第七章 行政主体和行政权限 第一节 行政主体资格和受委托组织 行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义实施具体行政行为，并能独立承担该行 为所产生的法律效果的社会组织，包括职权行政主体和授权行政主体两类。 一、行政主体资格 法院在审理行政案件时，一般都要首先认定执法者是否一个合格的行政主体即是否具 有行政主体资格。那么，行政主体资格包括哪些呢？ (一)社会组织 只有人类社会里的由个人组成的社会组织才有能力组织、指挥行政事务，实现国家行政 职能，才能被法律赋予行政权代表国家实施行政行为。当然，社会组织纷繁复杂，有国家组 织、政党组织、企业组织和事业组织。其中，国家组织中又有国家行政组织、国家立法组织、 国家司法组织和国家军事组织。这些社会组织各有其性质和目的，并不当然就是行政主体， 它们只有在法定条件下才能成为行政主体。任何个人，即使是国家公务员，都不能成为行政 主体。公务员可以是行政主体的组成分子，甚至可以是行政主体的法定代表人，但本身并不 是行政主体。 (二)行政权 行政权是指法律所赋予的，运用国家强制力积极实施法律，组织和处理行政事务的权力。 这种权力不同于国家立法权、国家司法权和国家军事权。国家立法权、国家司法权和国家军 事权虽然也具有国家强制力，但国家立法权是针对各类事务制定和发布法律的权力，国家司 法权是对刑事案件、民事经济案件和行政案件进行审判的权力，国家军事权是一种防止和应 付外来侵略的权力。行政权也不同于公民、法人和其他社会组织的权利。公民、法人和其他 社会组织的权利，是指要求他人作为或不作为的权利。这种权利不具有行政权的国家强制力， 在受到妨碍时只能通过国家机关加以排除。 只有享有行政权的社会组织才能实施行政行为，才能成为行政主体。不具有行政权的社 会组织，就不能实施行政行为，不能成为行政主体。国家行政机关依法享有行政权：其他社 会组织经法律、法规的授权而取得行政权，可以成为行政主体。 然而，享有行政权的社会组织并不始终是行政主体，而只有在行使行政权时才是行政主 体，在不行使行政权的场合仍然不是行政主体。长治职责案[最(1995)行终字第6号]原告虽 然是行政机构但在该行政法律关系中却是相对人：大庆振富案[最典民书2007-4]被告大庆 市政府虽是行政机关但却是民事法律关系的当事人。它们之所以不是行政主体，原因就在于 它们在各自的法律关系中并没有运用行政权。公安机关在刑事侦查中扣押作案工具，所运用 的是刑事侦查权而非行政权，'因而此时也不是行政主体。因此，一个组织或机关是不是行 政主体，是否存在行政权，应当在特定的法律关系中加以考察。 (三)以自己的名义 1参见法工委答复[19910619]. 1
1 第七章 行政主体和行政权限 第一节 行政主体资格和受委托组织 行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义实施具体行政行为，并能独立承担该行 为所产生的法律效果的社会组织，包括职权行政主体和授权行政主体两类。 一、行政主体资格 法院在审理行政案件时，一般都要首先认定执法者是否一个合格的行政主体即是否具 有行政主体资格。那么，行政主体资格包括哪些呢？ （一）社会组织 只有人类社会里的由个人组成的社会组织才有能力组织、指挥行政事务，实现国家行政 职能，才能被法律赋予行政权代表国家实施行政行为。当然，社会组织纷繁复杂，有国家组 织、政党组织、企业组织和事业组织。其中，国家组织中又有国家行政组织、国家立法组织、 国家司法组织和国家军事组织。这些社会组织各有其性质和目的，并不当然就是行政主体， 它们只有在法定条件下才能成为行政主体。任何个人，即使是国家公务员，都不能成为行政 主体。公务员可以是行政主体的组成分子，甚至可以是行政主体的法定代表人，但本身并不 是行政主体。 （二）行政权 行政权是指法律所赋予的，运用国家强制力积极实施法律，组织和处理行政事务的权力。 这种权力不同于国家立法权、国家司法权和国家军事权。国家立法权、国家司法权和国家军 事权虽然也具有国家强制力，但国家立法权是针对各类事务制定和发布法律的权力，国家司 法权是对刑事案件、民事经济案件和行政案件进行审判的权力，国家军事权是一种防止和应 付外来侵略的权力。行政权也不同于公民、法人和其他社会组织的权利。公民、法人和其他 社会组织的权利，是指要求他人作为或不作为的权利。这种权利不具有行政权的国家强制力， 在受到妨碍时只能通过国家机关加以排除。 只有享有行政权的社会组织才能实施行政行为，才能成为行政主体。不具有行政权的社 会组织，就不能实施行政行为，不能成为行政主体。国家行政机关依法享有行政权；其他社 会组织经法律、法规的授权而取得行政权，可以成为行政主体。 