第1章政策分析：政府做什么，为什么要这么做，这样微有何作用和影响 联邦政府的职能 州和地方政府的职能 国防 教育 ☒ 社会保障和医疗保险 社会福利 别 国债的利息 保健和医疗 卫生保健 高速公路 社会福利圆 交通运输园 治安和消防 图 教育国 卫生 图 自然资源和环境 监狱 执法图 自然资源和环境 退伍军人圆 其他 其他 05101520253035 0510520253035 联邦政府各职能 州、地方政府各职能 支出的比例 支出的比例 包括科学、能源、农业、 包括住房和社区发展、公园、 住房、社区发展、国际事务和日常支出 娱乐、政府管理和利息 图1一2公共政策：政府做些什么 政府支出数据表明社会保障和医疗保难占联邦支出的绝大部分，而州与地方政府的最大支出项目侧为教育。 资料米源：Ba电tof the United States Goverrment,2007:Sttistical Abstract of the United States,2005-2006. 为什么要研究公共政策？ 政治学是一门研究政治的学问，它研究的是“谁得到了什么，何时得到及如何 得到”等问题，「2幻因此政治学不仅限于对政府制度的研究，例如，联邦主义、分权 主义、权力制衡、司法审查、国会、总统以及法院的权力与职责等。“传统”的政 治学主要关注这些制度安排以及对政府正当性的哲学论证。政治学不只是对政治过 程进行研究，即竞选与选举活动、投票、游说、立法和裁决等。现代“行为主义” 政治学才主要关注这些政治过程。 政治学也要对公共政策进行研究，即描述和解释政府行为的原因及结果。研究 的关注点包括：描述公共政策内容；分析社会、经济和政治力量对公共政策内容的 影响；探寻各种制度安排与政治过程对公共政策的影响；评估公共政策实施对社会 产生的预期和非预期的结果。 从政策分析中能学到什么？ 政策分析的目的是研究政府在做什么、为什么这样做、这样做的结果是什么
理解公共政策（第十二版） 那么，我们能够从政策分析中学到什么呢？ 第一，描述政策。通过政策分析，我们能够描述公共政策一可以得知政府在 社会福利、国防、教育、公民权利、医疗卫生、环境、税收等领域里正在做的事情 (或者不做的事情)。了解国家政策的实际状况和相关信息，是现代教育中每个人不 可或缺的一个环节。例如，l964年《民权法案》(The Civil Rights Act)对于就业 中的歧视是如何规定的？在巴基(Bakke)诉讼案中，最高法院对于“反歧视行动” 计划是如何判决的？国家的社会保障计划处于什么状况？医疗补助和医疗保险制度 对穷人和老年人是怎样承诺的？美国和俄罗斯两国就核武器问题达成了什么样的协 议？目前国内外的反恐斗争进展如何？我们交纳的税收是多少？联邦政府每年的支 出是多少，这些支出都用到了哪些领域？这是一系列描述性问题的实例。 第二，调查原因，通过政策分析，我们能够探究公共政策形成的原因和决定性 因素。为什么公共政策是这样的？为什么政府做这些事情？为此，我们可以探寻政 治制度、政治过程和政治行为对公共政策产生的影响（见图1一3，B所指的关系）。 社会 政治体系 公共政策 制度、过程 与行为 A B E 社会和 经济状况 公共政策 0 包括： 包括： 包括： 财产和收入 联邦制度 公共权利 通货膨胀、经济衰退与失业 权力分立 教育政策 教育成就 监督与制衡 福利政策 环境质量 政党 医疗保健政策 贫困 利益集团 刑事司法 种族构成 选举行为 税收 宗教和民族构成 官僚 支出和赤字政策 健康和寿命 权力机构 国防政策 不平等与种族歧视 国会、总统和法院 国土安全政策 箭头A:社会和经济状况对政治和政府制度、过程和行为有什么影响？ 箭头B:政治和政府制度、过程和行为对公共政策有什么影响？ 箭头C:社会和经济状况对公共政策有什么影响？ 箭头D:公共政策对社会和经济状况有什么作用（反作用）？ 箭头E:政治和政府制度、过程和行为对社会和经济状况有什么作用（反作用）？ 箭头F:公共政策对政治和政府的制度、过程和行为有什么作用（反作用）？ 这一图表（有时被称为“系统理论模型”），列举出了社会状况、政治体系特征和公共政策三 类，并分别指出它们之间可能存在的联系。 图1一3分析公共政策及其原因与结果
