式要件。缺乏上述要件之一的，具体行政行为不成立或没有构成具体行政行为，'即并非具 体行政行为。 第二节具体行政行为的分类和特征 一、具体行政行为的分类 对具体行政行为进行相应的分类不仅是理论研究的需要，而且也是认识具体行政行为的 总体状况，了解各类具体行政行为的具体特征，分析具体行政行为是否合法、有效，确定行 政救济机制的现实需要。因此，对具体行政行为的科学分类，历来为行政法学所重视。基于 表述简洁的需要，对各类具体行政行为的名称省略“具体”两字。 (一)羁束行政行为与裁量行政行为 羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为，裁量行政行为 则是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政行为。行政法规范之所以作这样的规 定，是因为对某些法律实施能够在立法上作出统一的规定，而对某些法律实施无法在立法上 作出统一的规定，需要由行政主体根据这些法律实施的具体因素决定法律的适用。具体行政 行为的上述分类，是以具体行政行为受行政法规范的拘束程度为标准的，而不是以行政主体 对事实的认定是否具有灵活性为标准的。就事实的认定而言，不论裁量行政行为还是羁束行 政行为都具有灵活性。羁束行政行为和裁量行政行为的分类，对分析和认定具体行政行为的 合法性和公正性具有一定的意义。在法律适用上，羁束行政行为只存在合法性问题，而裁量 行政行为不仅存在合法性问题而且还存在公正性问题。 (二)依职权行政行为和应申请行政行为 按具体行政行为是否可由行政主体主动实施为标准，可以将其分为依职权行政行为和应 申请行政行为。依职权行政行为是指行政主体根据其职权而无需相对人申请、申报等就能主 动实施的行政行为，也称主动行政行为和积极行政行为。应申请行政行为是指行政主体只有 在相对人提出申请、申报等后才能实施而不能主动采取的行政行为，又称为被动行政行为和 消极行政行为。具体行政行为的这一分类有利于分析它的实施条件。应当指出的是，相对人 的申请尽管也是一种意思表示，但最终决定权却在行政主体，因而应申请行政行为不能等同 于行政合同。同时，应申请行政行为不仅具有相对人的意思表示，而且有时还需要相对人缴 纳一定费用，但绝非民事法律行为。 (三)附款行政行为和无附款行政行为 按具体行政行为是否有附款为标准，可以将其分为附款行政行为和无附款行政行为。附 款行政行为是指除行政法规范明确规定外，行政主体根据实际需要附加生效条件的行政行 为，又称条件行政行为。无附款行政行为是指具体行政行为的生效没有附加条件的行政行为， 又称单纯行政行为。这里的附款就是条件，指行政主体规定（而不是行政法规范规定）的、 1《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、 第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩， 行政处罚决定不能成立：当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”“行政诉讼法若干问题解释”第57条第2 款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：·（三） 被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”上述规定中的“不成立”，如属于缺乏具体行政行为的构成要 件，则为具体行政行为不成立。否则，系指没有法律效力。 6
6 式要件。缺乏上述要件之一的，具体行政行为不成立或没有构成具体行政行为，1即并非具 体行政行为。 第二节 具体行政行为的分类和特征 一、具体行政行为的分类 对具体行政行为进行相应的分类不仅是理论研究的需要，而且也是认识具体行政行为的 总体状况，了解各类具体行政行为的具体特征，分析具体行政行为是否合法、有效，确定行 政救济机制的现实需要。因此，对具体行政行为的科学分类，历来为行政法学所重视。基于 表述简洁的需要，对各类具体行政行为的名称省略“具体”两字。 （一）羁束行政行为与裁量行政行为 羁束行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有灵活性的行政行为，裁量行政行为 则是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行政行为。行政法规范之所以作这样的规 定，是因为对某些法律实施能够在立法上作出统一的规定，而对某些法律实施无法在立法上 作出统一的规定，需要由行政主体根据这些法律实施的具体因素决定法律的适用。具体行政 行为的上述分类，是以具体行政行为受行政法规范的拘束程度为标准的，而不是以行政主体 对事实的认定是否具有灵活性为标准的。就事实的认定而言，不论裁量行政行为还是羁束行 政行为都具有灵活性。羁束行政行为和裁量行政行为的分类，对分析和认定具体行政行为的 合法性和公正性具有一定的意义。