入本县;另一个县在工程招标中为保护本地建设单位,公开宣布县外另一家单位按法定程 序的中标作废。当法院做出判决后,县里有的领导还公然否定判决。①正如林德布洛姆(林 布隆)所指出的:“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析到极限,而且又独断所有的决 定权,这才是非理性的。”②对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督,以保 证政策制定的质量 2对政策执行活动的监督 制定政策并不能保证其实施与目标一致,因为政策行为所带来的后果永远无法完全预 知,因此,在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。③ 在某种意义上,每项公共政策的实施可以用苗圃中栽植的幼苗做比喻。幼苗可能经历 很大的自然变化,其结果可能长成一棵小树,也可能长成一棵大树。但是,幼苗一旦栽入 土中,要想让它照预期成长起来,就需要水、养分和培植。如果任其自然生长,这棵幼苗 的前途就不确定。政策的实施也是如此。在美国,一项政策一旦制定出来,国会对其结果 通常只是粗粗阅过,把有关职责交到官僚机构手里便了事。因此,拉雷·N·格斯顿认 为:国会监督的缺乏常常妨碍政策的实施。⊕实际上,政策建议可以看作是对政策行为同政 策结果之间关系的一种假设:若在时刻T1发生行为A,则在时刻T2产生结果O。所有假 设无疑都是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的,如果不用其后的结 果进行验证,这些至多只是经验推测罢了。③ 在现实生活中,政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。政策若得不 到贯彻实施,那么,它所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现。我们知 道,影响政策有效执行的因素主要有:政策问题的特性、政策本身的因素、以及政策以外 的因素(如执行人员的素质与工作态度、执行机关的特性、机关组织间的沟通与协调) 对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案,监督检查政策是否 得到贯彻执行,各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况,及时发现和纠正一切 违背政策目标的行为,提高政策实施的效率,确保政策目标的顺利实现。威廉·F·韦斯特 指出:无论是主动的还是反应式的立法监督,都可以因之而起到保护政策执行的完整性 防范立法机关以外的破坏性影响的作用。 3.对政策评估活动的监督 政策评估是迈向科学决策的重要一个环节。它的目的在于取得有关政策的效果、效益 和功能等方面的信息并进行判断以作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。而 政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督,以使评估活动能更好地发现政策偏差 并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。政策评估是一种反应性的经验, 如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内 Φ中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析(2001年卷).北京:中国社会科学出版社,2001:14页 2[美]林布隆.政策制定过程.台北:九大文化股份有限公司,桂冠图书股份有限公司,1991:183页 [美]威廉·N·邓恩,公共政策分析导论(第二版),北京:中国人民大学出版社,2002:362-363页 [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定一—程序和原理.重庆:重庆出版社,2001:126-128页 [美]威廉·N·邓恩,公共政策分析导论(第二版),北京:中国人民大学出版社,2002:363页 [美]威廉·F·韦斯特.控制官僚重庆:重庆出版社,2001:179页
6 入本县；另一个县在工程招标中为保护本地建设单位，公开宣布县外另一家单位按法定程 序的中标作废。当法院做出判决后，县里有的领导还公然否定判决。①正如林德布洛姆（林 布隆）所指出的：“极端的推崇冷静、不带感情因素的分析到极限，而且又独断所有的决 定权，这才是非理性的。”②对于这类政策的制定过程及其活动必须进行有效的监督，以保 证政策制定的质量。 2. 对政策执行活动的监督 制定政策并不能保证其实施与目标一致，因为政策行为所带来的后果永远无法完全预 知，因此，在政策行为开始之后进行跟踪监督至关重要。③ 在某种意义上，每项公共政策的实施可以用苗圃中栽植的幼苗做比喻。幼苗可能经历 很大的自然变化，其结果可能长成一棵小树，也可能长成一棵大树。但是，幼苗一旦栽入 土中，要想让它照预期成长起来，就需要水、养分和培植。如果任其自然生长，这棵幼苗 的前途就不确定。政策的实施也是如此。在美国，一项政策一旦制定出来，国会对其结果 通常只是粗粗阅过，把有关职责交到官僚机构手里便了事。因此，拉雷·N·格斯顿认 为：国会监督的缺乏常常妨碍政策的实施。④实际上，政策建议可以看作是对政策行为同政 策结果之间关系的一种假设：若在时刻 T1 发生行为 A，则在时刻 T2 产生结果 O。所有假 设无疑都是建立在关于原因和结果的先前的经验和假设的基础之上的，如果不用其后的结 果进行验证，这些至多只是经验推测罢了。⑤ 在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。政策若得不 到贯彻实施，那么，它所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现。