18 理解公共政策（第十二版） 对影响力的变化，都有可能导致公共政策发生变化；政策会朝着影响力增强的团体 所期望的方向发展，而背离影响力减弱的团体的愿望。政治学家厄尔·莱瑟姆 (Earl Latham)从团体理论的视角出发，对公共政策作了如下描述： 所谓公共政策，实际上就是团体竟争在既定时间达到均衡的结果，它代表 的是相互竟争的派别或团体坚持不懈地努力为维护自身利益而达到的平衡… 立法机关裁决团体之间的斗争，认可取得胜利的团体，并用法令或条例把放 弃、妥协和征服等记录在案。[幻 附加的影响 利益集团B 利益集团A 的影响 的影响 公共政策 其他政策 政策 立场 变更 平衡点 图2一4团体模型 团体模型认为公共政策是利益集团之间影响的一种平衡；当特殊利益集团获得或失去影响时，政策则会 发生变化。 团体的影响力是由它们的成员数量、财力、组织力量、领导、与决策者的关 系、内部凝聚力等因素决定的。 团体理论主张用团体斗争来描述一切有意义的政治活动。决策者需要持续不断 地回应团体的压力一在各种有影响力的团体提出的竞争性要求之间进行讨价还 价、谈判协商、达成妥协。政治家试图形成一个多数团体的联盟，在此过程中，他 们有权决定哪些团体可以进入这个联盟。政客的选区越大，支持者越多，他选择团 体组成联盟的自由度就越大，涵盖的各种不同利益数量也就越多。因此，众议员没 有参议员那么大的自由度，因为参议员有数量更大、种类更多的支持团体；总统比 国会成员和参议员具有更大的灵活性。同理，也可以从选区角度来解释行政机构在 建立联盟时的自由度。 政党被视为团体的联盟。自从罗斯福时代以来，美国民主党联盟都是由劳工、 城市中心的居民、种族团体、天主教徒、穷人、自由知识分子、非洲裔美国人和南 方人组成的。今天，民主党的困境在很大程度上可以追溯到这个团体联盟本身的缺 陷一南方人的不满，以及白人劳工、种族团体和非洲裔美国人之间的团体冲突。 而共和党联盟则是由农村和小市镇的居民、中产阶级、白人、新教徒、白领人士和 郊区居民组成
第2章政治模型：为思考公共政策提供帮助 19 团体理论：模型的应用 在本书中，我们描迷围绕着公共政策而进行的斗争。在第6章“教育政策： 团体的竞争”中，在探讨教育和学校问题的时候，将会考察围绕着公共政策而产 生的团体冲突。在第8章“税收政策：特殊利益之争”中，我们将会观察利益团 体的影响力，它们为了在免税中获得特殊待逼，曾试图阻止国家税收法的改革 努力。 整个利益团体系统（政治系统本身）由几种力量维持着均衡。第一种力量是美 国社会中存在的一个巨大的、几乎全民性的潜在团体，它维护着整个宪政体制和占 主导地位的游戏规则。这个团体并不总是显现的，一旦有任何团体破坏游戏规则， 威胁团体间的平衡，这个潜在的团体就会被激活，以维持系统的平衡。 第二种力量是团体间成员资格的相互重叠，这将使任何孤立的团体都不会偏离 社会的基础价值观，从而维持整个系统的平衡。某些成员既属于这个团体，同时又 属于其他团体，这种力量可以缓和不同团体之间的冲突，从而避免冒犯其团体中的 那些与其他团体也有联系的成员。 第三种力量是团体竞争形成的制约，它也有助于维持这个体系的均衡。任何一 个团体都不会构成美国社会的压倒性多数。每一个团体的权力都受到竞争团体的制 约。“相互制衡”的元权力能够制约任何单一团体的影响，并保护个体权利不受 剥夺。 精英理论：政策是精英的价值偏好 公共政策还可以被视为统治精英的价值偏好.[5)]虽然人们常说公共政策反映了 “民众”的需求，但这仅是一种神话而非美国民主的现实情况。精英理论认为，民 众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解，精英集团通常能够在政策问题上塑造大众 舆论，而不是大众舆论塑造了精英对政策的看法和观点。因此，公共政策就是精英 集团的价值偏好。政府官员和行政人员仅仅是执行由政治精英决定的政策。政策是 从精英流向大众的，它们从来不会来源于大众的需求（见图2一5）。 精英理论的基本内容可以做如下概括： ·社会被分成掌握权力的少数人和没有权力的多数人。少数人掌握社会价 值的分配权；大众不能参与公共政策的制定。 ·这些居于统治地位的精英并不是处于被统治地位的大众的代表。精英主 要来自社会经济地位较高的阶层，而非按阶层比例进行抽取
