。安徽的石台县， 税改前农业税 251 万元，乡统筹、村提留 1997 年预算数 466 万元，1998 年农业特产税实征 476 万元，农村 教育费附加 238.8 万元，教育集资 150 万元，加上其他税收，合计 1764.4 万元。税改后，农业税 303 万元， 农业税附加 60.6 万元，农业特产税 257 万元，农业特产税附加 51.4 万元，合计 672 万元。两者相比减收 1092.4 万元，人均减少 121.38 元，减负率为 62.6％。上级对该县通过转移支付增拨资金 744 万元。税费改革后，教 育投入减少了 390 万元。2000 年全县可用财力 2539 万元，包括工资在内的刚性支出累计 4433 万元，资金缺 口 1894 万元，刚性支出中 42.7％无资金保障。据统计，到 2000 年底，仅工资拖欠，全县就达 3822 万元。 如安徽省肥西县 90 年代以后，为了“两基”达标，各个学校纷纷举债或集资达标，向私人借款，银行信用 社借款，及向职工集资建校、盖房，形成债务。由于相当部分债务是向私人借款，利息高于同期银行利息，沉重 的债务越滚越大。如到中小学负债达 7000 万元，税费改革后，政府是无法通过财政偿还，学校也不能多收费偿 还，这 7000 多元越滚越大，有时债务影响了正常的教学。肥西县洪桥中学负债从 80 多万，滚到 100 多万元， 债主讨债，向法院起诉，年轻的校长为了学校债务三进法院，两次进看守所。而这个校长还是优秀校长，债务也 是前任校长留下的。同样，在实施“两基”过程中，六安市为确保提前两年实现“两基”，许多乡镇与学校采用