2.政策调整的原因和影响 政策调整既有客观原因,也有主观原因。客观原因是指社会的政治、经济和文化的发 展变化,即政策环境及政策问题本身的发展变化。在政策实施过程中,由于政策本身发生 作用或者客观的政策环境自身的变化,使原来的政策问题发生了改变,或者解决了,或者 出现了新情况、新矛盾,这就需要依据新的政策环境和变化了的政策问题。主观原因是指 人们对政策问题、政策环境以及政策方案等地认识的深化,决定了人们总是要不断地重新 认识、界定政策问题、政策目标和政策方案,以使政策真正达到解决社会问题的目的。任 何一项政策都是在政策制定和执行主体一定的认识水平的基础上形成和运行的。而人的认 识总是从低级向高级、从片面向全面、从不完善向完善发展演化的。当政策主体对政策问 题、目标、功能、环境等的认识提高和深化以后,就需要对原来的政策加以纠正、补充、 更新,使之更加完善。 政策调整对政策系统及其环境会产生一定的影响。首先,政策调整有利于保障公共政 策的科学化。如前所述,由于决策者的有限理性、决策者所掌握的信息的有限性特点以及 政策环境的动态发展性,决策者得创新性再强,其所制定出的任何一项政策都有可能是不 适时宜的、不完善的。因此,必须站在新的高度看问题,适时地调整公共政策,才能更好 地解决问题 其次,政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。一项政策要达到既定目标 发挥出原先规划设计的功能,就必须遵照既定的程序正常运行。但在实施过程中可能会出 现下列情况使政策运行出现无序状态:一是政策执行的主体之间出现矛盾与意见分歧;二 是政策执行主体与客体发生矛盾,出现冲突;三是几种政策交叉在一起,相互摩擦。这 时,就需要暂时中断政策的实施,对政策主体内部关系、政策主体与客体的关系、几种政 策的相互关系进行调整,使政策有序地运行。① 再次,政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。公共政策作为人们日常生活 的指南必须具有空间和时间内的相对稳定性。政策调整使公共政策的合理内容在变动中得 以保留,适度的调整政策既可保证政策的动态发展性又可保证政策的连贯性和稳定性。 但是,公共政策调整既能对政策产生积极的影响,又会产生某些消极的影响。政策调 整会使不同程度地浪费一部分已经投入的政策资源:政策调整也会挫伤一部分公众的积极 性,并对公共机构的形象产生影响。如果政策发生调整,原先获得利益的公众可能不会再 得到这些利益,甚至可能丧失已经得到的利益,因此这部分公众就会变得消极,甚至对公 共机构不满。政策调整中产生某些消极影响是不可避免的,对政策调整中岀现的消极影响 应采取积极的措施,如:进行宣传、把握时机、控制力度等,将消极影响控制在最低限 度,并让调整后的政策迅速发挥作用,以便将消极影响化解掉。 3.政策调整的功能活动 政策调整的功能活动或程序包括了如下几步:第一,获取反馈信息。即掌握由监控机 构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息;第 ,确定调整方案。依据反馈信息,对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究,以 Φ胡宁生.现代公共政策研究.北京:中国社会科学出版社,2000:208页 ②胡宁生.现代公共政策研究.北京:中国社会科学出版社,20004209页
11 2．政策调整的原因和影响 政策调整既有客观原因，也有主观原因。客观原因是指社会的政治、经济和文化的发 展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。在政策实施过程中，由于政策本身发生 作用或者客观的政策环境自身的变化，使原来的政策问题发生了改变，或者解决了，或者 出现了新情况、新矛盾，这就需要依据新的政策环境和变化了的政策问题。主观原因是指 人们对政策问题、政策环境以及政策方案等地认识的深化，决定了人们总是要不断地重新 认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。任 何一项政策都是在政策制定和执行主体一定的认识水平的基础上形成和运行的。而人的认 识总是从低级向高级、从片面向全面、从不完善向完善发展演化的。当政策主体对政策问 题、目标、功能、环境等的认识提高和深化以后，就需要对原来的政策加以纠正、补充、 更新，使之更加完善。 政策调整对政策系统及其环境会产生一定的影响。首先，政策调整有利于保障公共政 策的科学化。如前所述，由于决策者的有限理性、决策者所掌握的信息的有限性特点以及 政策环境的动态发展性，决策者得创新性再强，其所制定出的任何一项政策都有可能是不 适时宜的、不完善的。因此，必须站在新的高度看问题，适时地调整公共政策，才能更好 地解决问题。 其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。一项政策要达到既定目标、 发挥出原先规划设计的功能，就必须遵照既定的程序正常运行。但在实施过程中可能会出 现下列情况使政策运行出现无序状态：一是政策执行的主体之间出现矛盾与意见分歧；二 是政策执行主体与客体发生矛盾，出现冲突；三是几种政策交叉在一起，相互摩擦。这 时，就需要暂时中断政策的实施，对政策主体内部关系、政策主体与客体的关系、几种政 策的相互关系进行调整，使政策有序地运行。① 再次，政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。公共政策作为人们日常生活 的指南必须具有空间和时间内的相对稳定性。政策调整使公共政策的合理内容在变动中得 以保留，适度的调整政策既可保证政策的动态发展性又可保证政策的连贯性和稳定性。 但是，公共政策调整既能对政策产生积极的影响，又会产生某些消极的影响。政策调 整会使不同程度地浪费一部分已经投入的政策资源；政策调整也会挫伤一部分公众的积极 性，并对公共机构的形象产生影响。如果政策发生调整，原先获得利益的公众可能不会再 得到这些利益，甚至可能丧失已经得到的利益，因此这部分公众就会变得消极，甚至对公 共机构不满。②政策调整中产生某些消极影响是不可避免的，对政策调整中出现的消极影响 应采取积极的措施，如：进行宣传、把握时机、控制力度等，将消极影响控制在最低限 度，并让调整后的政策迅速发挥作用，以便将消极影响化解掉。 3．政策调整的功能活动 政策调整的功能活动或程序包括了如下几步：第一，获取反馈信息。即掌握由监控机 构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第 二，确定调整方案。依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以 ① 胡宁生.现代公共政策研究.北京：中国社会科学出版社，2000：208 页. ② 胡宁生.现代公共政策研究.北京：中国社会科学出版社，2000：209 页