我们知 道，影响政策有效执行的因素主要有：政策问题的特性、政策本身的因素、以及政策以外 的因素（如执行人员的素质与工作态度、执行机关的特性、机关组织间的沟通与协调）。 对政策行为进行监督主要是为了保证政策执行活动遵循政策原定方案，监督检查政策是否 得到贯彻执行，各项措施是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切 违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。威廉·F·韦斯特 指出：无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以因之而起到保护政策执行的完整性， 防范立法机关以外的破坏性影响的作用。⑥ 3. 对政策评估活动的监督 政策评估是迈向科学决策的重要一个环节。它的目的在于取得有关政策的效果、效益 和功能等方面的信息并进行判断以作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。而 政策监督则是监督主体对政策评估过程加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差， 并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。政策评估是一种反应性的经验， 如果要把一项实施不力或产生了不受欢迎的影响或非预计的结果的政策收回决策领域内， ① 中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编.中国公共政策 分析（2001 年卷）.北京：中国社会科学出版社，2001：14 页. ② [美]林布隆. 政策制定过程.台北：九大文化股份有限公司，桂冠图书股份有限公司，1991：183 页. ③ [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2002：362－363 页. ④ [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理.重庆：重庆出版社，2001：126－128 页. ⑤ [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）.北京：中国人民大学出版社，2002：363 页. ⑥ [美]威廉·F·韦斯特.控制官僚.重庆：重庆出版社，2001：179 页
这是最后的重要机会。政策评估是制定政策过程的有力工具,因为它具有对政策制定者曾 经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家,政策评估对政策制定的义务 和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作,就无法对政策的可靠 性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断。①从这个意义上说,政策评估本身 就是一种监督活动。 但是,政策评估在世界各国刚刚起步,我国的政策评估工作也面临许多问题和困难 是政策过程中的一个薄弱环节。政策评估的真正目的往往被歪曲,其评估行动和评估结果 的有效性令人生疑。有时进行评估的初始目的在于证明其效果,而对政策的负效应避而不 估,把评估作为沽名钓誉的手段:有时进行评估的意图在于使效果不佳、绩效不良的政策 合理化:有时则以评估来掩饰决策的失败或错失;有时借评估来攻击与自己偏好不一致的 政策,而不顾其效果。可见,虽然评价者承担着“客观的”任务,但他们的工作自始至终 都带有自己的价值观、标准和目的,在确定一项政策的影响时,有时欠缺公平的标准。②所 以,就有必要对政策评估本身进行监督,使其在预计轨道上运行,以达到完善公共政策的 预期效果 4对政策终结的监督 政策终结是政策运作过程的最后一个环节,也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及 时地终止一项多余的、无效、或已完成使命的政策,有助于提高政策的绩效。如果没有政 策终结,将失去政策的严肃性,从这个意义上说,对政策终结的监督实际上是对政策严肃 性的保证。 总之,政策监督的对象是整个政策系统的运行,政策监督活动是政策主体对各政策环 节运行情况的信息反馈,它的作用贯穿于政策全过程,各项监督活动是互相联系、不可分 割的,它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。 、政策控制 1.政策控制的概念 政策控制的概念及方法来自于控制论和管理学。控制论的创始人维纳在《人有人的用 处》一书中说:“控制论包含着沟通与控制。”控制论所关心的是复杂的信息流。虽然它 主要被应用于机械工程问题,但它的反馈、控制和调节的模型对生物和社会系统也有意 义。“控制职能是从事于对业绩的衡量与校正,以便确保企业目标和为达到目标所制定的 计划得以实现”。③舵手的例子说明了控制职能的最重要、最有用的含义一一维持朝向目标 的航向 政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中,为了保证政策的权威性、 合法性和政策的有效执行,达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发 现与纠正的行为 ①[美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定一—程序和原理.重庆:重庆出版社,2001:130-132页 [美拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理,重庆:重庆出版社,2001:132页 3[美]哈罗德孔茨、海因茨·韦里克著管理学(第9版).北京:经济科学出版社,1993:552页 [美]弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克,组织与管理一—系统方法与权变方法(第4版) 北京:中国社会科学出版社,2000:626页
