新公共藏务 46 更困难了”(Wilson1987/1887,200)来说明政府的行政任务不仅越来越 多而且越来越复杂。为了更为有效地管理政府，威尔迹建议我们应该注意 事务性的领域，因为“行政管理的领域就是一个事务性的领域”(209)。 为了遵循这个事务性的模型，威尔逊建议，政府应该建立行政当局，进而 从本质上控制官僚组织并且把实现最可靠且最有效率的运作当作其可能的 目标。 然而，位于这些权力中心的人们过去并没有积极地或者泛地参与政 6策的制定。他们的任务倒是快行政策和提供服务，而且在这些任务中，他 们为了忠实地执行正常的指令而要求按照中立原则和职业特性行动。他们 要受到细致的监视并且要对通过选举产生的政治领袖负责，以便自己不偏 离既定的政策。威尔逊也认淇到，在另一方面存在着一种潜在的危险，即 认识到政治，或者更具体地说，腐败的政客可能会对追求组织效率的行政 官员产生消极的影响。这种担心引出了威尔逊的著名格言：“行政管理是 置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问 题。尽管行政管理的任务是由政治伽以确定的，但是政治却无需平自找麻 烦地去操纵行政管理机构”(Wilson1987/1887,210)。因此，威尔逊确 立了已为人所知多年的政治一行政（或日：政策一行政）二分法。 两个关键主题 在威尔逊的论文中，我们发现了两个在其后的半个世纪或许更长时间 里充当着公共行政研究焦点的关键主题。首先，政治（或政策）有别于行 政。与此相联的思想就是行政官员要对民选政治家负责并且具有中立的能 力。其次，人们关注于创造一些将会使公共组织及其管理人员能够以最有 效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略。这些思想都值得进一步 探讨。 首先，将政治与行政相分离的思想就受到了许多早期的评论并且最终 以许多重要的方式指导着实践。例如，这种二分法明显地成为地方政府议 会一经理制的根据，地方政特的这种议会一经理制意陈着议会被赋予确定 政策的责任而市政经理则负责执行政策。当然，如同在其他领域中一样， 在这个议会一经理制的例子中，政治与行政的严格分离被证明是很困难的
第1章公并行政与新公共管理 无论是市议会的成贷还是州立法机关或者联邦立法机关的成员，统治集团 的成员总是要保持对行政机关工作状况的积极关注。尤其通过监督功能， 他们对行政机构的工作施加了大量的影响。相反，行政官员最终在政策过 程中扮演着一种更为积极的角色，当他们用专家的建议影响立法过程时， 情况尤其知此。通常，许多诸如卢瑟·古利克(Luther Gulicl)这样的评 论家都认为，政策与行政不可能被分离，公共管理人员的每一次行动都包 含着一个“由裁量权和行动构成的无缝之网”（1933,561)。古利克是组 约的第一位市政经理，而且他还是美国公共行政学会的奠基人。像锡拉丘 7 兹大学马克斯维尔学院院长保罗·阿普尔比(Paul Appleby)这样的另一些 天甚至更为简要地说：“公共行政就是政策制定”(Appleby1949,170)。 随着时间的推移，威尔逊对政治与行政所做的区分必定变得模糊起 来。然而，在许多方面，政治与行政之间的关系对于公共行政这个领域仍 然很重要。尽管政治与行政的“二分法”被说得过分绝对了，但是政治问 题与行政问题的相互作用必定是认识我们当今政府工作状况的关键。然 而，也许更为重要的是，政治与行政的分离位居老公共行政的责任表现形 式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治“主人” 负责一而且只有通过他们才能对公民负责。按照这种观点，如果一个中 立且有能力的行政机构受控于民选的政治领袖并且对其负责的话，那么民 主治理的要求就可以得到满足。一位名叫弗雷德里克·克莱弗兰 (Frederick Cleveland)的早期学者评论说，如果“在行政当局之外有一个 代表机构（例如一个立法机关）有权决定成员（公民）的意志并且有权通 过行政当局来执行（那种）意志的话”(Cleveland1920,15,圆括号是本 书作者所加)，那么民主责任就可以得到维护。按照这种观点，立法机关 的工作方式有点儿像一个监督某一企业运作的董事会。 其次，威尔逊坚持认为，而且其他人也同意，公共组织在其运转过程 中应该尽可能地追求最高的效率，而且这样的效率可以通过统一的并且主 要是等级制的行政管理结构得到最好的实现。当然，这种观点符合那个时 期企业管理人员的思想。诸如效率专家弗雷德里克·W·泰勒(Frederick W.Taylor)(1923)等许多人就运用“科学管理”方法试图通过详细的 “时间和动作”研究来了解到底怎样才能改进生产过程。例如，泰勒就试 图通过设计一种可以计算单独一满产子泥土的理想重量的试验来确定铲土
