农业、农村、农民问题的其它方方面面,如能源节约与生态保护方面、合作医疗问题等等,因此,都从而前所未 有地拓展了支农惠农政策的深度。 尤其是集中论述了发展基层民主的重大意义、基本作用、发展领域、基 本要求等重大问题,回答了为什么要发展基层民主、发展什么样的基层民主、怎样发展基层民主等重大问题,是 当前及今后我国农村基层民主建设的重要指针。把发展基层民主作为到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目 标,这是对党的十六大精神的继承;把发展基层民主作为“坚持中国特色社会主义政治发展道路”的重要方面, 这是对党的十六大精神的发展;把发展基层民主单独作为一部分进行论述,提升了基层民主在我国社会主义民主 政治建设全局中的地位,并赋予了新的历史使命,这在历次党的全国代表大会报告中是没有的。它向国内外昭示 了中国共产党带领人民走中国特色社会主义政治发展道路的坚强决心和信心体现了党中央对我国基层民主政治 建设工作的新期待,必将对今后基层民主的理论研究、制度建设和实践活动产生重大的引领作用 十七大报告关于农村问题的新度 在这次十七大报告中,胡锦涛总书记明确指岀:我国今后要走中国特色农业现代化道路,这是新度之一。走 中国特色农业现代化道路,就是把目前新农村建设的首要任务纳入了发展中国特色社会主义的体系之中,也就明 确了新农村发展的方向,使新农村建设提高到个新的水平。以前农业现代化指的是机械化,而现在强调的是生 态化、强调的是提高农业的品质和效益;不仅重视农业的生产功能,也重视农业的生态功能和生活功能,并且不 断扩展农业的多项功能,促进城乡的进一步融合,这些都是中国特色农业现代化的体现。建立以工促农、以城带 乡的长效发展机制,是未来我国城乡经济发展的新格局。改变农村经济格局,变小农经济为中国特色的现代化农 业是我国农业的必由之路。在这次十七大报告中,胡锦涛总书记明确指岀:培育有文化、懂技术、会经营 的新型农民,发挥亿万农民建设新农村的主体作用,这是新度之二。因为要培育有文化、懂技术、会经营的新型 农民,就提出了时代的新要求:培育职业农民。从全球范围看,分工分业是现代农业发展的历史潮流。所谓农民 分工分业,就是把现在的兼业农户分解,进行职业上的分化,实现农民身份的多种转变,即由单一的农民转变为 农业生产者、经营者,非农产业的生产者、经营者和城市市民。使农民成为一种职业表述,而非身份界定。在我 国农村劳动力转移呈加快趋势的新形势下,建设现代农业必须顺应分工分业的历史潮流,大力培育职业农民,促 进土地经营的集中和农业生产规模的逐步扩大,从而不断提高农业的劳动生产率和农业生产的效益。 在这次十七大报告中,胡锦涛总书记明确指出:形成城乡经济社会发展一体化新格局,这是新度之三。这是 对新时期我国城乡关系高屋建瓴的把握,是对十六大以来统筹城乡发展思想的深化和发展,是建设社会主义新农
农业、农村、农民问题的其它方方面面，如能源节约与生态保护方面、合作医疗问题等等，因此，都从而前所未 有地拓展了支农惠农政策的深度。 尤其是集中论述了发展基层民主的重大意义、基本作用、发展领域、基 本要求等重大问题，回答了为什么要发展基层民主、发展什么样的基层民主、怎样发展基层民主等重大问题，是 当前及今后我国农村基层民主建设的重要指针。把发展基层民主作为到 2020 年实现全面建成小康社会的奋斗目 标，这是对党的十六大精神的继承；把发展基层民主作为“坚持中国特色社会主义政治发展道路”的重要方面， 这是对党的十六大精神的发展；把发展基层民主单独作为一部分进行论述，提升了基层民主在我国社会主义民主 政治建设全局中的地位，并赋予了新的历史使命，这在历次党的全国代表大会报告中是没有的。它向国内外昭示 了中国共产党带领人民走中国特色社会主义政治发展道路的坚强决心和信心，体现了党中央对我国基层民主政治 建设工作的新期待，必将对今后基层民主的理论研究、制度建设和实践活动产生重大的引领作用。 三、十七大报告关于农村问题的新度 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：我国今后要走中国特色农业现代化道路，这是新度之一。走 中国特色农业现代化道路，就是把目前新农村建设的首要任务纳入了发展中国特色社会主义的体系之中，也就明 确了新农村发展的方向，使新农村建设提高到一个新的水平。以前农业现代化指的是机械化，而现在强调的是生 态化、强调的是提高农业的品质和效益；不仅重视农业的生产功能，也重视农业的生态功能和生活功能，并且不 断扩展农业的多项功能，促进城乡的进一步融合，这些都是中国特色农业现代化的体现。