第十一章 行政复议 第一节 行政复议概述 一、行政复议的含义和组织 (一)行政复议的含义 行政复议，是行政复议机关对公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的具体行政 行为，基于申请而予以受理、审理后所作的具体行政行为。 行政复议是行政复议机关所作的具体行政行为。行政复议机关都是国家行政机关，依法 享有行政复议权。这种行政复议权实质上体现了行政主体对所属行政主体的领导和监督权。 在行政复议中，认为具体行政行为侵犯其合法权益而提出复议申请的公民、法人或者其他组 织，都是特定的相对人。因此，行政复议机关运用其职权对申请人所作的行政复议行为，实 质上是一种具体行政行为。正因为此，它才具有可诉性。《行政复议法》第19条作了明文规 定。“行政诉讼法若干问题解释”第22条也规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定， 当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告： 当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。” 行政复议是一种应申请行政行为。行政复议机关作出行政复议决定，必须基于公民、法 人或者其他组织的申请。相对人之所以提出这种申请，是对具体行政行为不服，认为具体行 政行为违法或不当，请求依法审查和纠正。如果没有这种申请，则行政机关不能主动实施行 政复议行为。行政机关尽管基于其对所属行政主体的领导和监督权，在发现所属行政主体所 作的具体行政行为违法或不当时，可依法主动予以撤销或变更，但这不是行政复议，而只是 上级对下级的一种监督行为。1 行政复议是对具体行政行为的一种法律救济机制。相对人不服具体行政行为，认为该行 为侵犯其合法权益的，就产生了行政纠纷。行政复议机关基于相对人的申请，应对该有争议 的具体行政行为进行审查。经审查认为该具体行政行为合法的应作出维持决定：认为违法的 应作出撤销决定：认为不当的应作出变更决定。因此，行政复议的客体是有争议的具体行政 行为，行政复议是审查具体行政行为合法性和合理性、并给予相应法律补救的一种行政救济 制度，为相对人提供了排除行政侵害的可能性和途径。这种受理、审理和决定程序是借鉴司 法程序而建立起来的，比一般的具体行政行为程序更为严格。 行政复议是按法定程序所进行的活动。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定 了行政复议的申请、受理、审理和决定程序。行政复议是按上述法定程序进行的活动。否则， 就不属于行政复议。龙四才等案[(2002)粤高法行终字第42一4624号]判决认为，信访、反 映情况等不属于行政复议。 (二)行政复议组织 行政复议组织，包括行政复议机关、行政复议机构和行政复议委员会。行政复议机关简 称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审理并作出决定的行政主体。行 政复议机构和行政复议委员会都是行政复议机关具体办理或审理案件的组织。 1参见华晓雯案[(2006)沪二中行终字第155号]
1 第十一章 行政复议 第一节 行政复议概述 一、行政复议的含义和组织 （一）行政复议的含义 行政复议，是行政复议机关对公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的具体行政 行为，基于申请而予以受理、审理后所作的具体行政行为。 行政复议是行政复议机关所作的具体行政行为。行政复议机关都是国家行政机关，依法 享有行政复议权。这种行政复议权实质上体现了行政主体对所属行政主体的领导和监督权。 在行政复议中，认为具体行政行为侵犯其合法权益而提出复议申请的公民、法人或者其他组 织，都是特定的相对人。因此，行政复议机关运用其职权对申请人所作的行政复议行为，实 质上是一种具体行政行为。正因为此，它才具有可诉性。《行政复议法》第 19 条作了明文规 定。“行政诉讼法若干问题解释”第 22 条也规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定， 当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告； 当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。” 行政复议是一种应申请行政行为。行政复议机关作出行政复议决定，必须基于公民、法 人或者其他组织的申请。相对人之所以提出这种申请，是对具体行政行为不服，认为具体行 政行为违法或不当，请求依法审查和纠正。如果没有这种申请，则行政机关不能主动实施行 政复议行为。行政机关尽管基于其对所属行政主体的领导和监督权，在发现所属行政主体所 作的具体行政行为违法或不当时，可依法主动予以撤销或变更，但这不是行政复议，而只是 上级对下级的一种监督行为。 1 行政复议是对具体行政行为的一种法律救济机制。相对人不服具体行政行为，认为该行 为侵犯其合法权益的，就产生了行政纠纷。行政复议机关基于相对人的申请，应对该有争议 的具体行政行为进行审查。经审查认为该具体行政行为合法的应作出维持决定；认为违法的 应作出撤销决定；认为不当的应作出变更决定。