确定需要补充什么、修正什么或完善哪些方面:第三,实施调整。进行实际的修正、调 整、补充和完善工作,并将新的方案付诸实践,开始新一轮的监控过程。政策调整能否顺 利进行,关键的因素是要有一个合理完善的调节机制,没有这样一种机制,政策调整难以 进行,即使勉强进行,也难以取得理想的结果。我国以前出现的政策多变或政策僵化的情 况的一个基本原因,就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制。 第三节中外政策监控机制的比较 由于政治制度、政治文化和社会经济发展水平等方面的差别,各国的政策监控机制的 构成及其运行方式是不同的。本节将先介绍政策监控机制的构成,然后对中外(主要是西方) 政策监控机制作简要的比较,并就我国的政策监控机制的完善提出若干看法。 、政策监控机制的构成 所谓的政策监控机制,简单地说来就是政策监控子系统的运行机制,其中最重要的是 监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体 在许多时候是一致的,包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众 传播媒介以及社会舆论等。下面就分别对这些监控主体的活动内容及其方式加以讨论。 1.立法机关对政策的监控 立法机关不仅是最重要的政策制定主体,同时也是最重要的政策监控主体之一。正如 威尔逊所说的:“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构,应该不只是像国会那样, 仅限于表达全国民众的意志,还应该领导民众最终实现其目的,做民众意见的代言人,并 且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督。”在西方各国,根据议会对政府政策进行 监控的权威大小和地位高低,可将议会的政策监控分为一级(如英国的议会至上型) 级(如美国的三权制衡型)和三级(如法国准议会制有条件的议会监控型)。立法机关政 策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面: (1)依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施,均不得违背法律,也 不能超越于法律之上,否则,均被视为非法。也就是说,立法机关所制定及其所废止的法 律为公共政策提供了框架,从而成为对公共政策的强有力的制约。例如,1973年美国国会 通过的“战争权决议”中规定,总统对外宣战决定必须首先获得国会两院的授权方能生 效。国会两院可以三分之二或以上的多数推翻总统对国会通过之法案的否决 (2)听取和审议预算、决策、立项等,对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。 立法机关有权审查政府的有关报告和计划,所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行 政机关提出的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告,关于国家预算及预算执行 情况的报告,同时须审议的还有计划的主要指标(草案)、国家预算收支表(草案)和国 家预算的执行情况(草案)。立法机关通过对上述报告的审查并做出相应的决议,对公共 ①参见[美]威尔逊国会政体.北京:商务印书馆,1986:164
12 确定需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，实施调整。进行实际的修正、调 整、补充和完善工作，并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。政策调整能否顺 利进行，关键的因素是要有一个合理完善的调节机制，没有这样一种机制，政策调整难以 进行，即使勉强进行，也难以取得理想的结果。我国以前出现的政策多变或政策僵化的情 况的一个基本原因，就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制。 第三节 中外政策监控机制的比较 由于政治制度、政治文化和社会经济发展水平等方面的差别，各国的政策监控机制的 构成及其运行方式是不同的。本节将先介绍政策监控机制的构成，然后对中外(主要是西方) 政策监控机制作简要的比较，并就我国的政策监控机制的完善提出若干看法。 一、 政策监控机制的构成 所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是 监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体 在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众 传播媒介以及社会舆论等。下面就分别对这些监控主体的活动内容及其方式加以讨论。 1．立法机关对政策的监控 立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。正如 威尔逊所说的：“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样， 仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并 且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”①在西方各国，根据议会对政府政策进行 监控的权威大小和地位高低，可将议会的政策监控分为一级（如英国的议会至上型）、二 级（如美国的三权制衡型）和三级（如法国准议会制有条件的议会监控型）。立法机关政 策监控的活动内容及其方式主要表现为下列几个方面： （1）依靠法律监控公共政策。无论是公共政策的制定还是实施，均不得违背法律，也 不能超越于法律之上，否则，均被视为非法。也就是说，立法机关所制定及其所废止的法 律为公共政策提供了框架，从而成为对公共政策的强有力的制约。例如，1973 年美国国会 通过的“战争权决议”中规定，总统对外宣战决定必须首先获得国会两院的授权方能生 效。国会两院可以三分之二或以上的多数推翻总统对国会通过之法案的否决。 （2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。 立法机关有权审查政府的有关报告和计划，所要听取和审议的报告与计划主要是由国家行 政机关提出的国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，关于国家预算及预算执行 情况的报告，同时须审议的还有计划的主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国 家预算的执行情况（草案）。立法机关通过对上述报告的审查并做出相应的决议，对公共 ① 参见[美]威尔逊.国会政体.北京：商务印书馆，1986：164 页