在法律适用上，羁束行政行为只存在合法性问题，而裁量 行政行为不仅存在合法性问题而且还存在公正性问题。 （二）依职权行政行为和应申请行政行为 按具体行政行为是否可由行政主体主动实施为标准，可以将其分为依职权行政行为和应 申请行政行为。依职权行政行为是指行政主体根据其职权而无需相对人申请、申报等就能主 动实施的行政行为，也称主动行政行为和积极行政行为。应申请行政行为是指行政主体只有 在相对人提出申请、申报等后才能实施而不能主动采取的行政行为，又称为被动行政行为和 消极行政行为。具体行政行为的这一分类有利于分析它的实施条件。应当指出的是，相对人 的申请尽管也是一种意思表示，但最终决定权却在行政主体，因而应申请行政行为不能等同 于行政合同。同时，应申请行政行为不仅具有相对人的意思表示，而且有时还需要相对人缴 纳一定费用，但绝非民事法律行为。 （三）附款行政行为和无附款行政行为 按具体行政行为是否有附款为标准，可以将其分为附款行政行为和无附款行政行为。附 款行政行为是指除行政法规范明确规定外，行政主体根据实际需要附加生效条件的行政行 为，又称条件行政行为。无附款行政行为是指具体行政行为的生效没有附加条件的行政行为， 又称单纯行政行为。这里的附款就是条件，指行政主体规定（而不是行政法规范规定）的、 1《行政处罚法》第 41 条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、 第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩， 行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”“行政诉讼法若干问题解释”第 57 条第 2 款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（三） 被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”上述规定中的“不成立”，如属于缺乏具体行政行为的构成要 件，则为具体行政行为不成立。否则，系指没有法律效力
其成就与否决定法律行为效力或消灭的、某种将来的事实或行为。具体行政行为的这一分类 源于民事法律行为的分类，可参见民事法律行为的相应原理。划分附款行政行为和无附款行 政行为，对分析具体行政行为法律效力的产生、变更和消灭以及救济具有重要意义。 (四)授益行政行为和负担行政行为 按具体行政行为的内容对相对人是否有利为标准，可以将其分为授益行政行为和负担行 政行为。授益行政行为是指行政主体为相对人设定权益或免除其义务的行政行为。负担行政 行为是指行政主体为相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，又称不利行政行为。 但是，当一个具体行政行为既设定了相对人的权利又设定了相对人的义务时，既是授益行政 行为又是负担行政行为，称为混合行政行为。当一个具体行政行为有两方相对人时（如行政 裁决)，对一方相对人可能构成授益行政行为，对另一方相对人则可能构成负担行政行为。 具体行政行为的这一分类，有利于分析其内容。 (五)要式行政行为和非要式行政行为 按具体行政行为是否必须具备法定形式为标准，可以将其分为要式行政行为和非要式行 政行为。具体行政行为的形式包括书面文字、特定意义的符号、口头语言和实际动作。书面 文字，指各种格式的文书和证件。书面文字和特定意义的符号有利于准确地载明行政主体的 意思表示，体现具体行政行为的严肃性，分清责任，促进依法行政。因此，行政法规范一般 规定书面文字或特定意义的符号为具体行政行为必要形式。要式行政行为是指必须具备某种 书面文字或具有特定意义符号的行政行为，非要式行政行为则是指行政法规范没有要求必须 具备书面文字或特定意义符号的行政行为。具体行政行为的这一分类，有利于从严要求具体 行政行为的实施，并认定口头和行动等具有隐蔽形式的具体行政行为的存在。 （六)行政作为和行政不作为 按具体行政行为是否改变现有法律状态（权利义务关系）为标准，可以将其分为行政作 为和行政不作为。行政作为是指行政主体积极改变现有法律状态的行政行为，如行政征收和 颁发许可证等。行政不作为是指行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的行政 行为，如不予答复和予以拒绝等。但也有的学者认为，作为与不作为的划分，应以行政主体 的义务是作为义务还是不作为义务，对义务的态度是积极还是消极为标准。行政主体积极履 行作为或不作为义务的行为是行政作为，行政主体消极对待作为义务的行为是行政不作为。 '这一观点现己无法解释彭学纯案[最典行2003-5]中的实质不作为。 (七)独立行政行为和需补充行政行为 按具体行政行为是否需要其他行政行为作为补充为标准，可以将其分为独立行政行为和 需补充行政行为。