因此，行政复议的客体是有争议的具体行政 行为，行政复议是审查具体行政行为合法性和合理性、并给予相应法律补救的一种行政救济 制度，为相对人提供了排除行政侵害的可能性和途径。这种受理、审理和决定程序是借鉴司 法程序而建立起来的，比一般的具体行政行为程序更为严格。 行政复议是按法定程序所进行的活动。《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定 了行政复议的申请、受理、审理和决定程序。行政复议是按上述法定程序进行的活动。否则， 就不属于行政复议。龙四才等案[(2002)粤高法行终字第 42―4624 号]判决认为，信访、反 映情况等不属于行政复议。 （二）行政复议组织 行政复议组织，包括行政复议机关、行政复议机构和行政复议委员会。行政复议机关简 称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审理并作出决定的行政主体。行 政复议机构和行政复议委员会都是行政复议机关具体办理或审理案件的组织。 1 参见华晓雯案[(2006)沪二中行终字第 155 号]
1.行政复议机构。行政复议机构简称复议机构，是指复议机关内设的负责有关复议工作 的机构。根据《行政复议法》第3条和《行政复议法实施条例》第3条的规定，复议机关内 负责法制工作的机构为复议机构，履行下列职贵：受理行政复议申请，依法转送有关行政复 议申请：向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料：审查申请行政复议的具体行政行为 是否合法与适当，拟订行政复议决定：对行政主体违反该法规定的行为依照规定的权限和程 序提出处理建议，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行：办理法定的行政赔偿等 事项：研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行 政复议机关报告：办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项，办理或者组织办理未 经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项，办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行 政复议决定备案事项。 2.行政复议委员会。简称复议委员会，是负责行政复议案件审理工作的组织。它一般由 主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上由本级政府领导担任，副主任委员 由本级政府法制机构负责人担任，一般委员由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家 学者等外部人员担任。它下设办公室，一般与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审理 行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。但是，并非所有的复议案件都需要行 政复议委员会审理。目前，行政复议委员会制度以及哪些案件需要经它审理，都还在试点和 探索中。 二、行政复议的原则和功能 (一)行政复议的原则 根据《行政复议法》第4条的规定，行政复议实行合法、公正、公开、及时和便民的原 则。 合法原则，要求行政复议机关依法受理复议案件，按照法定职权和程序审理复议案件， 做出复议决定的依据应当合法，做到以事实为依据以法律为准绳。《行政复议法》的规定体 现了这一原则，在第3条专门规定了复议机关及复议机构的职责，复议范围和复议申请的规 定则确定了复议案件的管辖权，第26条则专门规定了复议依据的处理。 公正原则，要求复议机关应当平等的对待双方当事人及申请人和被申请人，要求复议机 关不仅仅应审查系争具体行政行为的合法性，而且还应当审查其合理性，公平对待不同的申 请人。《行政复议法》本身就体现了公正原则，如确定复议机关的选择机制，被申请人对系 争具体行政行为负举证责任，被申请人可以要求停止系争具体行政行为的执行而申请人也可 向复议机关要求停止系争具体行政行为的执行，等等。 公开原则，要求行政复议活动应当公开。由于行政复议一般实行书面审理，因而复议公 开主要表现为：复议程序对当事人的公开和开放，申请人可以依法查阅被申请人提出的书面 答复、做出具体行政行为的证据和依据，复议决定及其依据的公开。《行政复议法》第23 条第2款明文规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行 为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机 关不得拒绝。”根据彭淑华案[最指行第20号]一审判决，行政复议机关没有通知利害关系人 作为第三人参加复议违反行政公开原则，行政公开原则具有可适用效力。 及时原则，要求复议机关应在尽可能短的时间内处理复议申请和审结复议案件。《行政 复议法》第17条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”，并 1参见《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，国法[2008]71 号。 2
