理解公共政策（第十二版） 8 政策分析是这样一种活动，它没有既定的程序或模型，政策分析与创造力是同 义的，它是通过理论来激发、通过实践来磨炼的，它是只可意会不可言传的，[)] 艾伦·威尔达夫斯基还提醒学生，解决重大公共问题的方案是不可求的： 在很大程度上，必须承认，知识是具有否定性的。它告诉我们不能够做什 么事情，不能够去什么地方，我们在哪里犯了错误，但是，这些对于我们改正 错误是不够的。毕竟，如果我们现在的努力完全令人满意，那就不再需要政策 分析了，更不需要政策分析人员了。 虽然在本书中找不到所谓最佳的单选模型，但是，如果想要讨论理解公共政策 的不同方式和途径，本书倒是一本很好的入门读物。 注释 11!This book discourages daborate academic discussions of the definition of public policy-we say simply that public policy is whatever governments choose to do or not to do.Even the most elabo- rate definitions of public policy,on close examination,seem to boil down to the same thing.For example,political scientist David Easton defines public policy asthe authoritative allocation of val- ues for the whole sociery"-but it turns out that only the government can"authoritatively"act on the'whole"society.and everything the government chooses to do or not to do results in the"alloca- tion of values". Political scientist Harold Lasswell and philosopher Abraham Kaplan define policy as"a pro- jected program of goals,values,and practices",and political scientist Carl Friedrick says,"It is essen- tial for the policy concept that there be a goal.objecrive,or purpose."These definitions imply a difference between specific government actions and an overall program of action toward a given goal.Bur the problem raised in insisting that government actions must have goals in order to be labeled "policy"is that we can never be sure whether or nor a particular action has a goal,or if it does.what that goal is.Some people may assume that if a government chooses to do something there must be a goal,objective,or purpose,but all we can really observe is what governments choose to do or not to do.Realistically,our notion of public policy must include all cion of government. and not what governments or officials say they are going to do.We may wish that governments act in a"purposeful,goal-oriented"fashion,but we know that all too frequently they do not. Still another approach to defining public policy is to break down this general notion into vari- ous component parts.Political scientist Charles O.Jones asks that we consider the distinction among various proposals(specified means for achieving goals),programs(authorized means for achieving goals),decisions(specific actions taken to implement programs).and effects(the measurable impacts of programs).But again we have the problem of assuming that decisions.programs,goals,and effects are linked.Certainly in many policy areas we will see that the decisions of government have little to do with announced "programs",and neither are connected with national "goals".It may be unfortu- nare that our government does not function neadly to link goals,programs,decisions,and effects,but as a matter of fact it does not. So we shall stick with our simple definition:public policy is whatever governments choose to do or odo.Note that we are focusing not only on government action but also on government inaction. that is,what government chooses not to do.We contend that government inaction can have just as great an impact on sociery as government action. See David Easton,The Politica!System(New York:Knopf,1953).p.129;Harold D.Lasswell and Abraham Kaplan,Power and Society(New Haven,CT:Yale University Press,1970).p.71;Carl J.Friedrich,Man and His Government (New York:McGraw-Hill,1963),p.70;Charles O.Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (Boston:Duxbury,1977).p.4. 12 Harold Lasswell,Politics:Who Gets What,When and How (New York:McGraw Hill,1936). 31 Aaron Wildavsky,Speaking Truth to Power (New York:John Wiley,1979).p.3