6 新公共服务 的“一种最佳方法”，这种理想重量的理想标准意昧着每天可以铲最多的 土 诸如伦纳德·杯特(Leonard White)(1926)和威罗比(W.F.Willoughby) (1927）这祥的另一些早期的理论家集中关注的则是建立一些将会高效率 运转的组织结构。而且，多数人都发现有一种观念很引人注目，这种观念 认为，个强有力的行政长官应该被赋予贯彻执行分配给该机构的了工亡作的 权力和权威。此外，如果该行政长官通过一种具有统一指挥、等级权威以 及严格分工特点的组织结构来工作的话，那么他或她就会非常成功。因 此，行政长宜的工作就基要确定最佳的分工，然后再开发协调和控制的恰 8当手段。或者说，根据古利克提出的POSDCORB这个经典的首字母缩 略词，行政长官的工作就是计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预 算。但是另一方面，效率是多数早期作者和实际工作者所接受的关键价值 规。 不一致的观点 然而，这并不是说所有的人都承认效率是评价行政官员的最终标准。 具有学者和实际工作者双重身份的马歇尔·迪莫克(Marshall Dimock)就 对这种观念表示异议，他写道，机械的效率只是“冷酷地计算并且没有人 性”，丽“成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性”(Dock 1936,120)。迪莫克继续说，成功的行政管理“不只是一种无生命的抵押 品。它要搞规划，做设计，说理论证，散育培训，为社会这个整体搞建设” (133)。还有一些人则提出，不仅政治领导人而且行政官员最终都要关注诸 知正义、自由利平等这样的问题一这些问题要比单独的效率难以处理得 多。 最后、许多作者都特别提到，对组织效率的追求可能很容易以辆链公 民对政府工作的参与为代价。也许作为其同代人中最著名的公共行政理论 家，德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在其稍后的著作中对公共行政领城 正在出现的正统做法做了总结，他写道，“有人认为并且强调，效率的实 现手段和测量标准对于所有的行政管理都一样。如果民主要幸存的话，它 就不能忽视集权、等级制和纪律的教训j”(Waldo1948,200)。此外，他
第1章公共行政与新公共管理 还评论说，“无论是私人行政管理还是公共行政管理，都在某种重要 的…意义上违背了民主的理想…因为它们都坚持认为，无论民主多么 美好，多么合平需要，都只是某种处于行政管理边缘的东西”(Wldo 1952,7)。 所以，与把效率当作评价行政绩效的椎一标准相对应，有人可能会利 用其他的标准，例如，对公民所关注问题的回应度。有人可能会说这是一 个很吸引夫的观点，然而，这些备选的意见顶多只能算得上参照物，因为 公共行政这个在形成的领域严格地经过了“政治一行政”、“科学管理”、 “行政管理”以及“科层管理”这些思想阶段。在每一种情况下，理论和 实践都证实了严格等级制结构的重要性，这些严格的等级制结构是由一些 希望以尽可能最有效率的方式来实现该组织目标的管理人员自上而下加以 控制的。有趣的是，甚至在该领域经过了下儿个十年而进人其行为的或日 “科学的”阶段时，同样的问题仍然很突出。尽管这种辩护有点儿不同，但 9 是最终的建议却在很大程度上具有同…性。 理性棋型 《行政行为》(1957)是由后来荣获诺贝尔经济学奖的著名政治科学家 赫伯特·西蒙(Herbert Simon)撰写的一部经典著作，该书做了最好的论 证。按照西蒙所描述的实证科学观点，陈述可以根据它们是真是假来进行 分类。当然，科学家所关注的是证实某些命题的真假。要这样做，他们就 必须除去那些倾向于干预人类事务的烦人的“价值规”。所以，那些谈及 个人偏好或团体偏好的词语是不允许进人科学研究的，在我们现在的研究 背景下，则是不允许进入行政行为的研究的。相反，西蒙认为只有个标 准可以被用来帮助将价值观从对组织行为的讨论中别除出去，这个标谁就 是效率标准。 这个论点的关键在于理性的概念。在西蒙看来，尽管人类针对其所面 临的问题而能够获得的理性程度是有限的，但是他们却能够以团体和组织 的形式联合起来有效地应对其周圃的世界，面且他们能够以一种理性的方 式这样做。毕竞，在理论上，我们并不难为实现多数目标面确定一个合理 的行动步骤。然而，当我们将活生生的真人插入这幅画面时，问题就出现
斯公共服务 了，因为所有的-一切都会涉及夫类所关心的问题和人的特质。于是，问题 就变成了知何使这些人与这个理性的划相配以及怎样确保人的行为沿 着尽可能最有效苹的路径前进。 与一种长期认为人的理性所关注的是诸如正义、平等和自由这类问题 的哲学传统相对应，西蒙更为限定性的观点是，理性所关注的是对实现瑾 想目标的正确芋段进行协调。按照这种观点，理性就等同于效率。就西蒙 新谓的“行政夫”而言，最合理的行为是推动一个组织有效实现其目标的 行为。“行政人承认组织百标是其决策的价值前提，他特别关注自已对该 组织中其他成员的影响，他对自已的角色形成了稳定的预期…而且他对 于该组织的目标具有高昂的土气”(Simon,Smithburg,and Thompson 1950,82)。于是，通过所谓的诱因一贡献模型，即通过对提供给该组织 成员的诱因进行控制，该组织的领导者就可以利用这种对组织的合理设计 来促使组织成员做出贡款和服从的行为，其结果就是建立一个更富有效率 并且更具有生产率的组织。 公共选择 10 在西蒙取得其研究成果儿年后，关于行政行为又出现了一种有趣的解 释，这种解释与传统的“经济人”主张在性质上具有更为密切的联系。这 种被称为“公共选择理论”的新方法实际上在老公共行政与新公共管理之 间提供了一个有趣的桥梁，因为，尽管我们一般都把公共选择理论产生的 时间与老公共行政联系在一起，但是，正如我们在后面将会看到的那样， 公共选择后来作为新公共管理之关键性理论基础的重要性要大得多。正因 为如此，我们在此将只是简要地概述一下公共选择理论，不过我们在随后 的整个论述中还会不时谈及这种理论。 公共选择理论是建立在儿个关键性假定基础之上的。首先，也是最重 要的一点，公共选择理论关注的焦点是个体，它假定个体决策者像传统的 “经济人”那样是理性的，自私自利的，并且试图使自己的“效用”最大 化。按照这种观点，个体在任何决策情境中都试图（以最少的成本）追求 最大的收益，其行为就“总是在决策中追求尽可能大的收益和最少的成 本。人们从根本上都是自私自利的，关心自已的，并且其行为具有工具