7 这是最后的重要机会。政策评估是制定政策过程的有力工具，因为它具有对政策制定者曾 经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家，政策评估对政策制定的义务 和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作，就无法对政策的可靠 性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断。①从这个意义上说，政策评估本身 就是一种监督活动。 但是，政策评估在世界各国刚刚起步，我国的政策评估工作也面临许多问题和困难， 是政策过程中的一个薄弱环节。政策评估的真正目的往往被歪曲，其评估行动和评估结果 的有效性令人生疑。有时进行评估的初始目的在于证明其效果，而对政策的负效应避而不 估，把评估作为沽名钓誉的手段；有时进行评估的意图在于使效果不佳、绩效不良的政策 合理化；有时则以评估来掩饰决策的失败或错失；有时借评估来攻击与自己偏好不一致的 政策，而不顾其效果。可见，虽然评价者承担着“客观的”任务，但他们的工作自始至终 都带有自己的价值观、标准和目的，在确定一项政策的影响时，有时欠缺公平的标准。②所 以，就有必要对政策评估本身进行监督，使其在预计轨道上运行，以达到完善公共政策的 预期效果。 4. 对政策终结的监督 政策终结是政策运作过程的最后一个环节，也是政策更新、政策发展的逻辑起点。及 时地终止一项多余的、无效、或已完成使命的政策，有助于提高政策的绩效。如果没有政 策终结，将失去政策的严肃性，从这个意义上说，对政策终结的监督实际上是对政策严肃 性的保证。 总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对各政策环 节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程，各项监督活动是互相联系、不可分 割的，它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。 二、政策控制 1．政策控制的概念 政策控制的概念及方法来自于控制论和管理学。控制论的创始人维纳在《人有人的用 处》一书中说：“控制论包含着沟通与控制。”控制论所关心的是复杂的信息流。虽然它 主要被应用于机械工程问题，但它的反馈、控制和调节的模型对生物和社会系统也有意 义。“控制职能是从事于对业绩的衡量与校正，以便确保企业目标和为达到目标所制定的 计划得以实现”。③舵手的例子说明了控制职能的最重要、最有用的含义——维持朝向目标 的航向。④ 政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、 合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发 现与纠正的行为。 ① [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理. 重庆：重庆出版社，2001： 130－132 页. ② [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理.重庆：重庆出版社，2001：132 页. ③ [美]哈罗德.孔茨、海因茨·韦里克著.管理学(第 9 版).北京:经济科学出版社,1993:552 页. ④ [美]弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法(第 4 版) . 北京：中国社会科学出版社，2000：626 页
在政策过程中实施控制的目的是为了保证制定出来的政策能够顺利、忠实地得到贯彻 和落实。无论计划做得再完备、再周密,在执行过程中都会出现一些难以预料的情况。实 际工作中出现的偏差,要么需要服从计划,纠正工作偏差;要么需要根据实际情况,纠正 计划。控制是改进工作的有效手段。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。如果 没有控制,人们就不了解真实情况,工作无法改进,就难以保证正确的工作方向,无法实 现政策目标 2.政策控制的分类 (1)按性质的不同,政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监 控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息,发现偏差,分析偏差产生的原因,并采取纠正 偏差的活动。这是一种最主要的控制形式,但这种控制形式有一个十分明显得局限性,即 时滞问题一一从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差,因此,往往使纠正偏差错过时 机,或者客观情况发生变化,影响纠偏的效果。前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷, 它是不断利用最新的有用信息进行预测,把所期望的结果与预测的结果进行比较,从而事 先制订纠偏措施,使实际绩效与期望的结果相一致。 (2)按照控制人员与控制对象的关系,政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制 的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述,在政策监控过程中,由于监控主体获得信 息的有限性,对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性(即时滞问题),因 而容易错过纠正偏差的时机,或者跟不上客观情况的变化,影响纠偏的效果。