2 1.行政复议机构。行政复议机构简称复议机构，是指复议机关内设的负责有关复议工作 的机构。根据《行政复议法》第 3 条和《行政复议法实施条例》第 3 条的规定，复议机关内 负责法制工作的机构为复议机构，履行下列职责：受理行政复议申请，依法转送有关行政复 议申请；向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；审查申请行政复议的具体行政行为 是否合法与适当，拟订行政复议决定；对行政主体违反该法规定的行为依照规定的权限和程 序提出处理建议，督促行政复议申请的受理和行政复议决定的履行；办理法定的行政赔偿等 事项；研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行 政复议机关报告；办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项，办理或者组织办理未 经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项，办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行 政复议决定备案事项。 2.行政复议委员会。简称复议委员会，是负责行政复议案件审理工作的组织。它一般由 主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上由本级政府领导担任，副主任委员 由本级政府法制机构负责人担任，一般委员由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家 学者等外部人员担任。它下设办公室，一般与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审理 行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作。 1但是，并非所有的复议案件都需要行 政复议委员会审理。目前，行政复议委员会制度以及哪些案件需要经它审理，都还在试点和 探索中。二、行政复议的原则和功能 （一）行政复议的原则 根据《行政复议法》第 4 条的规定，行政复议实行合法、公正、公开、及时和便民的原 则。 合法原则，要求行政复议机关依法受理复议案件，按照法定职权和程序审理复议案件， 做出复议决定的依据应当合法，做到以事实为依据以法律为准绳。《行政复议法》的规定体 现了这一原则，在第 3 条专门规定了复议机关及复议机构的职责，复议范围和复议申请的规 定则确定了复议案件的管辖权，第 26 条则专门规定了复议依据的处理。 公正原则，要求复议机关应当平等的对待双方当事人及申请人和被申请人，要求复议机 关不仅仅应审查系争具体行政行为的合法性，而且还应当审查其合理性，公平对待不同的申 请人。《行政复议法》本身就体现了公正原则，如确定复议机关的选择机制，被申请人对系 争具体行政行为负举证责任，被申请人可以要求停止系争具体行政行为的执行而申请人也可 向复议机关要求停止系争具体行政行为的执行，等等。 公开原则，要求行政复议活动应当公开。由于行政复议一般实行书面审理，因而复议公 开主要表现为：复议程序对当事人的公开和开放，申请人可以依法查阅被申请人提出的书面 答复、做出具体行政行为的证据和依据，复议决定及其依据的公开。《行政复议法》第 23 条第 2 款明文规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行 为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机 关不得拒绝。”根据彭淑华案[最指行第 20 号]一审判决，行政复议机关没有通知利害关系人 作为第三人参加复议违反行政公开原则，行政公开原则具有可适用效力。 及时原则，要求复议机关应在尽可能短的时间内处理复议申请和审结复议案件。《行政 复议法》第 17 条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”，并 1 参见《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，国法[2008]71 号
及时告知申请人结果：一般情况下应当以收到之日即视为受理。第23条规定，复议机构应 当自受理之日起7日内将申请书副本等发送被申请人，被申请人应当自收到之日起10日内 提出书面答复等。第31条规定，复议机关应当自受理之日起60日内作出复议决定。《行政 复议法》的这些规定，都体现了及时原则。 便民原则，要求复议机关在行政复议中应努力创造条件，为申请人提供方便，更不能刁 难复议申请人。《行政复议法》关于申请人可选择复议机关的规定，就充分考虑到申请的各 种需要：第15条第2款关于申请人可以向行为发生地县级地方政府申请，由其转送的规定： 第17条关于不属于本机关受理时应当告知有权受理机关的规定，第29条第2款关于申请人 在申请复议时没有提出赔偿请求，复议机关也可依法作出赔偿决定的规定等，都是便民原则 的体现。 (二)行政复议的功能 对行政复议的功能，我们可以从各种各样的角度去分析和论证。但在目前行政复议实践 中，一定范围和一定程度上还存在着“压、怕、拖、维”的现象。压，就是威胁、恫吓、利 诱等，就是不让申请复议，对复议申请压着不受理。怕，就是怕在复议中当被申请人、具体 行政行为被撤销以及在诉讼中当被告，归根结底怕影响形象、被追究责任。