第2章政治模型：为思考公共政策提供帮助 13 来，现代“行为主义”政治学就一直在研究选民、利益集团、立法者、总统、行政 官僚、法官和其他政治主体的行为活动。这种研究的主要目的之一就是揭示行为或 者“过程”的模式。对政策感兴趣的政治学家，根据各种行为与公共政策的关系， 对这些行为进行了分类，划分为一系列的政策过程，正如表2一1所表现的内容。 总之，我们可以把政策过程看做一系列的政治活动一一问题确认、议程设定、政策 形成、政策合法化、政策执行以及政策评估。 过程模型对于我们理解政策制定过程中的各种活动是很有帮助的。我们需要明 白政策制定包括：议程设定（吸引决策者的关注）；政策形成（设计并选择政策）； 政策合法化（寻求政治支持，获得国会、总统或法院的批准）；政策执行（建立官 僚机构、财政支出、施行法律)；政策评估（探寻政策是否有效，是否受到人们支 持)。 改策过程：模型的应用 在本书研究的每一个政策领域里都会考虑到政治过程和行为。关于政治活动对 公共政策产生的影响的评论将在第3章“政策制定过程：决策活动”中给予详细的 分析。 表2-1 政策过程 ·问题确认 通过公民对政府行为的要求来确认政策问题。 ·议程设定 特定的公共问题引起媒体和政府官员的关注，促使其被提上政策议程。 。政策形成由利益集团、白宫官员、国会议员和智囊团提出政策建议。 ·政策合法化通过国会、总统和法院的政治活动，选择并制定政策。 ·政策执行 通过官僚组织、公共支出、行政机构的活动来推动政策实施 ·政策评估 由政府机构本身，政府外部的顾问、咨询人员，媒体和公众等来评价政策实 施的结果。 理性主义：政策是社会效益的最大化 一项理性的政策是获得“社会效益最大化”的政策；即政府应该选择那些使得 社会效益最大程度地超过社会成本的政策，同时避免采纳那些成本高于效益的 政策。 需要注意的是，在社会效益最大化的界定上有两个重要原则：第一，任何成本 超过收益的政策，都不应该被采纳。第二，在所有可供选择的政策中，决策者应该 选择那个收益超过成本最多的政策方案。换句话说，只有当一项政策获得的收益和 其成本之差为正值，并且大于实施替代政策方案的收益与成本之差时，才可以说所 选择的政策是理性的。我们不应该从狭隘的金钱视角来审视理性主义，因为只用金
理解公共政策（第十二版） 14 钱来衡量，一些基本的社会价值就会为了省钱而丧失。理性主义包括对实施一项公 共政策带来的所有社会、政治、经济价值损益的计算，而不仅仅是可以用金钱来衡 量的那部分。 为选择一个合乎理性的政策，决策者必须做到：(1)了解所有的社会价值偏好 及其相对权重；(2)了解可以获得的所有备选方案；(3)知道每一备选方案的所有 结果；(4)计算每一备选方案的收益与成本之比；(5)选择其中最有效的政策方 案。基于这种理性主义的假设，作为整体的社会价值偏好是可以获知并衡量的。仅 了解和衡量一些团体的价值偏好而没有了解与衡量其他社会团体的价值偏好，这对 作出理性决策是不够的。因此，必须对社会价值偏好有一个全面的、系统的了解。 理性的政策制定还要求了解备选方案的基本信息，具备准确预见备选方案结果的能 力，以及正确计算成本收益之比的能力。最后，理性的政策制定还需要有一个有助 于形成理性决策的决策系统。这一决策系统见图2一2。 1建立完备的 输入完 具有权重的运 全理性 过程需 作目标 要的所 4对每一种 6.比较净收 有资源 3.准备全套备 备选方案的 5.计算每一种 益，并确定 产输出 选政策方案 收益和成本 备选方案的净 净收益最高 ,完全理性 进行预测 收益 的政策方案 政策 完全理 性过程 2建立具有其 需要的 他价值和具有 所有数 权重的资源的 据 完整清单 图2一2决策系统的理性模型 理性模型假定目标完全一致，对备选方案完全了解，并且有能力对政策的收益与成本进行估算，选出收 益最大、成本最小的政策。 