然而，享有行政权的社会组织并不始终是行政主体，而只有在行使行政权时才是行政主 体，在不行使行政权的场合仍然不是行政主体。长治职责案[最(1995)行终字第 6 号]原告虽 然是行政机构但在该行政法律关系中却是相对人；大庆振富案[最典民书 2007-4]被告大庆 市政府虽是行政机关但却是民事法律关系的当事人。它们之所以不是行政主体，原因就在于 它们在各自的法律关系中并没有运用行政权。公安机关在刑事侦查中扣押作案工具，所运用 的是刑事侦查权而非行政权， 1因而此时也不是行政主体。因此，一个组织或机关是不是行 政主体，是否存在行政权，应当在特定的法律关系中加以考察。 （三）以自己的名义 1 参见法工委答复[19910619]
所谓“以自己的名义”，是指行为主体能够独立自主地表达自己的意志，按照自己的意 志实施特定行为。只有具有独立意志的社会组织，才能完整、真实地作该意思表示或通过他 人作该意思表示，才是具有独立地位的行为主体。国家行政机关和行政法规范授权的社会组 织，能够以自己的名义实施具体行政行为，是行政主体。如果社会组织没有或不能有自己的 独立意志，不能自主地作意思表示，即不能以自己的名义实施具体行政行为，则不是一个独 立的主体，更不是行政主体，即使行使着一定的行政权，也只能是一定主体的意志的具体表 达者。行政人员和行政机构只能代表所在行政主体并以所在行政主体的名义实施具体行政行 为，受委托行使行政权的社会组织依法只能以委托的行政主体的名义实施具体行政行为。它 们都不能以自己的名义实施具体行政行为，因而它们都不是行政主体。'陈莉案[最典行 2003-1]判决认为：“因综合整治指挥部是城市管理局的内设协调机构，且2002年8月21 日晚暂扣原告陈莉物品行为是城市管理局工作人员实施的，该局是依法成立具有行政主体资 格的行政组织，故本案中城市管理局应作为适格的被告”。 (四)承担法律后果 任何法律关系的主体，都必须是依法有能力承担法律后果即法律责任的组织或个人。不 能承担法律责任的组织或个人，除了依法给予特殊保护的法律关系外，一般不能成为法律关 系的主体。也就是说，只有依法具有责任能力的组织或个人才能成为法律关系的主体，无责 任能力的组织或个人不能成为法律关系的主体。这是权、责、利统一性原则的必然要求。在 行政法学上，作为行政法主体的行政主体，必须是依法能承担实施具体行政行为所可能产生 的行政法律后果的社会组织。国家行政机关，如县政府和行政公署等，依法能够独立承担因 实施具体行政行为所产生的法律后果，是行政主体。经法律、法规授权的社会组织，如中国 证监会，依法也能独立承担因实施具体行政行为所产生的法律后果，也是行政主体。但是， 不能依法承担行政法律责任的社会组织，就不能成为行政主体。公务员代表所在行政主体实 施具体行政行为所产生的有利或者不利法律效果，都由其所在行政主体承担，因而公务员不 能成为行政主体。受委托组织实施具体行政行为所产生的法律后效果，由委托的行政主体承 担，因而也不是行政主体。行政主体的内设机构和临时机构等没有独立的财政预算和经费， 没有依法承担行政赔偿责任和行政补偿责任的能力，因而不能成为行政主体，不能对外实施 具体行政行为。陈炯杰案[最指行第21号]裁判要旨指出：“考试机构的内设机构无权作出‘确 认考试成绩无效'的处理决定。” 综上所述，只有同时具备以上四个特征的才能成为行政主体，缺少其中任何一个特征都 不能成为行政主体。 二、受委托组织 受委托组织不是行政主体，但基于委托，可以实施具体行政行为，因而有必要作专门介 绍。 (一)受委托组织的含义 受委托组织是指接受行政机关的委托取得行政权，以委托的行政机关的名义实施具体行 政行为，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。委托与授权的本来意思并 无不同。但在行政法上，授权却具有特殊的意义，即本来不属于行政机关的组织一旦取得法 律、法规的授权，就具有行政权，可以自己的名义实施具体行政行为、承担责任，成为行政 主体。本来不属于行政机关的组织经委托，尽管也取得了行政权，但却只能以委托机关的名 1参见《最高人民法院关于工商行政管理检查所是否具有行政主体资格问题的答复》，1995年12月18日， 法函[1995]174号。 2