拖，就是复议机 关拖着不受理、不作复议决定。复议机关实在拖不下去的，就是“维”，能够维持就维持， 不能维持也想尽办法维持，当事人不服再到法院去，把皮球踢给法院，并且又可以避免自己 当被告。基于这种现象在某些地方、某些部门还比较严重，我们认为有必要从维护社会稳定 的高度来认识行政复议的功能。社会稳定是我国当前压倒一切的任务。认真贯彻执行《行政 复议法》，并不是要发动群众告政府：切实做好行政复议工作，并不是与政府对着干。相反， 它却有利于促进社会稳定。 首先，社会稳定表现在法律上就是权利义务关系的稳定。当行政主体所作的具体行政行 为引起纠纷时，就意味着行政主体与相对人之间的权利义务关系处于不稳定状态，即权利得 不到实现、义务得不到履行，行政目的无法达到。为此，就必须消除这种不稳定状态。人类 文明发展到今天，要消除不稳定状态己经不能采用专制、高压手段，而应当采用民主、法治 手段。行政复议就是一种要求行政主体证明自己所作具体行政行为合法性和合理性，对合法 具体行政行为予以维持、对违法或不当具体行政行为予以撤销或变更，从而及时解决行政纠 纷的民主、法治手段。因此，行政复议通过解决行政纠纷，及时地稳定了权利义务关系，促 进了社会稳定。 其次，社会稳定需要以公民、法人或者其他组织的合法权益得到保护为前提和目标。公 民、法人或者其他组织只有在其合法权益得到切实保护时，才能安居乐业，才能信任政府并 与政府合作。只有这样，社会才能稳定。也只有这样的社会稳定，才是充满生机、活力和详 和气氛的正义的社会稳定。在公民、法人或者其他组织合法权益得不到有效保护的前提下， 就不可能有社会稳定。即使通过某种高压手段实现了某种稳定的社会秩序，也只能是一种非 正义的秩序。我们的行政复议是以保护公民、法人或其他组织的合法权益、纠正违法具体行 政行为为宗旨的。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》不仅进一步拓展了保护公民、 法人或其他组织的实体权利的范围，而且为公民、法人或其他组织保护自己的合法权益提供 了更为有效的程序保障。行政复议通过对公民合法权益的保护，避免矛盾的发生、存在和激 化，将有利于实现我们所期望的社会稳定。 最后，社会稳定需要将矛盾消弭于萌芽状态。在任何国家里，公民、法人或其他组织与 行政主体之间的纠纷不可避免地会发生。如果这种纠纷不及时地予以解决，日积月累，将导 致矛盾的激化，并造成公众对政府的普遍不满和信任危机，从而发生群体性的社会动乱，不 利于社会和经济的持续发展。行政复议是解决行政纠纷的一种经常性法律机制。只要纠纷一 发生，并经公民申请，就可以通过它来加以及时解决。尽管每次复议只能解决一个纠纷或个 3
3 及时告知申请人结果；一般情况下应当以收到之日即视为受理。第 23 条规定，复议机构应 当自受理之日起 7 日内将申请书副本等发送被申请人，被申请人应当自收到之日起 10 日内 提出书面答复等。第 31 条规定，复议机关应当自受理之日起 60 日内作出复议决定。《行政 复议法》的这些规定，都体现了及时原则。 便民原则，要求复议机关在行政复议中应努力创造条件，为申请人提供方便，更不能刁 难复议申请人。《行政复议法》关于申请人可选择复议机关的规定，就充分考虑到申请的各 种需要；第 15 条第 2 款关于申请人可以向行为发生地县级地方政府申请，由其转送的规定； 第 17 条关于不属于本机关受理时应当告知有权受理机关的规定，第 29 条第 2 款关于申请人 在申请复议时没有提出赔偿请求，复议机关也可依法作出赔偿决定的规定等，都是便民原则 的体现。（二）行政复议的功能 对行政复议的功能，我们可以从各种各样的角度去分析和论证。但在目前行政复议实践 中，一定范围和一定程度上还存在着“压、怕、拖、维”的现象。压，就是威胁、恫吓、利 诱等，就是不让申请复议，对复议申请压着不受理。怕，就是怕在复议中当被申请人、具体 行政行为被撤销以及在诉讼中当被告，归根结底怕影响形象、被追究责任。拖，就是复议机 关拖着不受理、不作复议决定。复议机关实在拖不下去的，就是“维”，能够维持就维持， 不能维持也想尽办法维持，当事人不服再到法院去，把皮球踢给法院，并且又可以避免自己 当被告。基于这种现象在某些地方、某些部门还比较严重，我们认为有必要从维护社会稳定 的高度来认识行政复议的功能。社会稳定是我国当前压倒一切的任务。认真贯彻执行《行政 复议法》，并不是要发动群众告政府；切实做好行政复议工作，并不是与政府对着干。相反， 它却有利于促进社会稳定。 首先，社会稳定表现在法律上就是权利义务关系的稳定。当行政主体所作的具体行政行 为引起纠纷时，就意味着行政主体与相对人之间的权利义务关系处于不稳定状态，即权利得 不到实现、义务得不到履行，行政目的无法达到。为此，就必须消除这种不稳定状态。人类 文明发展到今天，要消除不稳定状态已经不能采用专制、高压手段，而应当采用民主、法治 手段。行政复议就是一种要求行政主体证明自己所作具体行政行为合法性和合理性，对合法 具体行政行为予以维持、对违法或不当具体行政行为予以撤销或变更，从而及时解决行政纠 纷的民主、法治手段。因此，行政复议通过解决行政纠纷，及时地稳定了权利义务关系，促 进了社会稳定。 其次，社会稳定需要以公民、法人或者其他组织的合法权益得到保护为前提和目标。公 民、法人或者其他组织只有在其合法权益得到切实保护时，才能安居乐业，才能信任政府并 与政府合作。只有这样，社会才能稳定。