第四编 行政行为 第八章 行政行为概述 第一节 行政行为的分类和时代特征 一、行政行为的分类 行政行为是行政法学上被解释得最多的概念之一。本书认为，行政行为即行政作用， 泛指行政主体一切运用行政权，实现行政目的的活动。 以是否具有法律效果为标准，可以将行政行为分为行政法律行为和行政事实行为。行政 法律行为，是指行政主体运用行政权设定、变更或者消灭特定或不特定相对人权利义务的行 政作用，包括行政立法行为、行政创制性文件、行政解释性文件、具体行政行为和行政合同。 行政事实行为，是指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的行政 作用。 以单方意志还是双方意志为标准，可以将行政行为分为单方行政行为和双方行政行为。 单方行政行为，是指行政主体为实现行政目的单方面运用行政权所作的行为，包括行政立法 行为、行政规范性文件、行政事实行为和具体行政行为。双方行政行为，是指行政主体与对 方当事人平等、协商一致所形成的协议或合同，包括行政合同和行政协议。 以所针对相对人是否特定为标准，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。 抽象行政行为是指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政作用，包括行政立法 和行政规范性文件。具体行政行为是指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务 的行政作用，在本书中有时也称为行政决定。抽象行政行为和具体行政行为的分类具有特别 重要的意义，关系到相对人的救济权，特作专门说明。 本书关于行政行为的体系如下： 1参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第219页。 1
1 第四编 行政行为 第八章 行政行为概述 第一节 行政行为的分类和时代特征 一、行政行为的分类 行政行为是行政法学上被解释得最多的概念之一。 1本书认为，行政行为即行政作用， 泛指行政主体一切运用行政权，实现行政目的的活动。 以是否具有法律效果为标准，可以将行政行为分为行政法律行为和行政事实行为。行政 法律行为，是指行政主体运用行政权设定、变更或者消灭特定或不特定相对人权利义务的行 政作用，包括行政立法行为、行政创制性文件、行政解释性文件、具体行政行为和行政合同。 行政事实行为，是指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的行政 作用。 以单方意志还是双方意志为标准，可以将行政行为分为单方行政行为和双方行政行为。 单方行政行为，是指行政主体为实现行政目的单方面运用行政权所作的行为，包括行政立法 行为、行政规范性文件、行政事实行为和具体行政行为。双方行政行为，是指行政主体与对 方当事人平等、协商一致所形成的协议或合同，包括行政合同和行政协议。 以所针对相对人是否特定为标准，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。 抽象行政行为是指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政作用，包括行政立法 和行政规范性文件。具体行政行为是指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务 的行政作用，在本书中有时也称为行政决定。抽象行政行为和具体行政行为的分类具有特别 重要的意义，关系到相对人的救济权，特作专门说明。 本书关于行政行为的体系如下： 1 参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社 2003 年版，第 219 页