第1章政策分析：政府做什么，为什么要这么做，这样做有何作用和影响 参考文献 ANDERSON,JAMES E.Public Polieymaking 6th ed.Boston:Houghton Miffin.2006. CoCHRAN,CLARKE E.,et al.American Public Policy:An Introduction,8th ed.Belmont,CA:Wadsworth, 2006. DUNN,WILAM N.Public Policy Analyris,3rd ed.Upper Saddle River.NJ:Prentice Hall.2004. HEINEMAN,ROBERT A,WILLIAM T.BLUHM,STEVEN A.PETERSON,and EDWARD N.KEARNY.The Worl ofthe Policy Analyst.New York:Chatham House,2000. KRAFT,MiCHAEL E.,and SCOTT R.FURLANG.Public Policy:Politics,Analysis and Alternatives.2nd ed. Washington,DC:CQ Press.2006. PETERS,B.GUY.American Public Policy:Promise and Performance.Gth ed.Washingion,DC:CQ Press. 2006. RUSHEFSKY,MARK E Public Policy in the United Srate,3rd ed.Armonk.NY:M.E.Sharpe,2002. WIDAVSKY,AARON.Speaking Tnth to Power.New York:John Wiley.1979
第2章 经典教材系列 公共行政与公共管理经典译丛 政治模型：为思考公共政策 提供帮助 用于政策分析的模型 模型是对现实世界某个方面进行简化的表现形式。这种模型 可能是一种真实的物质表现形式，例如，飞机模型或者置于桌面 的建筑模型是设计者或建筑师用来展示这些物体建成之后的实际 效果的。模型也可能是一个图表，例如，一幅道路交通图或者政 治学家用来揭示一项议案是如何变成法律的流程图。 模型的运用我们在政策研究中运用的模型是概念性的模 型。这些模型可运用于以下方面： ·简化并澄清我们对政治和公共政策的思考； ·识别政策问题的重要方面； ·通过关注政治生活的主要特征，促进我们相互之间的 沟通； ·指导我们更好地理解公共政策，鉴别重要与不重要的 方面； ·解释公共政策并预测其结果。 可供选择的政策模型多年以来，政治学同其他学科一样
第2章政治模型：为思考公共政策提供帮助 发展出一些有助于我们理解政治生活的模型。在这本书中，我们试图解释这些模型 在公共政策的研究中是否有效。具体而言，我们将从以下模型的视角来检验公共 政策： ·制度主义模型 。过程模型 ·理性主义模型 ·渐进主义模型 ·团体理论模型 ·精英模型 ©公共选择模型 ·博奔论模型 上述每个术语都代表一种概念模型，这些模型在政治学著作中都能够找到。没 有哪一种模型是专门为研究公共政策而建立的，然而每个模型又都提供了独特的思 考公共政策的视角，甚至还能解释公共政策的一般原因和结果。 这些模型并不是竞争性的，人们不能断定哪个“最好”。每个模型对政治生活 都有各自的关注焦点，每个模型都能帮助我们理解公共政策的不同方面。虽然有些 政策初看上去好像只能用一种特定模型来解释，但是大多数政策都是理性主义、渐 进主义、利益集团行为、精英偏好、博弈冲突、公共选择、政治过程和制度影响等 多种因素共同作用的产物。在本书接下来的章节中，我们将单独或综合运用这些模 型，来描述和解释特定的公共政策。下面是对每一模型的简要阐述，我们将特别关 注这些模型分析公共政策的不同视角。 制度主义：政策是制度的输出 政府制度一直是政治学关注的核心问题。传统上讲，政治学被界定为是对政 府制度的研究。政治活动通常是以特定的政府制度为中心，如国会、总统、法 院、官僚体系、州政府及市政府等。公共政策的制定、执行和贯彻均要依赖这些 机构。 公共政策与政府制度之间的关系非常紧密。严格来说，一项政策只有被政府制 度体系内的机构采纳、实施和执行之后才能成为公共政策。政府制度赋予公共政策 三个显著的特征：第一，公共政策的合法性。政府的政策通常被认为是法律义务， 公民必须服从。人们可能会认为公司、教会、行业组织、公民团体等社会中其他团 体或组织的政策非常重要，甚至具有约束力。但是唯有政府的政策涉及法定义务。 第二，公共政策的普遍性。只有政府的政策才能影响到杜会中的所有人，而其他团 体或组织的政策仅仅涉及社会中的一部分人。第三，公共政策的强制性一政府垄
12 《 理解公共政策（第十二版） 断着社会的强制力。只有政府能够合法地监禁违反政策的人，其他组织或团体运用 这种制裁手段时受到诸多的限制。正是政府具有的这种号召全体公民忠诚的权力， 使得政府能够制定政策，统治社会，加之其对暴力的合法垄断权，因而促使社会的 个体与团体努力把自己的偏好转变为政策。 制度主义：模型的应用 在第12章“美国的联邦主义：制度安排与公共政策”当中，我们将考察美国 联邦主义制度的某些问题一钱与权在联邦、州以及地方政府之间的分配。 美国的宪法确立了政策制定的基本制度架构，它是美国“国家的最高法”（宪 法第六条)。它的关键性结构要素是：在国家的立法权、行政权和司法权之间实行 分离与制衡；建立联邦主义制度，即在联邦政府和州政府之间实行分权。国家的创 立者设计这些制度是为了“建立更完美的合众国”。200多年来，虽然这些制度安 排发生了重大变化，但世界上没有哪一部成文宪法能如此长期有效。在这本书中， 我们将关注这些制度安排对公共政策的影响。在第12章我们还要从细节上探讨联 邦主义制度对公共政策的具体影响和作用。 联邦主义承认，联邦政府和州政府都分别从它们自己的民众那里获得独立的合 法权力（见图2一1）：两者都能够制定法律、征税，保留各自的法院。州政府还在 联邦政府选举方面扮演着重要的角色一按人口比例占有国会议席，每个州拥有两 名参议员席位，并掌握着总统选举的投票权。或许最重要的是，宪法本身的任何更 改必须得到国会和3/4的州的同意。 联邦制：由民众 各自授权的联邦 联邦政府 政府和州政府 州政府 民众 图2一1制度模型：美国的联邦主义 政府的制度安排影响着公共政策：联邦主义影响若资金与权力在联邦、州与地方政府之间的分配。 过程模型：政策是政治活动 当前，政治过程和政治行为是当今政治学关注的焦点。自从第二次世界大战以