因此,政策 监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体,这样实际上实施的就是间接监控。间 接监控有一个前提条件,即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。否 则,监控主体就将进行直接控制,即保留集中控制,保留决策权,对政策各环节进行时时 监控,以全面掌握政策系统运行情况,及时控制政策发展方向。 2.政策控制的程序 政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的,即确立标准、衡量绩效和纠正 偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示 预期绩 实际绩 实际绩效的衡 实际绩效与标准的比 执行纠编措 纠编措施的方分析偏差产生原 发现确定偏 图1政策控制的程序 ①间接控制的概念对于决策分权化(职权和职责授予下面的组织等级)之类的管理哲学,具有重大意义。 如果管理群体对有关的组织事项大体上有一个一致的价值系统,那么高层管理部门的成员即可把决策下 放,并且有理由相信其结果将会符合他们的期望。这就是说,决策有如他们自己做出的一样。一一转引自 [美]弗莱蒙特·E·卡斯特,詹姆斯·E·罗森茨韦克.组织与管理—一系统方法与权变方法(第4版) 北京:中国社会科学出版社,20004637页
8 在政策过程中实施控制的目的是为了保证制定出来的政策能够顺利、忠实地得到贯彻 和落实。无论计划做得再完备、再周密，在执行过程中都会出现一些难以预料的情况。实 际工作中出现的偏差，要么需要服从计划，纠正工作偏差；要么需要根据实际情况，纠正 计划。控制是改进工作的有效手段。控制的实质是对实际活动的反馈所做出的反应。如果 没有控制，人们就不了解真实情况，工作无法改进，就难以保证正确的工作方向，无法实 现政策目标。 2．政策控制的分类 （1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监 控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正 偏差的活动。这是一种最主要的控制形式，但这种控制形式有一个十分明显得局限性，即 时滞问题——从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差，因此，往往使纠正偏差错过时 机，或者客观情况发生变化，影响纠偏的效果。前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷， 它是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事 先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。 （2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制 的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述，在政策监控过程中，由于监控主体获得信 息的有限性，对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性（即时滞问题），因 而容易错过纠正偏差的时机，或者跟不上客观情况的变化，影响纠偏的效果。因此，政策 监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体，这样实际上实施的就是间接监控。间 接监控有一个前提条件，即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。①否 则，监控主体就将进行直接控制，即保留集中控制，保留决策权，对政策各环节进行时时 监控，以全面掌握政策系统运行情况，及时控制政策发展方向。 2．政策控制的程序 政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正 偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示 图 1 政策控制的程序 ① 间接控制的概念对于决策分权化（职权和职责授予下面的组织等级）之类的管理哲学，具有重大意义。 如果管理群体对有关的组织事项大体上有一个一致的价值系统，那么高层管理部门的成员即可把决策下 放，并且有理由相信其结果将会符合他们的期望。这就是说，决策有如他们自己做出的一样。——转引自 [美]弗莱蒙特·E·卡斯特，詹姆斯·E·罗森茨韦克. 组织与管理——系统方法与权变方法（第 4 版）. 北京：中国社会科学出版社，2000： 637 页. 预期绩 效 实际绩 效 实际绩效的衡 量 实际绩效与标准的比 较 执行纠编措 施 纠编措施的方 案 分析偏差产生原 因 发现确定偏 差
(1)确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策 的顺利运行,以取得预期的目标。因而政策目标是政策控制的最根本的标准,控制的标准 来源于政策目标。但政策目标是较为一般化的,因而往往不能直接变成或翻译成控制标 准。因此,必须将其具体化,才能成为控制的标准。也就是说,可以将一般的政策目标变 成一系列的具体指标。常用的控制标准有实物标准、成本标准、资本标准、收益标准等 (2)衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们,并 预先采取纠偏的应对措施。但是在实际的政策过程中,由于各种主客观条件的限制,使得 我们很难做到这一点。因此,必须在政策的实际运行过程中,随时监控政策运行的情况, 衡量政策的实际绩效,将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较,及时发现偏差 衡量政策绩效的准确与否,既取决于标准是否合理,也取决于是否找到合适的衡量、评价 方法。