抽 行政立法 行政法规 行 行政规范性文件 行政规章 政 行政特许 单 为 普通许可 方行 行政许可 行政认可 政 行政给付 申诫罚：警告、 行政核准 通报批评等 为 行政奖励 行政登记 具 行政征收 财产罚：罚款、 体 没收等 行 行 行政征用 政 能力罚：吊销证 政法律 行 行政处罚 照、停产停业等 为 行政裁决 行为 行政强 人身罚：拘留 行政强制 行政复议 对人的强制措施 措 行 双 施 对物的强制措 政行 方行 施：查封、扣押、 行政合同 冻结等 为 政 行政协议 为 政 间接强制执行： 代履行、执行罚 行 政事 行政调查 直接强制执行： 行 划拨、拍卖等 实行 行政指导 为 二、抽象行为与具体行为的区分 对抽象行政行为和具体行政行为的区分，“行政诉讼法若干问题解释”第3条确立了相 对人是否特定以及行政行为是否可反复适用的标准。其实，只要以相对人是否特定标准就能 加以区分，而不需要行政行为是否可反复适用标准。当然，相对人是否特定本身，又需要一 2
2 二、抽象行为与具体行为的区分 对抽象行政行为和具体行政行为的区分，“行政诉讼法若干问题解释”第 3 条确立了相 对人是否特定以及行政行为是否可反复适用的标准。其实，只要以相对人是否特定标准就能 加以区分，而不需要行政行为是否可反复适用标准。当然，相对人是否特定本身，又需要一 行 政 行 为 行 政 法 律 行 为 行 政 事 实 行 为 单 方 行 政 行 为 双 方 行 政 行 为 抽 象 行 政 行 为 具 体 行 政 行 为 行政立法 行政规范性文件 行政法规 行政规章 行政许可 行政给付 行政奖励 行政征收 行政征用 行政处罚 行政裁决 行政强制 行政复议 行政特许 普通许可 行政认可 行政核准 行政登记 …… 申诫罚：警告、 通报批评等 财产罚：罚款、 没收等 能力罚：吊销证 照、停产停业等 人身罚：拘留 行 政 强 制 措 施 行 政 强 制 执 行 对人的强制措施 对 物 的 强 制 措 施：查封、扣押、 冻结等 间接强制执行： 代履行、执行罚 直接强制执行： 划拨、拍卖等 行政合同 行政协议 行政调查 行政指导 ……
定的标准来确定。 (一)以拘束内容为标准确定 一般来说，行政行为的形式和内容是统一的。但有时，两者并不统一，在形式上是一个 行政规范性文件即抽象行政行为，而在内容上却全部或部分拘束特定相对人。在这种情况下， 就应该按照内容而不是形式来确定。如果该内容全部拘束特定相对人的，则该行为都属于具 体行政行为：如果仅部分拘束特定相对人的，则该部分属于具体行政行为。湖南泰和案[最 指行第45号]裁判要旨指出：“土地管理部门出让国有建设用地使用权之前的拍卖行为以及 与之相关的拍卖公告等属于行政行为，具有可诉性。”1该拍卖公告形式上看没有针对任何特 定人，似乎属于抽象行政行为：但它在内容上却涉及该拍卖土地的权利人，是特定的，因而 属于具体行政行为。同样，行政行为形式上具有特定相对人，但内容上所拘束的却是不特定 相对人的，则属于抽象行政行为。[国法秘函2002-148号]指出：“对《土地管理法》和《城 市房屋拆迁管理条例》适用问题的答复，并不是针对行政相对人、就特定的具体事项、作出 的有关行政相对人权利义务的单方行政行为，因此不属于具体行政行为。” (二)以是否可统计为标准确定 在实践中，当行为所针对的是数个或众多的对象时，要认定该行为是抽象行政行为还是 具体行政行为就比较困难。对此的区分标准是：凡相对人的人数具有可统计性，都属于具体 行政行为，否则属于抽象行政行为。对是否可统计，则又需要以下标准： 1.行政行为标的物的特定性。如果与行政行为的特定标的物有法律上利害关系的相对人 具有可统计性，则属于具体行政行为，否则属于抽象行政行为。