2 所谓“以自己的名义”，是指行为主体能够独立自主地表达自己的意志，按照自己的意 志实施特定行为。只有具有独立意志的社会组织，才能完整、真实地作该意思表示或通过他 人作该意思表示，才是具有独立地位的行为主体。国家行政机关和行政法规范授权的社会组 织，能够以自己的名义实施具体行政行为，是行政主体。如果社会组织没有或不能有自己的 独立意志，不能自主地作意思表示，即不能以自己的名义实施具体行政行为，则不是一个独 立的主体，更不是行政主体，即使行使着一定的行政权，也只能是一定主体的意志的具体表 达者。行政人员和行政机构只能代表所在行政主体并以所在行政主体的名义实施具体行政行 为，受委托行使行政权的社会组织依法只能以委托的行政主体的名义实施具体行政行为。它 们都不能以自己的名义实施具体行政行为，因而它们都不是行政主体。 1陈莉案[最典行 2003-1]判决认为：“因综合整治指挥部是城市管理局的内设协调机构，且 2002 年 8 月 21 日晚暂扣原告陈莉物品行为是城市管理局工作人员实施的，该局是依法成立具有行政主体资 格的行政组织，故本案中城市管理局应作为适格的被告”。 （四）承担法律后果 任何法律关系的主体，都必须是依法有能力承担法律后果即法律责任的组织或个人。不 能承担法律责任的组织或个人，除了依法给予特殊保护的法律关系外，一般不能成为法律关 系的主体。也就是说，只有依法具有责任能力的组织或个人才能成为法律关系的主体，无责 任能力的组织或个人不能成为法律关系的主体。这是权、责、利统一性原则的必然要求。在 行政法学上，作为行政法主体的行政主体，必须是依法能承担实施具体行政行为所可能产生 的行政法律后果的社会组织。国家行政机关，如县政府和行政公署等，依法能够独立承担因 实施具体行政行为所产生的法律后果，是行政主体。经法律、法规授权的社会组织，如中国 证监会，依法也能独立承担因实施具体行政行为所产生的法律后果，也是行政主体。但是， 不能依法承担行政法律责任的社会组织，就不能成为行政主体。公务员代表所在行政主体实 施具体行政行为所产生的有利或者不利法律效果，都由其所在行政主体承担，因而公务员不 能成为行政主体。受委托组织实施具体行政行为所产生的法律后效果，由委托的行政主体承 担，因而也不是行政主体。行政主体的内设机构和临时机构等没有独立的财政预算和经费， 没有依法承担行政赔偿责任和行政补偿责任的能力，因而不能成为行政主体，不能对外实施 具体行政行为。陈炯杰案[最指行第 21 号]裁判要旨指出：“考试机构的内设机构无权作出‘确 认考试成绩无效’的处理决定。” 综上所述，只有同时具备以上四个特征的才能成为行政主体，缺少其中任何一个特征都 不能成为行政主体。 二、受委托组织 受委托组织不是行政主体，但基于委托，可以实施具体行政行为，因而有必要作专门介 绍。 （一）受委托组织的含义 受委托组织是指接受行政机关的委托取得行政权，以委托的行政机关的名义实施具体行 政行为，并由委托的行政机关承担由此所发生的法律责任的组织。委托与授权的本来意思并 无不同。但在行政法上，授权却具有特殊的意义，即本来不属于行政机关的组织一旦取得法 律、法规的授权，就具有行政权，可以自己的名义实施具体行政行为、承担责任，成为行政 主体。本来不属于行政机关的组织经委托，尽管也取得了行政权，但却只能以委托机关的名 1 参见《最高人民法院关于工商行政管理检查所是否具有行政主体资格问题的答复》，1995 年 12 月 18 日， 法函[1995]174 号
义实施具体行政行为，并由委托机关承担责任。也就是说，在行政法上没有把受委托组织的 意思视为其独立的意思，而将其视为委托机关的意思。授权行政主体的行政权来源于法律、 法规，受委托组织的行政权则来源于行政机关的委托。行政权来源的不同，意思表示的归属 也不同，因而责任的承担者理应有所区别。这正是区别授权和委托的主要意义。另外，区别 授权和委托，受委托组织以委托机关的名义实施具体行政行为并由委托机关承担责任，也是 为了使行政机关在于明确委托的风险，在委托时谨慎从事，更是为了在相对人的权利受到侵 害时有一个可靠的责任承担者，保护相对人合法权益。 (二)受委托组织的分类 对受委托组织可以做各种各样的分类，而以下两种分类在实务中更有意义。 1.一次性的受委托组织和长期性的受委托组织。一次性的受委托组织，是指根据行政 机关的委托，负责完成特定的、一次性行政事务的组织。随着该行政事务的完成，行政委托 关系即告结束。曹龙飞案[(2001)穗中法行终字第00185号]判决认为：“被告委托广州市 白云区保安服务公司的保安人员协助清查和看管‘三无’人员，应视为被告临时委托该公司 保安人员行使部分治安管理职权。”该案中的保安服务公司松洲街中队就属于一次性受委托 组织，任务完成，委托关系即告结束。长期性受委托组织是指在较长期限内，受行政机关委 托处理某类行政事务的组织。委托关系的存续通常是以期限来认定的。根据“行政诉讼法若 干问题解释”第21条的规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其 内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的， 应当以该行政机关为被告。”