理性主义：模型的应用 本书第4章“刑事司法：公共政策的理性与非理性”表明，阻止犯罪的理性政 策，即确保惩罚的确定性、及时性和严厉性的政策几乎很少得以执行，国家的高犯 罪率在很大程度上是这种非理性的产物。解决公共政策过程中的理性问题在第5章 “卫生与福利：寻求理性策略”中也有所探讨，我们将考察解决贫因、健康和社会 福利问题的政策策略的一般设计。我们还将观察这些策略如何在公共政策中得以实 现，并分析制定理性公共政策存在的阻碍因素。 然而，要实现理性决策还存在许多的障碍，以至于政府几乎无法进行理性的政 策制定。但是，这一理性主义模型对于公共政策分析还是很重要的，因为它有助于 确认达到完全理性需要克服的障碍。它还有助于提出问题，如为什么政策制定不是
第2章政治模型：为思考公共政策提供帮勋 》 15 一个更加理性的过程？完全理性的政策制定面临的重要障碍包括： ·社会利益通常不能达成一致，只有特定的团体或个人的利益才能一致， 而在团体或个人的很多利益之间却存在冲突。 ·很多相互冲突的成本和收益是不可能比较和衡量的。例如，我们无法在 个人尊严与税收增长之间进行此较或衡量。 ·决策者的决策动机并不是以实现社会目标为基础，而是力图使他们自己 在权力、地位、连任、金钱等方面的收益最大化。 ·决策者的动机也并不是出于实现社会净收益的最大化，而是仅仅满足于 政绩的需要；他们并不是寻求“最佳的方案”，而是在发现一个能够实施的方 案时就会停止对最佳方案的搜索。 ·在现行项目和政策上的大量投资（沉淀成本）会阻碍决策者重新考虑在 以往的决策中被排除的备选方案。 ·为了了解所有可能的备选方案及其结果，需要收集全面的相关信息，但 存在无数的限制性因素，如收集信息的成本、信息本身的可获得性、收集信息 的时间限制等。 ·不管社会学、行为学，还是物理学、生物学，其预测能力都还没有发展 到这种程度，即能够使决策者完全知晓每一个可供选择的备选方案的收益或 成本。 ·决策者即使具有最先进的计算机分析技术，在面对大量的多元化且利害 攸关的政治、社会、经济、文化价值时，也没有足够的智能来精确计算其成本 和收益。 ·备选方案结果的不确定性追使决策者尽可能地遵循以前的政策，目的是 降低出现混乱与非预期后果的可能性。 ·在一些大型的官僚机构中，政策的制定需要多个部门的参与，部门分割 的特性使得决策协调变得困难，导致各方面专家的建议很难在决策时被充分 考虑。 渐进主义：政策是过去政策的补充和修正 渐进主义把公共政策视作政府过去行为活动的延续，其中伴随着渐进的调整与 修正。政治学家查尔斯·E·林德布洛姆，在批判完全理性的决策模型时，首次提 出了渐进主义模型，山根据林德布洛姆的说法，决策制定者不需要每年都做如下的 事情：检查所有现行的政策和提出的政策建议；确定社会目标；研究其他可供选择 的政策方案的收益和成本，根据净收益的最大化程度，排列所有备选方案的优先次 序；在考虑所有相关信息的基础上作出政策抉择。相反，由于时间、信息和成本的 限制，决策者无法逐个确认所有备选的政策方案及其后果。政治本身的局限性也妨
理解公共政策（第十二版） 16 碍了清晰准确的社会目标的确立，以及对成本和收益的精确计算。渐进主义模型指 出“完全理性”的政策制定模型是不切实际的，因此描述了一个更加保守的政策制 定过程。 渐进主义政策制定是保守的，因为它以现行的项目、政策和支出为基础，只是 把注意力集中于新的项目和政策对现行项目与政策的增加、减少或修正。（例如 2008年政府行为活动或项目的预算政策，都是从渐进主义的角度出发的、如图2一3 所示。)决策者通常都会接受现行项目的合法性，并默许继续执行原来的政策。 增加的政策内容 过去的政策内容 20012002200320042005200620072008 图2一3渐进主义模型 渐进主义模型认为决策者很少考虑以往政策的效果，而主要关注政策与支出的变化。 渐进主义：模型的应用 在政府预算的讨论中，对渐进主义模型给予了特别的关注，见第7章“经济政 策：实践中的渐进主义”。 