湖南泰和案[最指行第45 号]被诉拍卖公告的标的物系118亩土地，董永华等案[最指行第4号]被诉拆迁补偿通知的 标的物系北苑小区的房屋，易泽广案[最指行第44号]被诉拆迁补偿标准文件的标的物系 500KV送电线路征地工程，都是特定的。与上述特定标的物有法律上利害关系的相对人具有 可统计性，因而都属于具体行政行为。易泽广案[最指行第44号]裁判要旨指出：“县级人民 政府为辖区内特定工程出台的房屋拆迁补偿标准文件，关涉人数固定、范围确定的征地拆迁 补偿安置相对人的合法权益，是可诉的具体行政行为。” 2.行政行为的时间封闭性。这是指行政行为设定仅适用于特定时间点以前的相对人，而 不适用于该时间点以后的相对人。王明三等案[最(2000)行终字第1号]裁定认为：“重庆市 司法局(1999)渝司办54号文件以及该文件中有关‘对年满70岁的律师不再注册’的规定， 均是具有普遍效力的规范性文件，属于抽象行政行为。”该案被诉行为的规定在时间上并没 有封闭，是针对该行为生效以后年满70岁的律师而不是仅针对特定时间点以前年满70岁律 师的。这样，相对人的范围是开放的，而不是封闭的，因而是不可统计的。吉德仁等案[最 典行2003-4]判决指出：被诉行为“免交规费的规定，是针对公交总公司这一特定的主体并 就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定，《会 议纪要》的上述内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益，不应 认定为抽象行政行为。”被诉行为不只是免除了公交总司的一次性规费，而是免除了被诉行 为生效期间每年应交的规费。根据这一判决，时间封闭性是就相对人的统计而言的，而不是 就行政行为的事项适用次数或反复适用而言的：在相对人特定的条件下，即使行政行为对事 项没有在时间上予以封闭而可反复适用，也属于具体行政行为。 (三)针对特定物的行为和交通信号 行政主体对特定物公法性质或法律状态的确定，如《国务院关于核定并公布第六批全国 重点文物保护单位的通知》（国发2006]19号），并没有直接针对特定相对人。同时，交通标 志和指挥信号也普遍存在。在学说上，对特定物的行政行为和交通信号、标志都属于具体行 1试比较阅读成都鹏伟案最典民2010-4]裁判摘要：“当事人在网站发布公开拍卖推介书的行为，实质上是 就公开拍卖事宜向社会不特定对象发出的要约邀请。” 3
3 定的标准来确定。 （一）以拘束内容为标准确定 一般来说，行政行为的形式和内容是统一的。但有时，两者并不统一，在形式上是一个 行政规范性文件即抽象行政行为，而在内容上却全部或部分拘束特定相对人。在这种情况下， 就应该按照内容而不是形式来确定。如果该内容全部拘束特定相对人的，则该行为都属于具 体行政行为；如果仅部分拘束特定相对人的，则该部分属于具体行政行为。湖南泰和案[最 指行第 45 号]裁判要旨指出：“土地管理部门出让国有建设用地使用权之前的拍卖行为以及 与之相关的拍卖公告等属于行政行为，具有可诉性。”1该拍卖公告形式上看没有针对任何特 定人，似乎属于抽象行政行为；但它在内容上却涉及该拍卖土地的权利人，是特定的，因而 属于具体行政行为。同样，行政行为形式上具有特定相对人，但内容上所拘束的却是不特定 相对人的，则属于抽象行政行为。[国法秘函 2002-148 号]指出：“对《土地管理法》和《城 市房屋拆迁管理条例》适用问题的答复，并不是针对行政相对人、就特定的具体事项、作出 的有关行政相对人权利义务的单方行政行为，因此不属于具体行政行为。” （二）以是否可统计为标准确定 在实践中，当行为所针对的是数个或众多的对象时，要认定该行为是抽象行政行为还是 具体行政行为就比较困难。对此的区分标准是：凡相对人的人数具有可统计性，都属于具体 行政行为，否则属于抽象行政行为。对是否可统计，则又需要以下标准： 1.行政行为标的物的特定性。