也只有这样的社会稳定，才是充满生机、活力和详 和气氛的正义的社会稳定。在公民、法人或者其他组织合法权益得不到有效保护的前提下， 就不可能有社会稳定。即使通过某种高压手段实现了某种稳定的社会秩序，也只能是一种非 正义的秩序。我们的行政复议是以保护公民、法人或其他组织的合法权益、纠正违法具体行 政行为为宗旨的。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》不仅进一步拓展了保护公民、 法人或其他组织的实体权利的范围，而且为公民、法人或其他组织保护自己的合法权益提供 了更为有效的程序保障。行政复议通过对公民合法权益的保护，避免矛盾的发生、存在和激 化，将有利于实现我们所期望的社会稳定。 最后，社会稳定需要将矛盾消弭于萌芽状态。在任何国家里，公民、法人或其他组织与 行政主体之间的纠纷不可避免地会发生。如果这种纠纷不及时地予以解决，日积月累，将导 致矛盾的激化，并造成公众对政府的普遍不满和信任危机，从而发生群体性的社会动乱，不 利于社会和经济的持续发展。行政复议是解决行政纠纷的一种经常性法律机制。只要纠纷一 发生，并经公民申请，就可以通过它来加以及时解决。尽管每次复议只能解决一个纠纷或个
别公民的纠纷，但它正是通过一次次、一个个纠纷的及时解决，避免纠纷的积压和激化的， 或者说它正是将大的社会矛盾分解为小的行政纠纷来避免社会动荡的。 总之，行政复议的最终目标是为了实现社会稳定。行政复议机关在复议中不能偏祖自己 的下级，行政主体也不必担心当被申请人或自己的具体行政行为被撤销而威协相对人，否则 就难以达到社会稳定的目的。 三、行政复议的参加人 行政复议参加人是指与系争具体行政行为有利害关系而参加行政复议，并依法受复议决 定约束的当事人及与当事人复议地位相似的人，包括申请人、被申请人和第三人等。 (一)申请人 申请人是指认为具体行政行为直接侵害其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出 申请，要求对该具体行政行为进行复查并依法受所作复议决定约束的公民、法人或其他组织。 申请人应当是公民、法人或其他组织，而不是行政主体。行政主体只有作为机关法人时 才能作为申请人。法人中的股份制企业具有特殊性。为此，《行政复议法实施条例》第7条 专门规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政 行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”其他组织具有与法人不同的 特点。为此《行政复议法实施条例》第6条分两款专门规定：“合伙企业申请行政复议的， 应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议：其他 合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议”：“前款规定以外的不具备法人资格 的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负贵人代表该组织参加行政复议：没有主要负 责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。”申请人的资格可以依法转移。 其中，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议：有权申请行政复议的 公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复 议：有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申 请行政复议。 申请人应当是认为具体行政行为直接侵害其合法权益的相对人。申请人必须是受具体行 政行为侵害的相对人，而不是受其他行为侵害的人。申请人必须是受直接侵害的人，即直接 受具体行政行为不利影响的人。这既包括具体行政行为所直接指向的相对人，也包括与该具 体行政行为有法律上利害关系的相对人（参见行政诉讼原告部分的法律上利害关系）。'申请 人必须是主观上认为具体行政行为直接侵害其合法权益的人，而其合法权益是否真正被侵害 有待审查。如果相对人确实受到侵害而自己未意识到，主观上未提出主张，则不会成为申请 人。 (二)被申请人 公民、法人或者其他组织不服具体行政行为而申请复议的，作出该具体行政行为的行政 主体是被申请人。申请人申请行政复议，应当确定被申请人。其中，行政主体与其他组织以 共同名义作出具体行政行为的，行政主体为被申请人。下级行政主体依照法律、法规、规章 规定，经上级行政主体批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。行政机关设立的派 出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为 的，该行政机关为被申请人。行政主体委托的组织所作具体行政行为引起的复议案，以委托 的行政主体为被申请人。地方政府未经有权机关批准设立开发区并自行组建开发区管理委员 1参见国家环保局《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》，环法[2007]18号：吴雄飞等[(2006)琼行 终字第020号]。 4