建立以工促农、以城带 乡的长效发展机制，是未来我国城乡经济发展的新格局。改变农村经济格局，变小农经济为中国特色的现代化农 业是我国农业的必由之路。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：培育有文化、懂技术、会经营 的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用，这是新度之二。因为要培育有文化、懂技术、会经营的新型 农民，就提出了时代的新要求：培育职业农民。从全球范围看，分工分业是现代农业发展的历史潮流。所谓农民 分工分业，就是把现在的兼业农户分解，进行职业上的分化，实现农民身份的多种转变，即由单一的农民转变为 农业生产者、经营者，非农产业的生产者、经营者和城市市民。使农民成为一种职业表述，而非身份界定。在我 国农村劳动力转移呈加快趋势的新形势下，建设现代农业必须顺应分工分业的历史潮流，大力培育职业农民，促 进土地经营的集中和农业生产规模的逐步扩大，从而不断提高农业的劳动生产率和农业生产的效益。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是新度之三。这是 对新时期我国城乡关系高屋建瓴的把握，是对十六大以来统筹城乡发展思想的深化和发展，是建设社会主义新农
村、从根本上解决‘三农′问题的理论创新,是首次对农村和城市的平等发展权、农民和市民的同等国民待遇权 的确认。统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,最重要的是深入贯彻落实科茡发展观,站在全局和战略的髙 度,通盘考虑和配置各种资源,加大对农村经济社会发展的支持力度,从根本上突破城乡二元结构,逐步缩小城 乡差距,实现城市与农村双向互动的城乡一体化发展模式。经过几年的努力,“两个反哺”在我国已初见成效 城乡之间的交流互动日益密切,统筹城乡发展进入了城乡一体化发展的历史新时期。今后不仅要继续加大对农村 基础设施的投入力度,更应当表现在公共服务方面,提供更加均等化的公共服务,更加注重“全民共享"。加快 建立覆盖城乡居民的社会保障体系,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药 品供应体系,形成城乡劳动者平等就业的制度……让农民和城市居民一样享有社会保障、医疗、教育、公共服务 十七大报告在“一体化”方面提出的实实在在措施,改善民生,推进社会建设,第一次作为单独章节出现在党代 会的报告中,为9亿农民带来了新的福音 在这次十七大报告中,胡锦涛总书记明确指出:逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,这是新度之四 报告更好地反映了反映占我国人口大多数的农业人口的呼声与意愿是我国社会主义民主政治发展的一大举措和 重大进步。人大代表选举是我国民主政治的—个窗口,因为平等性是选举的基本原则,是法律面前人人平等的宪 法原则在选举中的体现。按照这一原则,不仅每一选民在一次选举中只有一个投票权,而且相同数量的选民应当 选举大致相同数量的代表,就是说要一人一票,一票一值。根据这一原则,要以所在行政区域的人口数和人大代 表名额数平均进行测算,来分配和选举出人大代表。这些年来,选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做 得比较全面、彻底,但一票一值我们没有完全做到。选举法对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的 人口数作了不同的规定,即自治州、县、自治县为4:1,省、自治区为5:1,全国为8:1。就是说,同一行 政区域内每一代表所代表的人口数在农村与城市是不同的。同样选举出一名本级人大代表,在自治州、县、自治 县的农村如果是4千人,在城市则是1千人;在省、自治区的农村如果是5万人,在城市则是1万人;在全国 的农村如果是80万人,在城市则是10万人。1995年修改选举法时,对原来的比例作了适当修改,缩小农村与 城市每一代表所代表的人口数的比例,将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市毎一代表所代表的 人口数的比例,从原来的5:1、8:1,统修改为4:1。统筹城乡发展,保障农民利益,包括经济上、政治上、 文化上等的应当与城市居民享有的平等的权利,调动农民的积极性。这些年来,我们已经通过取消农业税、实行 农村合作医疗和农村义务教育等措施进一步维护了广大农民的经济上、文化上的权益,也通过村民自治等形式扩