第1章政策分析：效府做什么，为什么要这么做，这样微有何作用和形响 例如，由民主党人或共和党人控制总统职位与国会，是否会对税收和政府支出水平 产生影响？特殊利益集团的游说会对联邦政府的税收改革计划产生哪些影响与后 果？通过政策分析，我们还能够探求社会、经济、文化因素对于公共政策的形成所 产生的影响（见图1一3，C所指的关系）。这方面的例子有：公众对种族态度的改 变会对民权政策产生什么影响？经济的不景气对政府支出有什么影响？老龄化社会 的到来对社会保障和医疗卫生项目有什么影响？用学术性的语言来说便是，当我们 研究公共政策形成的原因时，公共政策就成为因变量，而决定公共政策的各种政 治、社会、经济及文化因素等则成为自变量。 第三，探究结果。通过政策分析，我们能够追寻公共政策的结果或产生的影 响。了解公共政策的结果通常称为政策评估，即了解公共政策给人们的生活带来了 什么变化。我们可以分析公共政策对政治制度和政治过程产生的影响（见图1一3， F所指的关系)。例如，伊拉克战争对共和党在国会中的地位会产生什么影响？移 民政策对总统的声望会有什么影响？我们还想要检验公共政策给社会状况带来的变 化和影响（见图1一3，D所指的关系）。比如，死刑是否有助于遏制犯罪？削诚福 利是否会伤害人们的工作热情？增加教育支出是否能提高学生的成绩？用学术语言 表达就是，当我们分析公共政策的结果时，公共政策就成为自变量，而政策对社会 产生的政治、社会、经济和文化影响则是因变量。 政策分析与政策倡议 政策分析不同于政策倡议，把二者区分开来是很重要的。解释和说明公共政策 的原因和结果并不等同于建议政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没 有那样做以及这样做会产生哪些影响，并不意味着是要告诉政府应该做什么、如何 去做以及行动上应该做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织与实践的技 巧。而政策分析则鼓励学者运用系统研究的工具来探讨重要的政策问题。政策分析 中隐含着这样一个判断：形成关于影响公共政策的各种力量以及公共政策实施结果 的科学知识，这个过程本身就是一种与社会相关的活动；而且政策分析也是进行政 策倡议和政策实践的先决条件。 具体而言，政策分析包括如下内容： L.政策分析主要关注的是政策的解释说明而不是提出政策建议。 政策建议从属于政策的描述与解释。一个隐含的观点是：理解政策是提出政策 建议的前提条件，而真正的理解又是通过细致全面的分析而不是通过修辞技巧或辩 论获得的。 2.政策分析探索公共政策的原因与结果。 这种研究和探索涉及推论的科学标准问题。复杂的量化技术可能有助于形成政 策原因与结果之间的可行推论，不过，这些技术并不是最主要的
理解公共政策（第十二版） 6 3.政策分析还试图发展并检验关于公共政策因果的一般性命题，以及积累具 有普遍意义的、可靠的研究成果。 这样做的目的是形成关于公共政策的具有概括性和可靠性的理论，从而能够分 析不同的政府机构或不同的政策领域。政策分析者明显倾向于提出适合多种政策决 定或案例的政策解释，这样的解释能够经得起时间的考验、适合不同的背景。 然而，必须牢记的是，政策议题都是由政治行为主体选举或任命的政府官 员、利益集团，有时甚至是选民，而不是由政策分析人员决定的。社会科学研究在 政治领域里通常不是非常顺利，它经常被演绎、被误解、被忽视，甚至被当做政治 斗争的工具来使用。政策分析的结果有时会出乎意料，甚至会造成政治窘境。公共 政策并不总是按照人们的意愿来运作。政治利益主体为了实现自身的目的可能会有 选择地接受、抵制或利用这些政策分析的结果。 政策分析与寻求解决美国问题的方案 我们对于政策分析能否“解决”美国的问题仍然存在疑问。愚昧无知、犯罪、 贫困、种族冲突、不平等、住房问题、疾病、环境污染、交通拥挤，以及生活不幸 等，这些问题长期困扰着美国社会和民众。当然，这不能成为一个借口，政府有责 任去建设一个能够消除这些弊端的社会。但是，我们在努力建设一个更加美好的社 会的同时，也应该认识到要找到一些社会问题的解决方法是很困难的。因此，我们 有充足的理由表明我们应该冷静地看待政策分析。 第一，政府权力的有限性。不管出于何种目的，政府政策的重要性很容易被夸 大。而且，也不能确切地得知政府的政策（即便具有创新性）是否能够治愈全部或者 大多数社会弊病。