必须注意,不应把实际的政策效果理解为最后的政策结果,有时它可能仅是一种阶 段性的成果,或由中间状况推测出的结果。政策控制不仅仅是对最终的政策结果的纠正 也包括对中间过程中出现的问题的纠正。 (3)纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序,找出偏差产生的原因,并采取 纠正偏差的措施。政策在实际运行中产生的原因是各种各样的,也许是政策的环境发生了 改变,也许是目标不恰当:也许是执行组织或人员执行不力或协调不够:也许是资金财 力、人力不足;如此等等。在找出偏差产生的原因之后,必须采取行之有效的办法来加以 纠正,对政策加以调整(这是我们下面要讨论的问题) 3.控制的循环 政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握,及 时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距,并分析产生差距的原因,最后决定是 重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见,政策控制并不是一 个单向的不可逆的过程,而是一个永无止境的循环。这种循环关系可以通过下面这个示意 图以简化的方式表现出来: 制定规划 采取调整行动 观察绩效 分析绩效 图2政策控制循环图 其中,制定规划是将政策内容化为可操作的实施细则的过程,也是进行政策控制的标 准,它包括明确执行者及其职责、制定实施步骤和程序、预算实施成本(如人力、财力、 物力、技术资源)等。将政策规划付储实施之后,控制者便根据政策规划,通过信息反馈 系统对执行过程进行监视,及时掌握该规划所产生的实际效果,然后进入分析阶段。实际 绩效可能会超过原先所定的标准,这说明以前的标准过低,那就必须调整政策规划提高标
9 （1）确立标准。标准是衡量政策的实际效果即绩效的尺度。政策控制的目的是保证政策 的顺利运行，以取得预期的目标。因而政策目标是政策控制的最根本的标准，控制的标准 来源于政策目标。但政策目标是较为一般化的，因而往往不能直接变成或翻译成控制标 准。因此，必须将其具体化，才能成为控制的标准。也就是说，可以将一般的政策目标变 成一系列的具体指标。常用的控制标准有实物标准、成本标准、资本标准、收益标准等 等。 （2）衡量绩效。理想的政策控制是采用前馈控制即在实际偏差出现前预见到它们，并 预先采取纠偏的应对措施。但是在实际的政策过程中，由于各种主客观条件的限制，使得 我们很难做到这一点。因此，必须在政策的实际运行过程中，随时监控政策运行的情况， 衡量政策的实际绩效，将实际结果与预定的目标或期望的结果加以比较，及时发现偏差。 衡量政策绩效的准确与否，既取决于标准是否合理，也取决于是否找到合适的衡量、评价 方法。必须注意，不应把实际的政策效果理解为最后的政策结果，有时它可能仅是一种阶 段性的成果，或由中间状况推测出的结果。政策控制不仅仅是对最终的政策结果的纠正， 也包括对中间过程中出现的问题的纠正。 （3）纠正偏差。这一环节包括确定偏差的类型、程序，找出偏差产生的原因，并采取 纠正偏差的措施。政策在实际运行中产生的原因是各种各样的，也许是政策的环境发生了 改变，也许是目标不恰当；也许是执行组织或人员执行不力或协调不够；也许是资金财 力、人力不足；如此等等。在找出偏差产生的原因之后，必须采取行之有效的办法来加以 纠正，对政策加以调整（这是我们下面要讨论的问题）。 3．控制的循环 政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及 时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是 重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一 个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。这种循环关系可以通过下面这个示意 图以简化的方式表现出来： 制定规划 采取调整行动 观察绩效 分析绩效 图 2 政策控制循环图 其中，制定规划是将政策内容化为可操作的实施细则的过程，也是进行政策控制的标 准，它包括明确执行者及其职责、制定实施步骤和程序、预算实施成本（如人力、财力、 物力、技术资源）等。将政策规划付储实施之后，控制者便根据政策规划，通过信息反馈 系统对执行过程进行监视，及时掌握该规划所产生的实际效果，然后进入分析阶段。实际 绩效可能会超过原先所定的标准，这说明以前的标准过低，那就必须调整政策规划提高标
准:实际绩效如果比预期绩效益差,此时就必须分析造成差异的具体原因:如果原因在于 执行不力,那么就可以重新调配资源以提高绩效;如果原因在于政策规划本身将标准定的 过高,则需降低标准:此外,还有一种情况是,通过实施发现制定的政策根本就不可行或 是错误的,那就必须及时终止该项政策,以避免更大的损失和浪费,这主要取决于政策环 境所提供的条件。这样就完成了一轮循环并进入下一轮新的循环 三、政策调整 经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施,政策监控就随之而进入对执行过程的监 督和控制,对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较,发现二者之间的偏差,并分 析产生偏差的具体原因,这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓的政策调整, 也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行(尤其是政策执行的效果)的反馈信 息的基础上,对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展,以便 达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说,是政策方案的重新制定和执行的过 程,或更准确地说,是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。