村、从根本上解决‘三农’问题的理论创新，是首次对农村和城市的平等发展权、农民和市民的同等国民待遇权 的确认。统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，最重要的是深入贯彻落实科学发展观，站在全局和战略的高 度，通盘考虑和配置各种资源，加大对农村经济社会发展的支持力度，从根本上突破城乡二元结构，逐步缩小城 乡差距，实现城市与农村双向互动的城乡一体化发展模式。经过几年的努力，“两个反哺”在我国已初见成效， 城乡之间的交流互动日益密切，统筹城乡发展进入了城乡一体化发展的历史新时期。今后不仅要继续加大对农村 基础设施的投入力度，更应当表现在公共服务方面，提供更加均等化的公共服务，更加注重“全民共享”。加快 建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药 品供应体系，形成城乡劳动者平等就业的制度……让农民和城市居民一样享有社会保障、医疗、教育、公共服务。 十七大报告在“一体化”方面提出的实实在在措施，改善民生，推进社会建设，第一次作为单独章节出现在党代 会的报告中，为９亿农民带来了新的福音。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，这是新度之四。 报告更好地反映了反映占我国人口大多数的农业人口的呼声与意愿，是我国社会主义民主政治发展的一大举措和 重大进步。人大代表选举是我国民主政治的一个窗口，因为平等性是选举的基本原则，是法律面前人人平等的宪 法原则在选举中的体现。按照这一原则，不仅每一选民在一次选举中只有一个投票权，而且相同数量的选民应当 选举大致相同数量的代表，就是说要一人一票，一票一值。根据这一原则，要以所在行政区域的人口数和人大代 表名额数平均进行测算，来分配和选举出人大代表。这些年来，选举平等原则中的一人一票我们早已做到并且做 得比较全面、彻底，但一票一值我们没有完全做到。选举法对我国各级人大代表中农村与城市每一代表所代表的 人口数作了不同的规定，即自治州、县、自治县为 4：1，省、自治区为 5：1，全国为 8：1。就是说，同一行 政区域内每一代表所代表的人口数在农村与城市是不同的。同样选举出一名本级人大代表，在自治州、县、自治 县的农村如果是 4 千人，在城市则是 1 千人；在省、自治区的农村如果是 5 万人，在城市则是 1 万人；在全国 的农村如果是 80 万人，在城市则是 10 万人。1995 年修改选举法时，对原来的比例作了适当修改，缩小农村与 城市每一代表所代表的人口数的比例，将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的 人口数的比例，从原来的 5：1、8：1，统一修改为 4：1。统筹城乡发展，保障农民利益，包括经济上、政治上、 文化上等的应当与城市居民享有的平等的权利，调动农民的积极性。这些年来，我们已经通过取消农业税、实行 农村合作医疗和农村义务教育等措施进一步维护了广大农民的经济上、文化上的权益，也通过村民自治等形式扩
大了农村的基层政治民主但还必须改变以农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例为特征的城乡居民政治 上不平等的局面。我们贯彻以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观,不能忽略广大农民的政治权益,不能 忽视广大农民的感受。 在这次十七大报告中,胡锦涛总书记明确指出:探索集体经济有效实现形式,这是新度之五。发展农民专业 合作组织,支持农业产业化经营和龙头企业发展,对于发展农村经济、增强集体经济实力具有重要意义。但农村 集体经济如何有效实现,采取何种形式实现农业产业化经营,是我们面临的一个现实问题,也一个摸索的过程, 需要在这个摸索的过程中也要充分尊重农民自己的意愿鼓励农民在自愿的基础上发展农民专业合作组织及农业 业化经营组织。因此,十七大报告传达了如下—个信息:中央政府要从新制度的安排转向挖掘已有制度的潜力, 要从增加增量制度转向用好存量制度,统筹社会体系,发挥制度的组合效用。