接受行政机关自行授权的组织，其实都是长期性的受委托组织。 2.正式的受委托组织和推定的受委托组织。正式的受委托组织，是指基于明确的委托 协议或委托文书，负责处理行政事务的社会组织。从法律的要求上说，所有受委托组织都应 当是正式的受委托组织，即委托的行政机关和受委托组织之间都应当明确地意识到行政委托 的法律意义。但在实践中，这一要求远没有达到，更多地表现为推定的行政委托关系。推定 的受委托组织，是指根据行政机关的要求完成行政事务，在事后依法推定该项要求为委托的 社会组织。也就是说，行政机关和社会组织事先都没有明确地意识到或明知双方之间的委托 关系，但委托关系依法实际上己经成立，从而在事后得到法律上的认定。中行江西分行案[最 典行2004-2]判决指出：根据法律规范的规定，“南昌市房管局是南昌市范围内办理房产抵 押登记的行政主管部门，南昌市房交所作为其下属单位，行使房产抵押登记的行政管理职权， 应视为是受其委托的行为，南昌市房管局应对此承担行政法律责任。”曹龙飞案[(2001)穗中 法行终字第00185号]中的委托，也是推定的委托。 (三)行政委托的要求 针对实践中存在的问题，我们认为行政委托应符合下列要求： 1.明确具体。行政委托应当以书面的形式进行，口头委托只能是事后认定上的无奈之 举。行政委托文书应明确委托性质。这就要求行政机关增强法律意识，明确自己将某项行政 权交由社会组织行使的法律意义及其风险。行政委托文书应当明确具体地载明双方的权利义 务、解除委托的条件、委托期限和违反委托协议的责任，尤其应具体规定所委托的行政权及 其范围。对于一次性委托，期限可以按法律事实的发生来规定。对于长期性委托，如果受委 托组织在委托前己经存在，则应明确规定委托的发生时间和终止时间：如果受委托组织是按 委托文书成立的（如各种执法大队或监察大队），委托关系则自该受委托组织成立之日起发 生，到该受委托组织撤销之日起消灭。委托关系存续期间，委托机关不能在委托的地域范围 和公务范围内行使所委托的行政权，受委托组织不得把该行政权再委托其他组织行使。委托 的行政机关应当将委托文书中的上述主要内容，在受委托机关将开展活动的范围内公示，委 托期限届满后应作委托关系终止的公示。经公示委托关系终止，原受委托组织继续行使原委 托权力的，属于越权行为。 3
3 义实施具体行政行为，并由委托机关承担责任。也就是说，在行政法上没有把受委托组织的 意思视为其独立的意思，而将其视为委托机关的意思。授权行政主体的行政权来源于法律、 法规，受委托组织的行政权则来源于行政机关的委托。行政权来源的不同，意思表示的归属 也不同，因而责任的承担者理应有所区别。这正是区别授权和委托的主要意义。另外，区别 授权和委托，受委托组织以委托机关的名义实施具体行政行为并由委托机关承担责任，也是 为了使行政机关在于明确委托的风险，在委托时谨慎从事，更是为了在相对人的权利受到侵 害时有一个可靠的责任承担者，保护相对人合法权益。 (二)受委托组织的分类 对受委托组织可以做各种各样的分类，而以下两种分类在实务中更有意义。 1．一次性的受委托组织和长期性的受委托组织。一次性的受委托组织，是指根据行政 机关的委托，负责完成特定的、一次性行政事务的组织。随着该行政事务的完成，行政委托 关系即告结束。曹龙飞案[(2001)穗中法行终字第 00185 号]判决认为：“被告委托广州市 白云区保安服务公司的保安人员协助清查和看管‘三无’人员，应视为被告临时委托该公司 保安人员行使部分治安管理职权。”该案中的保安服务公司松洲街中队就属于一次性受委托 组织，任务完成，委托关系即告结束。长期性受委托组织是指在较长期限内，受行政机关委 托处理某类行政事务的组织。委托关系的存续通常是以期限来认定的。根据“行政诉讼法若 干问题解释”第 21 条的规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其 内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的， 应当以该行政机关为被告。”接受行政机关自行授权的组织，其实都是长期性的受委托组织。 2．正式的受委托组织和推定的受委托组织。正式的受委托组织，是指基于明确的委托 协议或委托文书，负责处理行政事务的社会组织。从法律的要求上说，所有受委托组织都应 当是正式的受委托组织，即委托的行政机关和受委托组织之间都应当明确地意识到行政委托 的法律意义。但在实践中，这一要求远没有达到，更多地表现为推定的行政委托关系。推定 的受委托组织，是指根据行政机关的要求完成行政事务，在事后依法推定该项要求为委托的 社会组织。也就是说，行政机关和社会组织事先都没有明确地意识到或明知双方之间的委托 关系，但委托关系依法实际上已经成立，从而在事后得到法律上的认定。