如果与行政行为的特定标的物有法律上利害关系的相对人 具有可统计性，则属于具体行政行为，否则属于抽象行政行为。湖南泰和案[最指行第 45 号]被诉拍卖公告的标的物系 118 亩土地，董永华等案[最指行第 4 号]被诉拆迁补偿通知的 标的物系北苑小区的房屋，易泽广案[最指行第 44 号]被诉拆迁补偿标准文件的标的物系 500KV 送电线路征地工程，都是特定的。与上述特定标的物有法律上利害关系的相对人具有 可统计性，因而都属于具体行政行为。易泽广案[最指行第 44 号]裁判要旨指出：“县级人民 政府为辖区内特定工程出台的房屋拆迁补偿标准文件，关涉人数固定、范围确定的征地拆迁 补偿安置相对人的合法权益，是可诉的具体行政行为。” 2.行政行为的时间封闭性。这是指行政行为设定仅适用于特定时间点以前的相对人，而 不适用于该时间点以后的相对人。王明三等案[最(2000)行终字第 1 号]裁定认为：“重庆市 司法局（1999）渝司办 54 号文件以及该文件中有关‘对年满 70 岁的律师不再注册’的规定， 均是具有普遍效力的规范性文件，属于抽象行政行为。”该案被诉行为的规定在时间上并没 有封闭，是针对该行为生效以后年满 70 岁的律师而不是仅针对特定时间点以前年满 70 岁律 师的。这样，相对人的范围是开放的，而不是封闭的，因而是不可统计的。吉德仁等案[最 典行 2003-4]判决指出：被诉行为“免交规费的规定，是针对公交总公司这一特定的主体并 就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定，《会 议纪要》的上述内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益，不应 认定为抽象行政行为。”被诉行为不只是免除了公交总司的一次性规费，而是免除了被诉行 为生效期间每年应交的规费。根据这一判决，时间封闭性是就相对人的统计而言的，而不是 就行政行为的事项适用次数或反复适用而言的；在相对人特定的条件下，即使行政行为对事 项没有在时间上予以封闭而可反复适用，也属于具体行政行为。 （三）针对特定物的行为和交通信号 行政主体对特定物公法性质或法律状态的确定，如《国务院关于核定并公布第六批全国 重点文物保护单位的通知》（国发[2006]19 号），并没有直接针对特定相对人。同时，交通标 志和指挥信号也普遍存在。在学说上，对特定物的行政行为和交通信号、标志都属于具体行 1 试比较阅读成都鹏伟案[最典民 2010-4]裁判摘要：“当事人在网站发布公开拍卖推介书的行为，实质上是 就公开拍卖事宜向社会不特定对象发出的要约邀请
政行为而不属于抽象行政行为。并且，这类行政行为，如黑龙江方正县为日本“开拓团”立 碑，己经引发了争议。但是，这类行政行为还没有进入司法途径，因此在我国是否按具体行 政行为认定以及不作为具体行政行为的话通过什么机制来处理，目前还无法考察。 三、行政行为的时代特征 (一)行政行为的服务性 19世纪的价值观念在于强调斗争，是以人性恶为基本价值取向的。基于这样一种价值 选择，19世纪的行政法学认为，行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益冲突关 系，在行为上是一种斗争关系，在观念上是一种互不信任的关系。因此，行政行为被认为是 一种主权者的命令。20世纪的人文精神在于强调社会的和谐、持续发展，是以人性善为基 本的价值取向的。基于这样一种人文精神，20世纪以来的行政法学认为，行政主体与行政 相对人的关系在状态上是一种利益一致关系，在行为上是服务与合作的关系，在观念是一种 相互信任的关系。因此，行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务 行为即公务行为。行政行为的这一时代特征向行政主体和行政相对人双方同时提出了新的要 求。