探索集体经济有效实现形式,就是 要在坚持农村基本经营制度的前提下,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,发展多种形式的 适度规模经营,以适应现代农业发展的需要。 总之,在这次十七大胡锦涛同志的报告中,提出了“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”,这是对我 国农村工作总体原则的阐述,体现了中央以人为本、执政为民的理念。在此总体原则的指导下,报告中再次也是 在历次党代会报告中首次提出了“农业”、“农村"、“农民”这三个困扰我国农村全面发展的问题,并进一步强调 也是在历次党代会报告中明确了解决三农问题始终是全党工作的重中之重,深刻地认识到“三农”问题不仅关系 到社会主义新农村建设,而且直接关系到全面建设小康社会的大局;表明了党和政府对我国农村问题客观而科学 的认识,系统地阐述了我党的农村政策,为社会主义新农村建设指明了方向。所以,在这次十七大报告中,农 村政策无论从广度还是深度和新度,都是前所未有。 农村义务教育的财政问题 农村义务教育财政困难的原因 造成农村义务教育财政困难的原因是多重的。在我们这样一个经济相对落后的国家,尤其是农村人口占绝大 多数的国家,“穷国办大教育”是一个基本的现实,这不能不从根本上制约着我国农村教育的投入水平。不过 从现有的条件和能力来看,我们发现,有三个方面的原因最为重要:一是财政上,财政上的中央集中与教育投入 过分地方化的矛盾;二是经济上,城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现;三是政治上,国家与农民
大了农村的基层政治民主，但还必须改变以农村与城市每一代表所代表的人口数不同比例为特征的城乡居民政治 上不平等的局面。我们贯彻以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，不能忽略广大农民的政治权益，不能 忽视广大农民的感受。 在这次十七大报告中，胡锦涛总书记明确指出：探索集体经济有效实现形式，这是新度之五。发展农民专业 合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展，对于发展农村经济、增强集体经济实力具有重要意义。但农村 集体经济如何有效实现，采取何种形式实现农业产业化经营，是我们面临的一个现实问题，也一个摸索的过程， 需要在这个摸索的过程中也要充分尊重农民自己的意愿，鼓励农民在自愿的基础上发展农民专业合作组织及农业 产业化经营组织。因此，十七大报告传达了如下一个信息：中央政府要从新制度的安排转向挖掘已有制度的潜力， 要从增加增量制度转向用好存量制度，统筹社会体系，发挥制度的组合效用。探索集体经济有效实现形式，就是 要在坚持农村基本经营制度的前提下，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的 适度规模经营，以适应现代农业发展的需要。 总之，在这次十七大胡锦涛同志的报告中，提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，这是对我 国农村工作总体原则的阐述，体现了中央以人为本、执政为民的理念。在此总体原则的指导下，报告中再次也是 在历次党代会报告中首次提出了“农业”、“农村”、“农民”这三个困扰我国农村全面发展的问题，并进一步强调 也是在历次党代会报告中明确了解决三农问题始终是全党工作的重中之重，深刻地认识到“三农”问题不仅关系 到社会主义新农村建设，而且直接关系到全面建设小康社会的大局；表明了党和政府对我国农村问题客观而科学 的认识，系统地阐述了我党的农村政策，为社会主义新农村建设指明了方向。 所以，在这次十七大报告中，农 村政策无论从广度还是深度和新度，都是前所未有。 农村义务教育的财政问题 一、农村义务教育财政困难的原因 造成农村义务教育财政困难的原因是多重的。在我们这样一个经济相对落后的国家，尤其是农村人口占绝大 多数的国家，“穷国办大教育”是一个基本的现实，这不能不从根本上制约着我国农村教育的投入水平。不过， 从现有的条件和能力来看，我们发现，有三个方面的原因最为重要：一是财政上，财政上的中央集中与教育投入 过分地方化的矛盾；二是经济上，城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现；三是政治上，国家与农民