政府受到家庭生活模式、阶级结构、养育习惯、宗教信仰等多种具 有影响力的社会力量的限制。政府很难管理这些社会力量，即使政府有整合这些社会 力量的意愿，也很难实施有效的控制。对政府而言，有些社会问题是很难解决的 第二，社会问题认定上的分歧。如果对于“社会问题是什么”这一点都不能达 成共识，那么政策分析是难以提供解决问题的方案的。例如，在教育政策领域里， 一些研究人员认为，.提高学生的学习成绩（包括口头表达能力和数字计算能力）应 该是我们努力的方向。但是教育界人士却认为，掌握口头表达和计算技能不是公立 学校唯一的或者最重要的目标。他们主张，学校必须促成不同种族和社会背景的学 生形成积极的自我认知意识，鼓励学生对社会的认知和对多元文化的认同，教育学 生相互尊重并和平地解决相互之间的分歧，教育学生认识毒品的危害以及学习关于 性和性病方面的知识。换句话说，许多教育工作者认为，学校面临的问题绝不仅限 于提高学生的学习成绩。 政策分析无法解决价值冲突问题。如果对教育政策应该持有何种价值观这一问 题不能达成共识，那么政策分析对政策制定就没有什么作用。它最多只能建议如何 达到特定的结果，但无法确定什么对社会才是有价值的
一。第1章政策分桥：或府做什么，为什么要这么微，这样微有何作用和影响 第三，政策解释的主观性。政策分析处理一些带有主观性的议题时，必须依赖 于对结果的解释。专业研究人员通常对分析结果有不同的解释。社会科学研究不可 能是价值中立的，甚至在研究问题的选择上都受到个人价值观的影响。每个人对社 会中哪些问题重要并值得关注，都存在不同的看法和价值判断。 第四，人类研究设计的局限性。在系统性的政策分析中，一些问题是与社会科 学研究所具有的内在局限性相关的。有一些类型的可控性试验根本不可能对人进 行。例如，研究者不可能下令把孩子送到条件极差的学校，而仅仅为了观察这种学 校是否会对他们的学习成绩产生负面影响。相反，从事社会研究的人必须找到一些条 件，它们“自然而然”地导致教育权利的剥夺，从而对导致剥夺的原因进行必要的考 察。因为我们不能控制现实世界中的所有因素，因此很难准确地查明是什么原因导致 了教学成绩的提高。另外，即使条件允许做某些试验，人们也会因为知道自己在试验 的环境下被别人观察而改变自己的行为。例如，在教育研究中一个经常发生的现象 是，在实行任何新的教学方法或课程创新时，孩子们都表现得很好。这就很难判断， 所观察到的情况是因为新的教学方法或课程创新的采用还是因为试验情境的影响。 第五，人类行为的复杂性。也许对政策分析持保留态度是出于这样的现实考 虑，即社会问题是如此复杂，使得社会科学家不能够对他们建议的政策所产生的后 果作出准确预测。而且，社会科学家对个体和群体的行为了解不够，这也使得他们 无法为决策者提出可靠的建议。有时候，决策者向社会科学家咨询解决问题的“方 法”，而社会科学家却束手无策。绝大多数社会问题都是由许多变量导致的，因此 一种简单的解释或者一套解决方案是不可能奏效的。社会科学家经常提出很多相互 矛盾的建议，也表明他们缺乏可靠的有关社会问题方面的科学知识。尽管有些学者 认为“不提出建议要比给出矛盾的或不正确的建议要好”，但是决策者不这样看， 他们认为，不管怎样，决策总是要作的。根据社会科学所提供的知识（即使是很少 的知识)来作出判断，总比在无知情况下作出决策要好。就算社会科学家不能够预 测未来政策的影响和结果，但他们至少能够评估现行和以往的公共政策的影响，并 把这些知识提供给决策者参考。 政策分析既是技术又是艺术 公共政策分析既是一门艺术，也是一种技术。说它是一门艺术，是因为在社会 问题确认、社会问题描述、政策方案设计和政策效果评估时，需要有洞察力、创造 力和想象力。说它是一种技术，是因为在完成上述这些任务时需要掌握经济学、政 治学、公共行政学、社会学、法学和统计学等学科的知识，政策分析实际上就是要 综合运用所有这些传统学科的知识。 我们怀疑政策分析是否真的存在所谓“单选模型”，即存在某种特定模型或方 法，总是优于其他所有的模型或方法，它能永久地提供解决公共问题的最佳方案。 恰恰相反，我们同意政治学家艾伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)的观点：