它要求行政主体改变高高在上，像皇帝对待臣民那样的态度，要求弱化行政行为的强制 性而增强行政行为的可接受性，尊重人权。它也要求行政相对人增强对社会的责任感，积极 配合和参与行政行为的实施，改变消极观望、甚至抵制的态度。 (二)行政行为的从属法律性 19世纪的行政法学认为，行政相对人的公法权利来源于法律，但行政主体的行政权却 并不来源于法律或立法机关，而与立法机关的立法权和司法机关的司法权一样来源于国家或 人民。因此，行政权并不需要从属于立法权或司法权，行政主体行使行政权的行为并不一定 都要接受法律的约束，法律优先原则并不具有彻底性。20世纪的行政法学认为，行政主体 的行政权与行政相对人的权利一样来源于法律，行政主体行使行政权的行为必须全面、全程 地接受法律的监控，而不能凌驾于法律之上或游离于法律之外，如果实施的行政行为违法就 必须承担相应的法律责任，从而实现行政法治。我国《宪法》也体现了这一现代行政法治精 神，规定行政权的来源是《宪法》和法律，行政机关的性质是执行机关即执法机关，行政机 关的执法行为即行使行政权的行为必须从属于《宪法》和法律。 （三)行政行为的规范性 从属于法律的行政行为，不再是人治的手段和表现，不再是专横和任意的。它是依法行 政的法律机制，即国家按法律治理社会，实现公众权利的法律机制。它是按程序作出的、具 有确定性和可预见性的规则。它设定了相对人的权利义务，具有规范行政主体和相对人行为， 调整社会关系，安排法律秩序的功能。这既是行政行为区别于公众个人行为，而与法律和判 决相同的法律特征，又是法治区别于人治的时代特征。 第二节 行政事实行为 一、行政事实行为的概念 4
4 政行为而不属于抽象行政行为。并且，这类行政行为，如黑龙江方正县为日本“开拓团”立 碑，已经引发了争议。但是，这类行政行为还没有进入司法途径，因此在我国是否按具体行 政行为认定以及不作为具体行政行为的话通过什么机制来处理，目前还无法考察。 三、行政行为的时代特征 （一）行政行为的服务性 19 世纪的价值观念在于强调斗争，是以人性恶为基本价值取向的。基于这样一种价值 选择，19 世纪的行政法学认为，行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益冲突关 系，在行为上是一种斗争关系，在观念上是一种互不信任的关系。因此，行政行为被认为是 一种主权者的命令。20 世纪的人文精神在于强调社会的和谐、持续发展，是以人性善为基 本的价值取向的。基于这样一种人文精神，20 世纪以来的行政法学认为，行政主体与行政 相对人的关系在状态上是一种利益一致关系，在行为上是服务与合作的关系，在观念是一种 相互信任的关系。因此，行政行为被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务 行为即公务行为。行政行为的这一时代特征向行政主体和行政相对人双方同时提出了新的要 求。它要求行政主体改变高高在上，像皇帝对待臣民那样的态度，要求弱化行政行为的强制 性而增强行政行为的可接受性，尊重人权。它也要求行政相对人增强对社会的责任感，积极 配合和参与行政行为的实施，改变消极观望、甚至抵制的态度。 （二）行政行为的从属法律性 19 世纪的行政法学认为，行政相对人的公法权利来源于法律，但行政主体的行政权却 并不来源于法律或立法机关，而与立法机关的立法权和司法机关的司法权一样来源于国家或 人民。因此，行政权并不需要从属于立法权或司法权，行政主体行使行政权的行为并不一定 都要接受法律的约束，法律优先原则并不具有彻底性。20 世纪的行政法学认为，行政主体 的行政权与行政相对人的权利一样来源于法律，行政主体行使行政权的行为必须全面、全程 地接受法律的监控，而不能凌驾于法律之上或游离于法律之外，如果实施的行政行为违法就 必须承担相应的法律责任，从而实现行政法治。