4 别公民的纠纷，但它正是通过一次次、一个个纠纷的及时解决，避免纠纷的积压和激化的， 或者说它正是将大的社会矛盾分解为小的行政纠纷来避免社会动荡的。 总之，行政复议的最终目标是为了实现社会稳定。行政复议机关在复议中不能偏袒自己 的下级，行政主体也不必担心当被申请人或自己的具体行政行为被撤销而威协相对人，否则 就难以达到社会稳定的目的。 三、行政复议的参加人 行政复议参加人是指与系争具体行政行为有利害关系而参加行政复议，并依法受复议决 定约束的当事人及与当事人复议地位相似的人，包括申请人、被申请人和第三人等。 （一）申请人 申请人是指认为具体行政行为直接侵害其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出 申请，要求对该具体行政行为进行复查并依法受所作复议决定约束的公民、法人或其他组织。 申请人应当是公民、法人或其他组织，而不是行政主体。行政主体只有作为机关法人时 才能作为申请人。法人中的股份制企业具有特殊性。为此，《行政复议法实施条例》第 7 条 专门规定：“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政 行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”其他组织具有与法人不同的 特点。为此《行政复议法实施条例》第 6 条分两款专门规定：“合伙企业申请行政复议的， 应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议；其他 合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议”；“前款规定以外的不具备法人资格 的其他组织申请行政复议的，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议；没有主要负 责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。”申请人的资格可以依法转移。 其中，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议；有权申请行政复议的 公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复 议；有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申 请行政复议。 申请人应当是认为具体行政行为直接侵害其合法权益的相对人。申请人必须是受具体行 政行为侵害的相对人，而不是受其他行为侵害的人。申请人必须是受直接侵害的人，即直接 受具体行政行为不利影响的人。这既包括具体行政行为所直接指向的相对人，也包括与该具 体行政行为有法律上利害关系的相对人（参见行政诉讼原告部分的法律上利害关系）。 1申请 人必须是主观上认为具体行政行为直接侵害其合法权益的人，而其合法权益是否真正被侵害 有待审查。如果相对人确实受到侵害而自己未意识到，主观上未提出主张，则不会成为申请 人。 （二）被申请人 公民、法人或者其他组织不服具体行政行为而申请复议的，作出该具体行政行为的行政 主体是被申请人。申请人申请行政复议，应当确定被申请人。其中，行政主体与其他组织以 共同名义作出具体行政行为的，行政主体为被申请人。下级行政主体依照法律、法规、规章 规定，经上级行政主体批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。行政机关设立的派 出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为 的，该行政机关为被申请人。行政主体委托的组织所作具体行政行为引起的复议案，以委托 的行政主体为被申请人。地方政府未经有权机关批准设立开发区并自行组建开发区管理委员 1 参见国家环保局《钱左生和李惠兰等 6 人的行政复议决定书》，环法[2007]18 号；吴雄飞等[(2006)琼行 终字第 020 号]
会及其所属部门的，视为委托。如果作出具体行政行为的行政主体被撤销的，或授权关系 消灭的，或法律变化的，2则继续行使其职权的行政主体是被申请人。 (三)共同申请人和被申请人 在当事人一方或双方为两人或者两人以上，因同一具体行政行为或者同样具体行政行为 发生争议时，行政复议机关将其合并审理的行政复议，是共同行政复议。其中，当事人一方 或双方为两人或两人以上，因同一具体行政行为发生争议，行政复议机关必须合并审理的行 政复议，称为必要共同行政复议。3申请人为两人或者两人以上，因同样的具体行政行为发 生争议，行政复议机关可以合并审理的行政复议，称为普通共同行政复议。同一行政复议案 件申请人超过5人的，应推选1至5名代表参加行政复议。在共同行政复议中，申请人为两 人或者两人以上的，称为共同申请人：被申请人为两人或者两人以上的，称为共同被申请人。 (四)第三人 《行政复议法》第10条第3款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其 他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。” 行政复议中的第三人，是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经行政复议机关批 准参加复议活动的申请人和被申请人以外的其他公民、法人或其他组织。