林德布洛姆在《政策制 定过程》一书中说过:“我们将政策制定视为一个没有起始、结束且界线极为模糊的一个 相当复杂的分析性及政治性的过程。” 1.政策调整的内容 政策调整的内容多种多样,主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重 拟定等方面: 第一,随着政策过程由制定到监控等环节的推进,人们可能发现对问题原有的认识并 不全面,问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视,环境的变化可能改变了问题的性 质。因此,在这一阶段有必要根据已掌握的新信息,对政策问题加以再认识和重新界定 第二,政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确 化,根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。当政策目标被实践证明过于超出或 低于实际条件的要求,有时甚至严重脱离政策实际,就必须采取措施对政策目标进行必要 的调整,或降低目标要求,或减少目标个数,或改变目标时限,从而使经过调整的新目标 符合客观实际。 第三,对政策方案加以修正、补充和完善,甚至重新制定,这有多种情况:对基本可 行的方案加以修正,使之更加合理和适应变化了的现实;拓宽原有方案的适应范围或加强 应付紧急事态能力:对证明基本事行不通的方案加以重新制定。例如,国有股减持方案出 台之后,经过一段时间的实施,股市未涨反跌,大部分股民用脚投票对该政策方案表示反 对,有关部门不得不停止执行该方案,进行调整 第四,对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限 制,如:原来作为实验的政策方案由于试验成功具有可行性,所以将其推广。 第五,对政策主体、客体的调整。政策的实施是一个动态的过程,其主体总是处于不 断地变化之中,有些客体也处于变化之中,为保证政策运行的连续性须及时调整政策主 体:为保证政策的针对性,也须及时调整政策的客体。① ①刘春.公共政策概论.北京:当代世界出版社,20004168、171页
10 准；实际绩效如果比预期绩效益差，此时就必须分析造成差异的具体原因；如果原因在于 执行不力，那么就可以重新调配资源以提高绩效；如果原因在于政策规划本身将标准定的 过高，则需降低标准；此外，还有一种情况是，通过实施发现制定的政策根本就不可行或 是错误的，那就必须及时终止该项政策，以避免更大的损失和浪费，这主要取决于政策环 境所提供的条件。这样就完成了一轮循环并进入下一轮新的循环。 三、政策调整 经过合法化了的政策在被采纳之后付诸实施，政策监控就随之而进入对执行过程的监 督和控制，对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较，发现二者之间的偏差,并分 析产生偏差的具体原因，这样就为有关部门进行政策调整作好了准备。所谓的政策调整， 也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信 息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便 达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说，是政策方案的重新制定和执行的过 程，或更准确地说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。林德布洛姆在《政策制 定过程》一书中说过：“我们将政策制定视为一个没有起始、结束且界线极为模糊的一个 相当复杂的分析性及政治性的过程。” 1．政策调整的内容 政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新 拟定等方面： 第一，随着政策过程由制定到监控等环节的推进，人们可能发现对问题原有的认识并 不全面，问题的某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变了问题的性 质。因此，在这一阶段有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。 第二，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确 化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。当政策目标被实践证明过于超出或 低于实际条件的要求，有时甚至严重脱离政策实际，就必须采取措施对政策目标进行必要 的调整，或降低目标要求，或减少目标个数，或改变目标时限，从而使经过调整的新目标 符合客观实际。 第三，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定，这有多种情况：对基本可 行的方案加以修正，使之更加合理和适应变化了的现实；拓宽原有方案的适应范围或加强 应付紧急事态能力；对证明基本事行不通的方案加以重新制定。例如，国有股减持方案出 台之后，经过一段时间的实施，股市未涨反跌，大部分股民用脚投票对该政策方案表示反 对，有关部门不得不停止执行该方案，进行调整。 第四，对政策效力的调整。对政策效力即政策发挥作用的范围和程度进行扩展或限 制，如：原来作为实验的政策方案由于试验成功具有可行性，所以将其推广。 第五，对政策主体、客体的调整。政策的实施是一个动态的过程，其主体总是处于不 断地变化之中，有些客体也处于变化之中，为保证政策运行的连续性须及时调整政策主 体；为保证政策的针对性，也须及时调整政策的客体。① ① 刘春.公共政策概论. 北京：当代世界出版社，2000：168、171 页