中行江西分行案[最 典行 2004-2]判决指出：根据法律规范的规定，“南昌市房管局是南昌市范围内办理房产抵 押登记的行政主管部门，南昌市房交所作为其下属单位，行使房产抵押登记的行政管理职权， 应视为是受其委托的行为，南昌市房管局应对此承担行政法律责任。”曹龙飞案[(2001)穗中 法行终字第 00185 号]中的委托，也是推定的委托。 (三)行政委托的要求 针对实践中存在的问题，我们认为行政委托应符合下列要求： 1．明确具体。行政委托应当以书面的形式进行，口头委托只能是事后认定上的无奈之 举。行政委托文书应明确委托性质。这就要求行政机关增强法律意识，明确自己将某项行政 权交由社会组织行使的法律意义及其风险。行政委托文书应当明确具体地载明双方的权利义 务、解除委托的条件、委托期限和违反委托协议的责任，尤其应具体规定所委托的行政权及 其范围。对于一次性委托，期限可以按法律事实的发生来规定。对于长期性委托，如果受委 托组织在委托前已经存在，则应明确规定委托的发生时间和终止时间；如果受委托组织是按 委托文书成立的（如各种执法大队或监察大队），委托关系则自该受委托组织成立之日起发 生，到该受委托组织撤销之日起消灭。委托关系存续期间，委托机关不能在委托的地域范围 和公务范围内行使所委托的行政权，受委托组织不得把该行政权再委托其他组织行使。委托 的行政机关应当将委托文书中的上述主要内容，在受委托机关将开展活动的范围内公示，委 托期限届满后应作委托关系终止的公示。经公示委托关系终止，原受委托组织继续行使原委 托权力的，属于越权行为
2.委托条件。总结《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等的规定，合法 的行政委托应当具备下列条件：第一，具有可以委托的法律依据。《行政处罚法》第18条第 1款规定：“行政机关依照法律、法规和规章的规定，”可以委托符合条件的组织实施行政处 罚。《行政许可法》第24第1款规定：行政机关“依照法律、法规、规章的规定，可以委托 其他行政机关实施行政许可。”《行政强制法》第17条第1款中规定：“行政强制措施权不得 委托。”第二，委托确有必要。如果没有委托的必要，即使法律规范规定可以委托，行政机 关也不应该进行委托。第三，行政机关只能在自己的法定权限内进行委托。行政机关只能把 依法属于自己行使的行政权委托给相应的社会组织，所委托的行政权必须小于自己所具有的 行政权。《行政处罚法》第18条第1款和《行政许可法》第24条第1款都规定，行政机关 只能在其“法定权限内”、“法定职权范围内”实施委托。这同时也意味着，受委托组织基于 委托而取得的行政权，不得再委托其他组织实施。第四，委托不得违反禁止性规定。即使 法律规范规定可以委托，但是依特别法规定不得委托的法定职责，行政机关不能委托相应组 织行使。行政机关不能把限制人身自由权的行政权委托给社会组织行使，一般也不能把行政 强制权委托给社会组织行使。行政机关不能把根据立法目的必须由自己行使的行政权委托给 社会组织行使。第五，受委托组织必须具备履行职责的条件。《行政处罚法》第19条规定： “受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织：（二）具有熟 悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员：（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术 鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”《行政许可法》第24条第1 款则将受委托组织规定为其他行政机关。应当指出的是，行政机关在委托事业单位行使行政 权时，应当考察该事业单位的责任能力。第五，委托关系的公示。《行政许可法》第24条第 1款规定：“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。”《行 政处罚法》对此未作规定，但也应如此。 第二节 职权行政主体和授权行政主体 根据行政职权的获得方式，可以将行政主体分为职权行政主体和授权行政主体。 一、职权行政主体 凡行政职权随组织的成立而从宪法和组织法自然取得，无需经其他组织授予的行政主 体，称职权行政主体。 (（一)行政机关 行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法行使国家行政权、对国家各 项行政事务进行组织和管理的机关。各级各类的行政机关，都属于职权行政主体。根据宪法 1《行政处罚法》第18条第3款明文规定：“受委托组织…不得再委托其他任何组织或者个人实施行政 处罚。”《行政许可法》第24条第3款也规定：“受委托行政机关…不得再委托其他组织或者个人实施行 政许可。” 2参见《国务院组织法》，《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997年8月3日国务院令第227号)， 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 (2007年2月24日国务院令第486号发布)，以及《公安机关组织管理条例》(2006年11月13日国务院 令第479号发布)，等。 4
