66全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 是對於效能則往往沒有認真追求。政府的業務在效率尤其是丙部效率，也 許有重大的成就，但是對於實際的問題，例如失業率·犯罪率·健康情况、 教育成就，就不一定看到實際的成果。他所提出來最大的批部是，英國政 府所提出的「物有所值」(value for money)口號，基本上只是運用非常狹 险的解釋，盡力達成内部的效率，而並非實際解决人民的問題。 希克斯認爲，政府的各部會由於受到中央預算和績效衡量制度的管 理，而且專業人士都是效忠於他所屬的專業團體，因此基本上是對部會和 國會而負青。但是他們並沒有對基層民眾或者是接受服務的人來負責，這 顯然是錯誤的。 希克斯認爲全觀型政府應骸透過資訊科技而建立單一窗口(one-stop shop)的服務機制，而這些單一窗口的設置是以人民的「生活事件」(Iife event)作爲思考的起點。也就是政府業務的分工應骸從民眾的生活事件角 度來加重組。例如人的一生之中其實只是一些事件所組成，例如找工作、 需要金錢·需要住家·生病、被搶等事件，而這些事件從政府的角度則是 醫療保健、住宅、職業訓練、金錢救助·社區發展、交通、土地利用、文 化·休閒等等業務、功能。如何使政府的功能能進行整合的工作，而提供 民眾整合型的服務，而不是奔波於各個部會、單位，就是全觀型政府追求 的目標(6 Perri,,1997:46-49)。 全觀型政府的想法在英國工黨從十八年的在野身份轉而在一九九七年 六月執政後得到相當大的政策回響。希克斯在一九九七年由工黨智庫德莫 斯(Demos)出版的「全觀型政府」一書上市之後，就得到工黨政府的肯 定，成爲政府官員廣泛閱讀的著作。它在公部門改革的地位，就像「新政 府運動」一書在美國副總統高爾所頜軍的「全國績效严估」運動一樣受到 各方矚目。「全觀型政府」是一本只有八十四頁的小書，主要是在強調全 觀型政府的重要性，批弈功能性割分的政府無法真正解决人民及社會的重 大問題。工黨政府初上任並未明舉全觀型治理的理念，但幾種因素促使英 國政府很快朝向全觀型政府而進行改革。第一，執政最初幾週的政策弈估 小組都達成了要對政策制定與執行進行更多跨界整合與協調的結論。第 二，政策的延續性來自於工黨無意放棄保守黨政府所推動的各種整合方 案。例如城市改革方案、電子化政府方案、單一窗口方案。第三，工黨所
66 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 是對於效能則往往沒有認真追求。政府的業務在效率尤其是內部效率，也 許有重大的成就，但是對於實際的問題，例如失業率、犯罪率、健康情況、 教育成就，就不一定看到實際的成果。他所提出來最大的批評是，英國政 府所提出的「物有所值」（value for money）口號，基本上只是運用非常狹 隘的解釋，盡力達成內部的效率，而並非實際解決人民的問題。 希克斯認為，政府的各部會由於受到中央預算和績效衡量制度的管 理，而且專業人士都是效忠於他所屬的專業團體，因此基本上是對部會和 國會而負責。但是他們並沒有對基層民眾或者是接受服務的人來負責，這 顯然是錯誤的。 希克斯認為全觀型政府應該透過資訊科技而建立單一窗口（one-stop shop）的服務機制，而這些單一窗口的設置是以人民的「生活事件」（life event）作為思考的起點。也就是政府業務的分工應該從民眾的生活事件角 度來加重組。例如人的一生之中其實只是一些事件所組成，例如找工作、 需要金錢、需要住家、生病、被搶等事件，而這些事件從政府的角度則是 醫療保健、住宅、職業訓練、金錢救助、社區發展、交通、土地利用、文 化、休閒等等業務、功能。如何使政府的功能能進行整合的工作，而提供 民眾整合型的服務，而不是奔波於各個部會、單位，就是全觀型政府追求 的目標（6 Perri, 1997: 46-49）。 