独立行政行为是指不需要其他补充行为就能够生效的行政行为，需补充行 政行为是指必须具备补充行为才能生效的行政行为。这个补充行为往往就是上级机关的审批 或备案行为。当该补充行为是由行政法规范规定时，需补充行政行为是一个无附款行政行为： 当该补充行为并非基于行政法规范的规定，而是由行政主体自行设定或要求时，需补充行政 行为是一个附款行政行为。因此，具体行政行为的这一分类应当与附款行政行为和无附款行 政行为的分类加以区别。 （八)外部行政行为和内部行政行为 按相对人是否行政组织内部的机构或公务员为标准，可以将具体行政行为分为外部行政 行为和内部行政行为。外部行政行为，是指行政主体针对行政组织系统以外的公民、法人或 其他组织所作的行政行为。内部行政行为，是指行政主体针对行政组织系统内部的机构或公 务员所作的行政行为。但是，行政主体导致公务员身份变化的行为属于外部行政行为，如张 先著案[(2003)新行初11号]中的公务员录用行为等。 1参见周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，载《法商研究》1996年第5期。 7
7 其成就与否决定法律行为效力或消灭的、某种将来的事实或行为。具体行政行为的这一分类 源于民事法律行为的分类，可参见民事法律行为的相应原理。划分附款行政行为和无附款行 政行为，对分析具体行政行为法律效力的产生、变更和消灭以及救济具有重要意义。 （四）授益行政行为和负担行政行为 按具体行政行为的内容对相对人是否有利为标准，可以将其分为授益行政行为和负担行 政行为。授益行政行为是指行政主体为相对人设定权益或免除其义务的行政行为。负担行政 行为是指行政主体为相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为，又称不利行政行为。 但是，当一个具体行政行为既设定了相对人的权利又设定了相对人的义务时，既是授益行政 行为又是负担行政行为，称为混合行政行为。当一个具体行政行为有两方相对人时（如行政 裁决），对一方相对人可能构成授益行政行为，对另一方相对人则可能构成负担行政行为。 具体行政行为的这一分类，有利于分析其内容。 （五）要式行政行为和非要式行政行为 按具体行政行为是否必须具备法定形式为标准，可以将其分为要式行政行为和非要式行 政行为。具体行政行为的形式包括书面文字、特定意义的符号、口头语言和实际动作。书面 文字，指各种格式的文书和证件。书面文字和特定意义的符号有利于准确地载明行政主体的 意思表示，体现具体行政行为的严肃性，分清责任，促进依法行政。因此，行政法规范一般 规定书面文字或特定意义的符号为具体行政行为必要形式。要式行政行为是指必须具备某种 书面文字或具有特定意义符号的行政行为，非要式行政行为则是指行政法规范没有要求必须 具备书面文字或特定意义符号的行政行为。具体行政行为的这一分类，有利于从严要求具体 行政行为的实施，并认定口头和行动等具有隐蔽形式的具体行政行为的存在。 （六）行政作为和行政不作为 按具体行政行为是否改变现有法律状态（权利义务关系）为标准，可以将其分为行政作 为和行政不作为。行政作为是指行政主体积极改变现有法律状态的行政行为，如行政征收和 颁发许可证等。行政不作为是指行政主体维持现有法律状态，或不改变现有法律状态的行政 行为，如不予答复和予以拒绝等。但也有的学者认为，作为与不作为的划分，应以行政主体 的义务是作为义务还是不作为义务，对义务的态度是积极还是消极为标准。行政主体积极履 行作为或不作为义务的行为是行政作为，行政主体消极对待作为义务的行为是行政不作为。 1这一观点现已无法解释彭学纯案[最典行 2003-5]中的实质不作为。 （七）独立行政行为和需补充行政行为 按具体行政行为是否需要其他行政行为作为补充为标准，可以将其分为独立行政行为和 需补充行政行为。独立行政行为是指不需要其他补充行为就能够生效的行政行为，需补充行 政行为是指必须具备补充行为才能生效的行政行为。这个补充行为往往就是上级机关的审批 或备案行为。当该补充行为是由行政法规范规定时，需补充行政行为是一个无附款行政行为； 当该补充行为并非基于行政法规范的规定，而是由行政主体自行设定或要求时，需补充行政 行为是一个附款行政行为。因此，具体行政行为的这一分类应当与附款行政行为和无附款行 政行为的分类加以区别。 （八）外部行政行为和内部行政行为 按相对人是否行政组织内部的机构或公务员为标准，可以将具体行政行为分为外部行政 行为和内部行政行为。外部行政行为，是指行政主体针对行政组织系统以外的公民、法人或 其他组织所作的行政行为。内部行政行为，是指行政主体针对行政组织系统内部的机构或公 务员所作的行政行为。但是，行政主体导致公务员身份变化的行为属于外部行政行为，如张 先著案[(2003)新行初 11 号]中的公务员录用行为等。 1 参见周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，载《法商研究》1996 年第 5 期