4 2．委托条件。总结《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等的规定，合法 的行政委托应当具备下列条件：第一，具有可以委托的法律依据。《行政处罚法》第 18 条第 1 款规定：“行政机关依照法律、法规和规章的规定，”可以委托符合条件的组织实施行政处 罚。《行政许可法》第 24 第 1 款规定：行政机关“依照法律、法规、规章的规定，可以委托 其他行政机关实施行政许可。”《行政强制法》第 17 条第 1 款中规定：“行政强制措施权不得 委托。”第二，委托确有必要。如果没有委托的必要，即使法律规范规定可以委托，行政机 关也不应该进行委托。第三，行政机关只能在自己的法定权限内进行委托。行政机关只能把 依法属于自己行使的行政权委托给相应的社会组织，所委托的行政权必须小于自己所具有的 行政权。《行政处罚法》第 18 条第 1 款和《行政许可法》第 24 条第 1 款都规定，行政机关 只能在其“法定权限内”、“法定职权范围内”实施委托。这同时也意味着，受委托组织基于 委托而取得的行政权，不得再委托其他组织实施。 1第四，委托不得违反禁止性规定。即使 法律规范规定可以委托，但是依特别法规定不得委托的法定职责，行政机关不能委托相应组 织行使。行政机关不能把限制人身自由权的行政权委托给社会组织行使，一般也不能把行政 强制权委托给社会组织行使。行政机关不能把根据立法目的必须由自己行使的行政权委托给 社会组织行使。第五，受委托组织必须具备履行职责的条件。《行政处罚法》第 19 条规定： “受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟 悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术 鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”《行政许可法》第 24 条第 1 款则将受委托组织规定为其他行政机关。应当指出的是，行政机关在委托事业单位行使行政 权时，应当考察该事业单位的责任能力。第五，委托关系的公示。《行政许可法》第 24 条第 1 款规定：“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。”《行 政处罚法》对此未作规定，但也应如此。 第二节 职权行政主体和授权行政主体 根据行政职权的获得方式，可以将行政主体分为职权行政主体和授权行政主体。 一、职权行政主体 凡行政职权随组织的成立而从宪法和组织法自然取得，无需经其他组织授予的行政主 体，称职权行政主体。 （一）行政机关 行政机关是指按照宪法和有关组织法 2的规定设立的，依法行使国家行政权、对国家各 项行政事务进行组织和管理的机关。各级各类的行政机关，都属于职权行政主体。根据宪法 1 《行政处罚法》第 18 条第 3 款明文规定：“受委托组织……不得再委托其他任何组织或者个人实施行政 处罚。”《行政许可法》第 24 条第 3 款也规定：“受委托行政机关……不得再委托其他组织或者个人实施行 政许可。” 2 参见《国务院组织法》，《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997 年 8 月 3 日国务院令第 227 号）， 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 （2007 年 2 月 24 日国务院令第 486 号发布），以及《公安机关组织管理条例》（2006 年 11 月 13 日国务院 令第 479 号发布），等