城市与乡村、中央与地方、以及地方各级政府关系不顺。 首先,从中央与地方财政收入及其教育投入来看,国家财权与财力中央集中化而农村义务教育投入过分地方 化,中央教育投入过少是造成农村义务教育财政困境的结构性原因。尤其是1994年分税制之后,中央财政占全 国财政收入的比重不断提高,财政的集中程度越来越高。但是,直到农村税费改革前,虽然义务教育法实施细则 规定“实施义务教育,在国务院领导下,由地方各级人民政府负责,按省、县、乡分级管理”,但实际上,中央 及地方政府财政投入极其有限,如“国家贫困地区义务教育工程”是对中西部农村教育的主要的投入工程之一, 在1995—2000年的六年中,中央财政为之投入39亿元,加上地方各级政府配套资金,2000年实际执行数为 116亿元。但是,由22个省(市、区)的852个县共享,平均每县每年仅有324万元左右。从调查来看,农 村义务教育主要由乡镇基层政府承担。国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组2001年发表的调查 结果就显示,在农村义务教育的投入,乡镇一级的负担竟高达78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%, 中央财政只负担了2%。[24]考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴,实际上,最终由农民负担的 义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80%-90% 国家教育发展中心对全国7省267个县的一份抽样调查中看,我国农村义务教育的负担结构明显呈金字塔 形。国务院发展研究中心对湖北襄阳、河南鄢陵和江西泰和三县调查表明,湖北省襄阳县过去10年教育经费中 各级财政预算拔款占40.7%其中,乡级财政占到了344%层财政占到了63%省级以上财政专款仅占01% 江西省泰和县2000年教育经费总额为6966万元,其中各级财政预算拔款占58.9%,县财政占13.3%,乡级 财政占到了45.7%。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右元。河南省鄢陵县2000 年教育经费总额为7026万元,其中各级财政预算拨款占58%,县财政占9.2%,乡级财政占到了48.3%,来 自省级以上的财政专款几乎没有。[25] 税费改革以来,国家大幅度增加了教育投入,但是,迄今为止,相对于国家财力而言,中央对农村义务教育 的投入力度有限,主要由地方承担。税费改革后虽然中央和省市增加了县乡教育的投入,但仍不足以弥补减收所 形成的缺口如湖北省黄冈市2001、2002年财政预算内拔款分别为63567万元和65897万元2002年比2001 年增加了230万元,增长3.67%在税费改革中,中央和省第一次下达的税费改革转移支付资金为25915万元, 第二次为2415万元,合计为28330万元,即使按照6045%的比例用于教育开支,2002年可增加教育拔款也 只有17151万元。然而,由于税费改革取消了农村教育集资和农村教育费附加,部分县市农村中小学实行“一
城市与乡村、中央与地方、以及地方各级政府关系不顺。 首先，从中央与地方财政收入及其教育投入来看，国家财权与财力中央集中化而农村义务教育投入过分地方 化，中央教育投入过少是造成农村义务教育财政困境的结构性原因。尤其是 1994 年分税制之后，中央财政占全 国财政收入的比重不断提高，财政的集中程度越来越高。但是，直到农村税费改革前，虽然义务教育法实施细则 规定“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”，但实际上，中央 及地方政府财政投入极其有限，如“国家贫困地区义务教育工程”是对中西部农村教育的主要的投入工程之一， 在 1995—2000 年的六年中，中央财政为之投入 39 亿元，加上地方各级政府配套资金，2000 年实际执行数为 116 亿元。但是，由 22 个省（市、区）的 852 个县共享，平均每县每年仅有 324 万元左右。从调查来看，农 村义务教育主要由乡镇基层政府承担。国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组 2001 年发表的调查 结果就显示，在农村义务教育的投入，乡镇一级的负担竟高达 78％左右，县财政负担约 9％，省地负担约 11％， 中央财政只负担了 2％。