我国《宪法》也体现了这一现代行政法治精 神，规定行政权的来源是《宪法》和法律，行政机关的性质是执行机关即执法机关，行政机 关的执法行为即行使行政权的行为必须从属于《宪法》和法律。 （三）行政行为的规范性 从属于法律的行政行为，不再是人治的手段和表现，不再是专横和任意的。它是依法行 政的法律机制，即国家按法律治理社会，实现公众权利的法律机制。它是按程序作出的、具 有确定性和可预见性的规则。它设定了相对人的权利义务，具有规范行政主体和相对人行为， 调整社会关系，安排法律秩序的功能。这既是行政行为区别于公众个人行为，而与法律和判 决相同的法律特征，又是法治区别于人治的时代特征。 第二节 行政事实行为 一、行政事实行为的概念
行政事实行为，是指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的 实力行政作用。 在学说上，行政事实行为是不产生相应法律效果，即没有设定、变更或消灭相对人权利 义务，但却可能影响相对人权利义务的行为，如对相对人的捆绑、殴打等实力行为。在这一 意义上，行政强制执行和行政即时强制都属于行政事实行为。 在我国的司法实践中，法律效果不限于权利义务的设定、变更或消灭，还包括对权利义 务的强制影响。因此，对相对人的捆绑、殴打等违法实力强制，以及代履行、救助等行政强 制执行和行政即时强制，又被作为行政法律行为的行政强制措施加以认定。陈宁案[最指行 第19号]中的被诉行为系行政救助行为，而裁判要旨中所表述的却是“行政行为”。王金权 案[人赔166]判决认为，被告对醉酒后辱骂他人不听劝阻的原告予以强制约束的行为属于行 政强制措施。李翠凤案[(2003)东行终字第33号]二审判决，一方面认定殴打行为“是一种 事实行政行为”，另一方面又认为是对相对人人身采取的行政强制措施，即强制性行政事实 行为属于行政强制措施。因此，对相对人权利义务构成强制性影响的，一般不作为行政事实 行为对待。 根据陈莉案[最典行2003-1]判决，对于在事后得到法律上追认的实力行为也都是作为 具体行政行为来对待的。在该案中，被告强行扣押了原告的物品，事后制作了扣押清单。法 院对被告的扣押未认定为行政事实行为，而认定属于具体行政行为。同时，根据伊尔库案[最 典行2006-3]裁判摘要，查封、扣押等行政强制措施是独立的具体行政行为。因此，如果行 政调查中实施了行政强制措施的，则该行政强制措施不属于行政事实行为。 行政法学之所以关注行政事实行为，就在于研究它有没有影响相对人的权利义务，如果 影响了相对人的权利义务如何救济。行政行为的可诉性与行政法律行为本并非等同，行政事 实行为侵犯相对人权利也是可诉的。但我国因《行政诉讼法》并未规定行政事实行为的可诉 性，司法实践的智慧则是通过扩大法律效果的内涵，纷纷将行政事实行为认定为相关的具体 行政行为，从而将其纳入到行政诉讼范围。行政法学研究行政事实行为，则不必还原行政事 实行为的本来范围，而应更多地关注实践中的运行机制。 二、行政调查 行政调查，是指行政主体为实现行政目的，掌握实际情况、发现真实，对相对人及其处 所或物品实施询问、观察或检验等资料收集活动。行政调查是一个学理概念，在法律、法 规和规章的规定和行政实践中，只有各种不同名称，如调查、视察、监察、隔离观察、检查、 检验、检测、勘察、勘验、鉴定、询问和盘查等。 (一)行政调查的主体 一般说来，凡行政执法主体都有行政调查权，无需法律的特别规定就是行政调查的主体。 这也是《行政诉讼法》第54条第1项“具体行政行为证据确凿”的要求。并且，行政主体 还可以委托有关组织实施行政调查。在委托调查时，调查主体是委托机关。从邵仲国案[最 典行2006-8]判决来看，法律规范规定非行政主体调查的，并非构成授权。即使这种调查与 行政调查有关联，调查组织也并非行政主体。行政主体依法有权肯定或否定这类调查组织的 调查结论。如果调查作出决定的组织并非行政主体，则即使实施调查的为行政主体工作人员， 也并非以行政主体为调查主体。2 1参见洪文玲：《论行政调查》，载台湾省行政法学会主编：《行政法争议问题研究（下）》，五南图书出版公 司1990年版，第721页。 2参见曹方案[(2005)沈行终字第215号]。 5