政府之所以愿意采用渐进主义的做法，有如下几个方面的原因： 第一，政府设有足够的时间、信息和金钱来调查能够替代现行政策的政策方 案。收集这些信息，成本是巨大的。即使是在计算机时代，决策者也没有充分的预 测能力，无法预测所有替代性政策方案的结果如何。他们也不能够计算替代方案 的成本一收益比，尤其是政治、社会、经济和文化价值无法确定的时侯。因此， 完全“理性的”政策，如果其所需要的时间和成本过多，就可能变成“无效的” 政策。 第二，决策者承认以往政策的合法性，因为全新的或完全不同的政策的结果存 在着不确定性。当新政策的后果不可预测的时候，坚持以往的政策更加安全。在不 确定的状态下，决策者都会继续原来的政策，而不管这些政策是否有效。 第三，在现行的政策项目上可能有巨大的投人（沉淀成本），这也阻碍着任何 彻底的变革。这些投资可能是以资金、建筑或者其他硬性项目形式存在的，也可能
-一一…第2辛政治模型：为思考公共政策提供希勋 在于心理倾向、行政实践或组织机构方面的准备。因此，如下做法被认为是明智 的：坚持原来的政策而不管它们是否很有效，继续维持那些难以改变的常规程序， 个人也会在延续组织的基础上发展自己的事业。所有这些行为都使得彻底的变革极 为困难。所以，并不是所有可供选择的方案都会被给予严肃认真的考虑，而只有那 些在形式、资金、组织和行动上有徽小改动的政策才会被认真考虑。 第四，渐进主义也是政治上的权宜之计。在政策制定的过程中，当分歧与争论 仅仅围绕着预算的增加或减少，以及对现行政策是否进行微调时，才更容易达成一 致。一旦决策涉及重大的政策转变、牵涉到巨大的收益或损失、以及面临“全得或 全失”、“或是或非”的决策时，冲突就会加剧。因为每年通过新的规划或政策，所 引起的政治上的紧张与冲突太大了，所以如果没有发生实质性的政治重组，过去的 政策一般会在未来延续下去。从这个意义上讲，渐进主义对于减少冲突、维护稳 定、保持政治体系自身秩序都是特别重要的。 决策者自身的特点也对渐进主义模型有所影响。人们很少为了实现价值最大化 而行事，更多的只是为满足特定的需要。人们讲求实用，很少去探寻“一种最好的 方式”，而是只要找到“一种有效的方式”，就会结束探寻。这种探寻通常是从熟悉 的政策开始，即从与现行政策最为接近的备选政策方案开始。只有当这些政策方案 看上去无法令人满意，决策者才会冒险去尝试更激进的政策变革。在大多数情况 下，对现行政策的微调是能够满足某些特定需要的，从而使那些寻求价值最大化的 政策变革被忽视。 最后，在对社会目标或价值没有达成共识的情况下，处于多元化社会中的政 府更容易延续现行的政策，而不是为了实现特定的社会目标而彻底变革现行 政策。 团体理论：政策是团体利益的平衡 团体理论始于这样的命题，即团体之间的互动是政治的基本事实。[2)]具有共同 利益的个体，会以正式或非正式的形式联合起来，向政府提出他们的要求。根据政 治学家大卫·杜鲁门(David Truman)的说法，利益集团就是“社会中具有共同态 度、向其他团体提出特定要求的团体”；“如果这一团体通过或向政府机构提出一定 的主张和要求”，这时，该团体就变成了政治性的团体，[3]个体在政治中的重要性， 只有当他作为团体的一分子或者代表团体利益做出行为选择时，才能够显示出来。 这种团体成为个人与政府之间必不可少的桥梁。政治的确是不同团体力求影响公共 政策而展开的斗争。政治体系的任务是通过如下方式协调团体间的冲突：(1)确立 团体斗争的游戏规则；(2)制定折中策略，平衡各方利益；(3)以公共政策的形式 制定妥协办法；(4)推动政策实施。 根据团体理论，任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达成平衡的结果（见 图2一4)。这种平衡是由利益团体的相对影响力决定的。任何利益团体所具有的相