和组织法的规定，我国的行政机关有：国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执 行机关，是最高国家行政机关，行使《宪法》第89条规定的行政权：国务院的职能机关， 即国务院的组成部门，包括国务院各部、委员会和审计署和中国人民银行，行使宪法和组织 法规定的行政权：国务院的直属机关，即国务院因工作需要，根据宪法和有关法律的规定而 设立的、直接隶属于国务院的国家行政机关，如海关总署和国家工商行政管理局等，可以以 自己的名义独立行使法律规定的行政权：国务院各部、委管理的国家局，即国务院因行政管 理的需要，依法设立的、由相应的部、委管理的国家行政机关，如由卫生部管理的国家中医 药管理局和由文化部管理的国家语言文字工作委员会等，能以自己的名义独立行使有关法律 赋予的行政权：地方各级政府，即地方各级国家权力机关的执行机关、地方各级国家行政机 关，包括省、直辖市、县、市、市辖区、乡、镇政府和自治区、自治州、自治县、民族乡政 府，能以自己的名义独立行使宪法和组织法规定的行政权：县级以上地方各级政府的职能机 关，即县级以上地方各级政府因工作需要，根据宪法和有关法律而设立的、承担某一方面行 政职能的国家行政机关，包括各厅、委员会和局，能以自己的名义独立行使宪法和有关法律 规定的行政权。 (二)派出机关 派出机关是县级以上地方各级政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立 的、承担该区域内各项行政工作的国家行政机关。“地方组织法”第68条规定：“省、自治 区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关”：“县、自治县的人民 政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的 派出机关”：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道 办事处，作为它的派出机关”。根据《行政复议法》第13条第2款和第15条第1款第1项 的规定以及司法实践，这些派出机关在法律上具有行政主体资格，是职权行政主体。 在改革开放中，出现了新的行政组织即各种经济技术开发区管理委员会。对于省、自治 区政府设立的经济技术开发区管理委员会，仍然可以以“地方组织法”第68条第1款的规 定为依据，属于省、自治区政府的派出机关。该款没有规定派出机关的名称，因而无论是原 来的“行政公署”还是现在的“管理委员会”都是可以的。这里应当注意的是，根据行政法 规和国务院行政规范性文件的规定，虽然经济技术开发区必须由国务院和省级政府批准，但 由于开发区的批文并不包括开发区管理委员会的设立，3因此对经济技术开发区的批准并不 意味着对开发区管理委员会的批准。只有省、自治区政府设立并经国务院批准的开发区管理 委员会，才属于省、自治区政府的派出机关，才属于职权行政主体。 对于市（包括直辖市）、县政府设立的开发区管理委员会，该开发区是否经省、国务院 批准，目前都还缺乏组织法上的依据。一方面，“地方组织法”没有规定直辖市政府可以设 立派出机关，另一方面，“地方组织法”也限定了县、自治县、市辖区和不设区的市政府设 立派出机关的法定名称。尽管某些开发区管理委员会具有地方性法规上的依据，但一方面 地方性法规不得与“地方组织法”相抵触，另一方面行政机关的成立只能以组织法为依据， 1参见钟新花案[(2006)深宝法行初字第21号]、程玉珠案[(2008)沈行终字第143号]、曾观伙等案(2003)佛 中法行终字第40号]和傅博案[(2005)徐行终字第192号]。 2 《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，1993年4月28日，国发[1993]33号。 3参见《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，《国务院关于设立福清融侨经济技术开发区的通知》 (1992年10月21日国函[1992]164号)，《国务院关于设立重庆经济技术开发区的批复》(1993年4月4 日国发[1993]39号)，以及《国务院关于设立萧山经济技术开发区的批复》(1993年5月12日国发[1993]64 号)，等。 ·如《武汉经济技术开发区条例》(1993年12月21日武汉市第九届人大常委会第五次会议通过，1994年1 月25日湖北省第八届人大常委会第五次会议批准)，《包头市稀土高新技术产业开发区条例》(1999年7月 23日包头市第十一届人大常委会第八次会议通过，1999年9月24日内蒙古自治区第九届人大常委会第十 一次会议批准)，《北京经济技术开发区条例》(1995年4月14日北京市第十届人大常委会第十六次会议通 过)，等。 5