5 行政事实行为，是指行政主体运用行政权实现行政目的，但并没有产生相应法律效果的 实力行政作用。 在学说上，行政事实行为是不产生相应法律效果，即没有设定、变更或消灭相对人权利 义务，但却可能影响相对人权利义务的行为，如对相对人的捆绑、殴打等实力行为。在这一 意义上，行政强制执行和行政即时强制都属于行政事实行为。 在我国的司法实践中，法律效果不限于权利义务的设定、变更或消灭，还包括对权利义 务的强制影响。因此，对相对人的捆绑、殴打等违法实力强制，以及代履行、救助等行政强 制执行和行政即时强制，又被作为行政法律行为的行政强制措施加以认定。陈宁案[最指行 第 19 号]中的被诉行为系行政救助行为，而裁判要旨中所表述的却是“行政行为”。王金权 案[人赔 166]判决认为，被告对醉酒后辱骂他人不听劝阻的原告予以强制约束的行为属于行 政强制措施。李翠凤案[(2003)东行终字第 33 号]二审判决，一方面认定殴打行为“是一种 事实行政行为”，另一方面又认为是对相对人人身采取的行政强制措施，即强制性行政事实 行为属于行政强制措施。因此，对相对人权利义务构成强制性影响的，一般不作为行政事实 行为对待。 根据陈莉案[最典行 2003-1]判决，对于在事后得到法律上追认的实力行为也都是作为 具体行政行为来对待的。在该案中，被告强行扣押了原告的物品，事后制作了扣押清单。法 院对被告的扣押未认定为行政事实行为，而认定属于具体行政行为。同时，根据伊尔库案[最 典行 2006-3]裁判摘要，查封、扣押等行政强制措施是独立的具体行政行为。因此，如果行 政调查中实施了行政强制措施的，则该行政强制措施不属于行政事实行为。 行政法学之所以关注行政事实行为，就在于研究它有没有影响相对人的权利义务，如果 影响了相对人的权利义务如何救济。行政行为的可诉性与行政法律行为本并非等同，行政事 实行为侵犯相对人权利也是可诉的。但我国因《行政诉讼法》并未规定行政事实行为的可诉 性，司法实践的智慧则是通过扩大法律效果的内涵，纷纷将行政事实行为认定为相关的具体 行政行为，从而将其纳入到行政诉讼范围。行政法学研究行政事实行为，则不必还原行政事 实行为的本来范围，而应更多地关注实践中的运行机制。 二、行政调查 行政调查，是指行政主体为实现行政目的，掌握实际情况、发现真实，对相对人及其处 所或物品实施询问、观察或检验等资料收集活动。 1行政调查是一个学理概念，在法律、法 规和规章的规定和行政实践中，只有各种不同名称，如调查、视察、监察、隔离观察、检查、 检验、检测、勘察、勘验、鉴定、询问和盘查等。 （一）行政调查的主体 一般说来，凡行政执法主体都有行政调查权，无需法律的特别规定就是行政调查的主体。 这也是《行政诉讼法》第 54 条第 1 项“具体行政行为证据确凿”的要求。并且，行政主体 还可以委托有关组织实施行政调查。在委托调查时，调查主体是委托机关。从邵仲国案[最 典行 2006-8]判决来看，法律规范规定非行政主体调查的，并非构成授权。即使这种调查与 行政调查有关联，调查组织也并非行政主体。行政主体依法有权肯定或否定这类调查组织的 调查结论。如果调查作出决定的组织并非行政主体，则即使实施调查的为行政主体工作人员， 也并非以行政主体为调查主体。 2 1 参见洪文玲：《论行政调查》，载台湾省行政法学会主编：《行政法争议问题研究（下）》，五南图书出版公 司 1990 年版，第 721 页。 2 参见曹方案[(2005)沈行终字第 215 号]