[24]考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的 义务教育投资约占到农村义务教育总投资的 80％-90%. 国家教育发展中心对全国 7 省 267 个县的一份抽样调查中看，我国农村义务教育的负担结构明显呈金字塔 形。国务院发展研究中心对湖北襄阳、河南鄢陵和江西泰和三县调查表明，湖北省襄阳县过去 10 年教育经费中 各级财政预算拨款占 40.7％，其中，乡级财政占到了 34.4％，县财政占到了 6.3％，省级以上财政专款仅占 0.1％。 江西省泰和县 2000 年教育经费总额为 6966 万元，其中各级财政预算拨款占 58.9％，县财政占 13.3％，乡级 财政占到了 45.7％。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有 20 万元左右元。河南省鄢陵县 2000 年教育经费总额为 7026 万元，其中各级财政预算拨款占 58％，县财政占 9.2％，乡级财政占到了 48.3％，来 自省级以上的财政专款几乎没有。[25] 税费改革以来，国家大幅度增加了教育投入，但是，迄今为止，相对于国家财力而言，中央对农村义务教育 的投入力度有限，主要由地方承担。税费改革后虽然中央和省市增加了县乡教育的投入，但仍不足以弥补减收所 形成的缺口。如湖北省黄冈市 2001、2002 年财政预算内拨款分别为 63567 万元和 65897 万元，2002 年比 2001 年增加了 2330 万元，增长 3.67%.在税费改革中，中央和省第一次下达的税费改革转移支付资金为 25915 万元， 第二次为 2415 万元，合计为 28330 万元，即使按照 60.45%的比例用于教育开支，2002 年可增加教育拨款也 只有 17151 万元。然而，由于税费改革取消了农村教育集资和农村教育费附加，部分县市农村中小学实行“一
费制”学杂费等收入也大幅度减少2002年多渠道筹资仅为34331万元比2001年的67519万元减少33188 万元,减少比例为4915%,是上级转移支付的近两倍。显然,中央和省的转移支付远远少地税费改革后教育的 实际经费的减幅。由此不可避免造成教育经费的缺口 从全国来看,虽然近些年来,中央对义务教育的财政性投入有较大幅度增加,但仍没有达到1992年颁布的 《中国教育改革和发展纲要》的规定。该纲要曾明确提岀,“到本世纪末,国家财政性教育经费支岀占国民生产 总值的比例应达到4%"。但直到2002年都没有达到这个水平。70年代末至80年代中期,这一比例基本上 直是上升趋势到1986年达到最高点随后陡然降落进入90年代这个比例更是逐年下降:1991年为2.85% 1992年为273%,1993年和1994年为252%,1995年为246%,1996年为227%,1997年为249%, 1998年后才有所改观,这以后的每年,在上一年的基础上增加一个百分点,2002年,中央财政占到55%以上, 国家财政性教育经费支出占国民生产总值仅为341%,仍末达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的20世纪 末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4%的目标。按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计 算,2002年全国预算内教育经费占财政支出22053亿元(2003年《中国统计年鉴》公布数)比例为1476% 比上年1431%增加了0.45个百分点。但全国仍有7个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比 上年有不同程度的下降。[26]90年代以来,国家财政性教育经费支出占全国教育经费总支出的比重还处在下降 的状态,国家文教方面的投入增长速度也远远低于国家行政经费的增长速度。 其次,农村义务教育投入及各地教育资源占有的差别也是城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现。 由于中央投入不足,教育投入的过分的地方化,主要由地方来承担。由于各地社会经济发展不平衡,这不可避免 导致各地区教育投入的不平衡。