全觀型政府的想法在英國工黨從十八年的在野身份轉而在一九九七年 六月執政後得到相當大的政策回響。希克斯在一九九七年由工黨智庫德莫 斯（Demos）出版的「全觀型政府」一書上市之後，就得到工黨政府的肯 定，成為政府官員廣泛閱讀的著作。它在公部門改革的地位，就像「新政 府運動」一書在美國副總統高爾所領軍的「全國績效評估」運動一樣受到 各方矚目。「全觀型政府」是一本只有八十四頁的小書，主要是在強調全 觀型政府的重要性，批評功能性劃分的政府無法真正解決人民及社會的重 大問題。工黨政府初上任並未明舉全觀型治理的理念，但幾種因素促使英 國政府很快朝向全觀型政府而進行改革。第一，執政最初幾週的政策評估 小組都達成了要對政策制定與執行進行更多跨界整合與協調的結論。第 二，政策的延續性來自於工黨無意放棄保守黨政府所推動的各種整合方 案。例如城市改革方案、電子化政府方案、單一窗口方案。第三，工黨所
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 67 關切的社會排擠（social exclusion)問題需要有廣泛的整合政策才能處理， 而老人問題所牽涉的健康、社會照護及選票問題，也都不容忽視(6 Perri et al.,2002:19)。因此，希克斯的全觀型政府理念和英國工黨政府探用整合 型政策的時代背景，其實相互吻合、相互輝映。 希克斯一系列的著作都在探討如何建構此一新型態的政府，並從支持 與反對全觀型政府的角度，反覆予以剖析。他認爲全觀型的政府應骸做到 以下各項工作：(1)全觀性的預算制度；(2)以結果爲核心的粗織：(3)整合的 資訊體系；(4)授權個案工作者；（⑤）結果取向的契約；(6)預防性的審；(7) 提高預防工作的地位與角色；(8)早期警告系統（包括scenario planning); (9)智慧型探購：(10)文化審硯（人民的態度、信仰、價值、召慣）：11預算 應考慮確實資訊與說服力（財稅誘因要正確）；12跨功能性的結果弈分（仔 細弈估各地區成果)(6 Perri,1997:10-12)並提供建構全觀型政府的各項 建議。 他認爲全觀型政府應骸做到（6 Perri et al.,1999:11-14)： 1.政策層次的整合(policy-level integration): 政府所有的機關單位在政策制定的階段，即應爲政策之整合，對特 定之政策目標與結果皆有共藏和認同感· 2.中央政府勇於創新並擴大授權： 對政府整合的工作必須有創新的勇氣，要能不地嘗試；整合工作 不是中央單方面的事，中央須擴大授權，地方政府也要主動参與。 3.審慎運用整合型預算(integrated budgets)： 整體性預算(pooled budgets)可以克服政府各機關單位間不合作的 問題；但此種預算對整合工作不見得必要或有效· 4.負責監督者須重塑新價值： 有責任監督者包含監察機關與政治人物、管制人員·監察委員·地 方委員會等等。監察機關的職權應順應民意，爲產生有效能的政府 服務而施加監督的壓力與聯合参與(joined-up)的風氣；政治人物 也應緊盯政府整合工作之進度。 5.中央與地方政府皆應傅播新知： 中央與地方都應設立學習單位，以負責傅播有關政府整合的新知
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 67 關切的社會排擠（social exclusion）問題需要有廣泛的整合政策才能處理， 而老人問題所牽涉的健康、社會照護及選票問題，也都不容忽視（6 Perri et al., 2002: 19）。因此，希克斯的全觀型政府理念和英國工黨政府採用整合 型政策的時代背景，其實相互吻合、相互輝映。 希克斯一系列的著作都在探討如何建構此一新型態的政府，並從支持 與反對全觀型政府的角度，反覆予以剖析。