星解公共政策（第十二版） 20 ·从被统治的非精英阶层上升到处于统治地位的精英阶层的过程是缓慢 的、持续的，从而确保社会稳定并避免革命的发生。在非精英阶层中，只有那 些接受精英阶层共同价值观的人才可能被允许进入统治精英的行列。 ·精英阶层对社会制度的基本价值观以及如何维护这一社会制度的发展会 达成共识。在美国，精英阶层在保护私有财产、有限政府以及个人自由等方面 的看法具有一致性。 ·公共政策并不反映大众的需求，而只反映精英的主导价值观。公共政策 的变化是渐进性的，而不是革命性的。 ·精英对待政策的态度是积极的，而大众则是冷漠和麻木的。精英对大众 的影响要远远超过大众对精英的影响。 政策方向 會员和行政人员 政策执行 大众 图2一5精英模型 精英模型认为公共政策并不是因人民的需求自下而上形成的，而是因精英的利益、价值与偏好自上而下 确定的。 精英理论：模型的应用 在第9章“国际贸易与移民：精英与大众之间的冲突”中，讨论了当精英的偏 好与大众的偏好不一致时，精英的偏好会占据主导地位，这就是对精英模型的扩展 应用。在第11章“公民权利：精英与大众的互动”中，把民权运动描绘成国家精 英集团给予黑人机会平等权利的努力。不过，反对民权政策的观，点在美国的白人大 众中还是存在的。 精英理论对于政策分析有什么重要意义呢？ 第一，精英主义告诉我们公共政策并不反映公众的需求，而是反映精英们的利 益、价值和偏好。因此，公共政策的变革和创新，最终只不过是精英对其价值的重
第2章政治模型：为思考公共政策提供帮助 新界定。由于精英集团普遍存在保守主义的情节，致力于维持现行的政治和社会体 系，因此公共政策的变革是渐进性的，而非革命性的。公共政策经常会被修正，但 是很少会被新的政策替代。当发生了威胁到政治体系的事件时，精英们就会在既得 利益的基础上进行机构改革，维持这个体系以及他们在体系中的地位，政治体系的 性质就会发生一定的改变。精英的价值观也许是“公众取向”的，一种“贵族行为 理应高尚”的使命感也渗透于精英价值观念中，大众福利也可能会成为精英制定政 策的一个重要因素。因此，精英主义并不必然意味着公共政策与大众福利是敌对 的，只不过是把承担大众福利的责任赋予了精英而非大众。 第二，很大程度上，精英主义把大众视作被动的、态度冷漠的、消息闭塞的， 因此，大众的情感更多地受到精英的操纵，而精英的价值观却很少受到大众情感的 影响；就绝大多数情况而言，精英与大众之间的交流是自上而下的。因此，普选和 党派竞选并不意味着公众的民主参与。公共政策的决定极少会通过大众选举政党提 出方案、或大众决定的形式进行。在很大程度上，这些“民主”的制度一选举 或政党制度一的价值主要体现在其象征性的意义上。这些制度，通过在大选的 日子里让大众扮演投票者的角色，有利于把大众与政治体系联系起来，也使政党 得到大众的认同。精英主义认为，大众最多只能对精英的决策行为产生一种间接 的影响。 精英主义者还坚称，精英们在社会系统的根本规范方面具有共识，认同基本 的游戏规则以及社会系统本身的延续。社会系统的稳定性，甚至延续，依赖于精 英对社会系统的基本价值达成共识，只有符合这些共识的政策方案才会得到人们 严肃认真的考虑。当然，精英主义并不意味着精英集团的成员在追求卓越上从未 有过不一致的意见或相互竞争。精英之间没有竞争的社会不可能存在。