一方面各地区经济发展不平衡导致政府间财政收入及筹资能力的差别,进而也造 成政府对义务教育的公共财政的投入的差别;另一方面,在市场经济及多元办学体制下,一些经济和社会发达地 学校拥有更多的机会吸收民间资金,这也造成民间教育资金的筹措能力和占有水平的差距。同时,长期以来 中央对地方的转移支付是以税收返还为主的,富县经济水平高,得到的返还就多;从而加剧了不同地区教育投入 的非均衡性,穷县都是农业县,得到的返还就少;结果“穷者愈穷,富者愈富"。尤其是中西部地方经济相对落 后,义务教育主要靠财政支持,但地方财政困难,难以承担和保障对义务教育的投入,另一方面也由于社会经济 落后,制约着民间资本的教育投入。从而造成与发达地区教育投入及教育资源占有的不平衡。[2刀]虽然有的学者 也指出,以全国而论,小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的,而非省际差
费制”，学杂费等收入也大幅度减少，2002 年多渠道筹资仅为 34331 万元，比 2001 年的 67519 万元减少 33188 万元，减少比例为 49.15%，是上级转移支付的近两倍。显然，中央和省的转移支付远远少地税费改革后教育的 实际经费的减幅。由此不可避免造成教育经费的缺口。 从全国来看，虽然近些年来，中央对义务教育的财政性投入有较大幅度增加，但仍没有达到 1992 年颁布的 《中国教育改革和发展纲要》的规定。该纲要曾明确提出，“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产 总值的比例应达到 4％”。但直到 2002 年都没有达到这个水平。70 年代末至 80 年代中期，这一比例基本上一 直是上升趋势，到 1986 年达到最高点，随后陡然降落；进入 90 年代，这个比例更是逐年下降：1991 年为 2.85％， 1992 年为 2.73％，1993 年和 1994 年为 2.52％，1995 年为 2.46％，1996 年为 2.27％，1997 年为 2.49％， 1998 年后才有所改观，这以后的每年，在上一年的基础上增加一个百分点，2002 年，中央财政占到 55%以上， 国家财政性教育经费支出占国民生产总值仅为 3.41%，仍未达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的 20 世纪 末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到 4%的目标。按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计 算，2002 年全国预算内教育经费占财政支出 22053 亿元（2003 年《中国统计年鉴》公布数）比例为 14.76%， 比上年 14.31%增加了 0.45 个百分点。但全国仍有 7 个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比 上年有不同程度的下降。[26]90 年代以来，国家财政性教育经费支出占全国教育经费总支出的比重还处在下降 的状态，国家文教方面的投入增长速度也远远低于国家行政经费的增长速度。 其次，农村义务教育投入及各地教育资源占有的差别也是城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现。 由于中央投入不足，教育投入的过分的地方化，主要由地方来承担。由于各地社会经济发展不平衡，这不可避免 导致各地区教育投入的不平衡。一方面各地区经济发展不平衡导致政府间财政收入及筹资能力的差别，进而也造 成政府对义务教育的公共财政的投入的差别；另一方面，在市场经济及多元办学体制下，一些经济和社会发达地 区，学校拥有更多的机会吸收民间资金，这也造成民间教育资金的筹措能力和占有水平的差距。同时，长期以来 中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；从而加剧了不同地区教育投入 的非均衡性，穷县都是农业县，得到的返还就少；结果“穷者愈穷，富者愈富”。尤其是中西部地方经济相对落 后，义务教育主要靠财政支持，但地方财政困难，难以承担和保障对义务教育的投入，另一方面也由于社会经济 落后，制约着民间资本的教育投入。从而造成与发达地区教育投入及教育资源占有的不平衡。[27]虽然有的学者 也指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差