5 和组织法的规定，我国的行政机关有：国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执 行机关，是最高国家行政机关，行使《宪法》第 89 条规定的行政权；国务院的职能机关， 即国务院的组成部门，包括国务院各部、委员会和审计署和中国人民银行，行使宪法和组织 法规定的行政权；国务院的直属机关，即国务院因工作需要，根据宪法和有关法律的规定而 设立的、直接隶属于国务院的国家行政机关，如海关总署和国家工商行政管理局等，可以以 自己的名义独立行使法律规定的行政权；国务院各部、委管理的国家局，即国务院因行政管 理的需要，依法设立的、由相应的部、委管理的国家行政机关，如由卫生部管理的国家中医 药管理局和由文化部管理的国家语言文字工作委员会等，能以自己的名义独立行使有关法律 赋予的行政权；地方各级政府，即地方各级国家权力机关的执行机关、地方各级国家行政机 关，包括省、直辖市、县、市、市辖区、乡、镇政府和自治区、自治州、自治县、民族乡政 府，能以自己的名义独立行使宪法和组织法规定的行政权；县级以上地方各级政府的职能机 关，即县级以上地方各级政府因工作需要，根据宪法和有关法律而设立的、承担某一方面行 政职能的国家行政机关，包括各厅、委员会和局，能以自己的名义独立行使宪法和有关法律 规定的行政权。 （二）派出机关 派出机关是县级以上地方各级政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立 的、承担该区域内各项行政工作的国家行政机关。“地方组织法”第 68 条规定：“省、自治 区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关”；“县、自治县的人民 政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的 派出机关”；“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道 办事处，作为它的派出机关”。根据《行政复议法》第 13 条第 2 款和第 15 条第 1 款第 1 项 的规定以及司法实践， 1这些派出机关在法律上具有行政主体资格，是职权行政主体。 在改革开放中，出现了新的行政组织即各种经济技术开发区管理委员会。对于省、自治 区政府设立的经济技术开发区管理委员会，仍然可以以“地方组织法”第 68 条第 1 款的规 定为依据，属于省、自治区政府的派出机关。该款没有规定派出机关的名称，因而无论是原 来的“行政公署”还是现在的“管理委员会”都是可以的。这里应当注意的是，根据行政法 规和国务院行政规范性文件的规定，虽然经济技术开发区必须由国务院和省级政府批准， 2但 由于开发区的批文并不包括开发区管理委员会的设立， 3 因此对经济技术开发区的批准并不 意味着对开发区管理委员会的批准。只有省、自治区政府设立并经国务院批准的开发区管理 委员会，才属于省、自治区政府的派出机关，才属于职权行政主体。 对于市（包括直辖市）、县政府设立的开发区管理委员会，该开发区是否经省、国务院 批准，目前都还缺乏组织法上的依据。一方面，“地方组织法”没有规定直辖市政府可以设 立派出机关，另一方面，“地方组织法”也限定了县、自治县、市辖区和不设区的市政府设 立派出机关的法定名称。尽管某些开发区管理委员会具有地方性法规上的依据， 4但一方面 地方性法规不得与“地方组织法”相抵触，另一方面行政机关的成立只能以组织法为依据， 1 参见钟新花案[(2006)深宝法行初字第 21 号]、程玉珠案[(2008)沈行终字第 143 号]、曾观伙等案[(2003)佛 中法行终字第 40 号]和傅博案[(2005)徐行终字第 192 号]。 2 《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，1993 年 4 月 28 日，国发[1993]33 号。 3 参见《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，《国务院关于设立福清融侨经济技术开发区的通知》 （1992 年 10 月 21 日国函[1992]164 号），《国务院关于设立重庆经济技术开发区的批复》（1993 年 4 月 4 日国发[1993]39 号）,以及《国务院关于设立萧山经济技术开发区的批复》（1993 年 5 月 12 日国发[1993]64 号），等。 4 如《武汉经济技术开发区条例》（1993 年 12 月 21 日武汉市第九届人大常委会第五次会议通过，1994 年 1 月 25 日湖北省第八届人大常委会第五次会议批准），《包头市稀土高新技术产业开发区条例》（1999 年 7 月 23 日包头市第十一届人大常委会第八次会议通过，1999 年 9 月 24 日内蒙古自治区第九届人大常委会第十 一次会议批准），《北京经济技术开发区条例》（1995 年 4 月 14 日北京市第十届人大常委会第十六次会议通 过），等