但是精英 主义暗含着他们之间的竞争只集中在较少数的问题上，而且他们之间的共识要远 远大于分歧。 公共选择理论：政策是自利个人的群体选择 公共选择理论是用经济学的方法研究非市场决策，尤其是把经济分析方法应用 于公共政策制定。传统上，经济学研究市场行为并假定个人追求个人利益；而政治 学则是研究公共领域的行为，并假定个人是为了实现公共利益。因此，对于人类动 机，在经济学和政治学中有着不同的解释：“经济人”理论假设自利的个体追求个 人利益的最大化；而“政治人”理论则假设具有公益精神的个体追求社会福利的最 大化。 公共选择：模型的应用 公共选择理论模型在第10章“环境政策：外部性与利益”中将得到应用，主
理解公共政策（第十二版） 22 要是为了借以说明，环境污染是人类活动产生的外部性问题，应该得到控制。公共 选择理论还有助于理解与环保相关的利益集团夸大和宣杨它们事业的行为。 天法D,的e84r之agg、4ve,星-a:C4x13我望0父t4%B=29405 然而，公共选择理论对个体在政治和市场中具有不同行为的观点进行了挑战。 这个理论假定所有的政治行为主体一选民、纳税人、候选人、立法者、官员、利 益集团、政党、官僚体系和政府一都像在市场中那样寻求个人利益的最大化。诺 贝尔经济学奖获得者、现代公共选择理论的创始入詹姆斯·布坎南(James Buchanan)认为，个人在政治生活中联合在一起是为了实现他们各自的利益，就如 同他们在市场中结合在一起一样；在政治中通过协议（契约）来增进他们自己的福 利，就如在市场中通过交易增加他们各自的利益一样。[6]简而言之，不论是在政治 中还是在市场中，人们都是追求自我利益的，即使都出于自利的动机，他们也能够 通过集体决策来实现共同利益。 政府源于个体之间的社会契约，为了彼此的利益，人们遵守法律并支持政府， 以换取政府对他们的生命、自由和财产的保护。因此，公共选择理论家声称他们是 英国政治哲学家约瀚·洛克(John Locke)思想的继承者，也是托马斯·杰斐逊 (Thomas Jefferson)思想的继承者，后者把这种社会契约理念融入到美国《独立宣 言》中。在自我利益引导下，个人达成宪政契约，并建立政府来保护其生命、自由 和财产。 公共选择理论认为，政府必须履行特定的职能，处理市场不能解决的问题；也 就是说，政府必须弥补“市场失灵”。第一，政府必须提供公共物品一一也就是一 旦向某个人提供，就必须向其他所有人提供的物品或服务。市场不能提供公共物 品，因为对于单个的购买者而言，这种物品的成本超过了它的收益，而且单个购买 者也不能阻止其他购买者享用这种物品。国防就是典型的例子：抵制外国的侵略， 对于个人来说，这种服务的成本是极其高昂、无法购买的；但是，一旦提供了这种 服务，任何人都无法被排除在服务之外。因此，人们必须采取集体行动，通过政府 来提供这种公共的国防。第二，外部性是另一种市场失灵，需要由政府来干预。当 个人、企业或地方政府的行为给其他主体带来损失而并不承担或无法承担成本时， 外部性就发生了。最常见的关于外部性的例子是空气和水污染问题：空气和水污染 物的排放，就把成本强加给了其他人。政府回应的方式是，要么管制那些产生外部 性的行为，要么对这些行为给予处罚（交纳罚金），以此补偿对社会造成的损失。 公共选择理论有助于解释，为什么政党及其候选人在竞选活动中通常不能够提 出明晰的政策方案。政党及其候选人对提出方针政策不感兴趣而只对赢得大选感兴 趣。他们为赢得选举而阐述政策立场，而赢得选举并不是为了形成公共政策。每个 政党和候选人都在寻求能够吸引更多选民的政策立场。们假设在某一政策问题上的 观点是呈单峰分布的（见图2一6），政党和候选人将会向中间运动以实现得票数的 最大化。只有“空想理论家”（失去理性的、怀有意识形态动机的人们）才会忽视 这种能够赢得最高得票数的中间派策略