第三人具有下列特 征：第一，第三人是以自己的名义，为了维护自己的合法权益而参加复议活动的申请人和被 申请人以外的公民、法人或者其他组织。行政机关作为机关法人的，可以作为第三人。第 二，第三人同被申请复议的具体行政行为间有法律上的利害关系，即行政复议决定会影响其 权益。第三，第三人是在复议活动开始后、终结前，经行政复议机关批准而参加到复议活动 中的。 行政复议机关有权裁量确定第三人，但应符合正当程序原则。彭淑华案[最指行第20 号]裁判要旨指出：“行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响行政复议决定的，应当 按照正当程序原则的要求，采取适当方式通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通 知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定的，构成违反 法定程序，依法应当撤销。”同样的还有张成银案[最典行2005-3]。 在行政复议程序结束前，行政复议机关可以依职权通知利害关系人作为第三人参加复 议，利害关系人也可以申请作为第三人参加行政复议。经通知，第三人不参加行政复议，不 影响行政复议案件的审理。 第二节 行政复议的范围 一、可申请复议的范围 《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照 本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的： 1参见国务院法制办解释[国法函2004-351号]。 2参见张成银案[最典行2005-3]。 3参见国家环保局《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》，环法[2007]18号。 4参见国家环保局《钱左生和李惠兰等6人的行政复议决定书》，环法[2007]18号。 5
5 会及其所属部门的，视为委托。 1如果作出具体行政行为的行政主体被撤销的，或授权关系 消灭的，或法律变化的， 2则继续行使其职权的行政主体是被申请人。 （三）共同申请人和被申请人 在当事人一方或双方为两人或者两人以上，因同一具体行政行为或者同样具体行政行为 发生争议时，行政复议机关将其合并审理的行政复议，是共同行政复议。其中，当事人一方 或双方为两人或两人以上，因同一具体行政行为发生争议，行政复议机关必须合并审理的行 政复议，称为必要共同行政复议。 3申请人为两人或者两人以上，因同样的具体行政行为发 生争议，行政复议机关可以合并审理的行政复议，称为普通共同行政复议。同一行政复议案 件申请人超过 5 人的，应推选 1 至 5 名代表参加行政复议。在共同行政复议中，申请人为两 人或者两人以上的，称为共同申请人；被申请人为两人或者两人以上的，称为共同被申请人。 （四）第三人 《行政复议法》第 10 条第 3 款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其 他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。” 行政复议中的第三人，是指同申请复议的具体行政行为有利害关系，经行政复议机关批 准参加复议活动的申请人和被申请人以外的其他公民、法人或其他组织。第三人具有下列特 征：第一，第三人是以自己的名义，为了维护自己的合法权益而参加复议活动的申请人和被 申请人以外的公民、法人或者其他组织。行政机关作为机关法人的，可以作为第三人。 4第 二，第三人同被申请复议的具体行政行为间有法律上的利害关系，即行政复议决定会影响其 权益。第三，第三人是在复议活动开始后、终结前，经行政复议机关批准而参加到复议活动 中的。 行政复议机关有权裁量确定第三人，但应符合正当程序原则。彭淑华案[最指行第 20 号]裁判要旨指出：“行政复议机关拟作出对利害关系人产生不利影响行政复议决定的，应当 按照正当程序原则的要求，采取适当方式通知利害关系人参加行政复议。行政复议机关未通 知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定的，构成违反 法定程序，依法应当撤销。”同样的还有张成银案[最典行 2005-3]。 在行政复议程序结束前，行政复议机关可以依职权通知利害关系人作为第三人参加复 议，利害关系人也可以申请作为第三人参加行政复议。经通知，第三人不参加行政复议，不 影响行政复议案件的审理。第二节 行政复议的范围 一、可申请复议的范围 《行政复议法》第 6 条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照 本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、 责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； 1 参见国务院法制办解释[国法函 2004-351 号]。 2 参见张成银案[最典行 2005-3]。 3 参见国家环保局《钱左生和李惠兰等 6 人的行政复议决定书》，环法[2007]18 号。 4 参见国家环保局《钱左生和李惠兰等 6 人的行政复议决定书》，环法[2007]18 号