他認為全觀型的政府應該做到 以下各項工作：坽全觀性的預算制度；夌以結果為核心的組織；奅整合的 資訊體系；妵授權個案工作者；妺結果取向的契約；姏預防性的審視；姎 提高預防工作的地位與角色；妲早期警告系統（包括 scenario planning）； 姌智慧型採購；姁文化審視（人民的態度、信仰、價值、習慣）；妶預算 應考慮確實資訊與說服力（財稅誘因要正確）；妼跨功能性的結果評分（仔 細評估各地區成果）（6 Perri, 1997: 10-12）並提供建構全觀型政府的各項 建議。 他認為全觀型政府應該做到（6 Perri et al., 1999: 11-14）： 1. 政策層次的整合（policy-level integration）: 政府所有的機關單位在政策制定的階段，即應為政策之整合，對特 定之政策目標與結果皆有共識和認同感。 2. 中央政府勇於創新並擴大授權： 對政府整合的工作必須有創新的勇氣，要能不斷地嘗試；整合工作 不是中央單方面的事，中央須擴大授權，地方政府也要主動參與。 3. 審慎運用整合型預算（integrated budgets）： 整體性預算（pooled budgets）可以克服政府各機關單位間不合作的 問題；但此種預算對整合工作不見得必要或有效。 4. 負責監督者須重塑新價值： 有責任監督者包含監察機關與政治人物、管制人員、監察委員、地 方委員會等等。監察機關的職權應順應民意，為產生有效能的政府 服務而施加監督的壓力與聯合參與（joined-up）的風氣；政治人物 也應緊盯政府整合工作之進度。 5. 中央與地方政府皆應傳播新知： 中央與地方都應設立學習單位，以負責傳播有關政府整合的新知
68 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 藏。 6.政府應更新資訊科技系統： 應發展全觀型政府所須之資訊科技系統並注意到個人隱私的保護。 7.人事行政之改革： 包括全觀型政府所需之考銓·薪俸等配套機制的革新。 8.政治人物要勇於處理整合工作之困境： 例如要克服在運用資訊系統時，可能與個人隱私權的保護發生衝 突；說服民眾接受全觀型政府的觀念、讓民眾参與全觀型政府之設 計；由下而上原則的貫徹將使中央面對地方、基層的大幅擴權，届 時將如何調整等議題或困境。 希克斯認爲新公共管理以顧客的角度來檢硯政府的業務與服務是有所 欠缺的，因爲政府在提供服務時，不只要考慮效率、效能、經濟的追求， 也必須照顧到公民·钠稅人的觀點和追求正義、公本等價值的任務。他分 析政府服務的對象包括顧客、公民、钠稅人三種，他們分别各有其角色和 需求，如表1。而政府提供服務給三種對象時，這三種對象對於服務~治理、 公民權的看法顯然是有所不同的，如表2。由於有這三種政府服務對象的區 分，希克斯進一步提出他對於政府運作整合的分析，認爲應骸分成四類政 府目標來加考慮，亦即政策目標、客戶(client)目標、組織目標、及單位 (agency)目標四種目標。而在這四種目標之下，分别考慮其整合的機制 (6 Perri et al.,1999:58-59)。 表1政府服務對象的區分 分 類 角 色 需 求 顧客(customers) 服務之使用者 要政府提供易懂、快速、簡單與 等重的服務 公民(citizens) 投票者；對己身之所需與他 要有效能與符合民意的服務 人之所應得有其看法 納稅人(taxpayers) 提供政府財源 要便宜、有效率且划得來的服務 資料來源：6 Perri et al..(1999:51)
68 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 識。 6. 政府應更新資訊科技系統： 應發展全觀型政府所須之資訊科技系統並注意到個人隱私的保護。 7. 人事行政之改革： 包括全觀型政府所需之考銓、薪俸等配套機制的革新。 8. 政治人物要勇於處理整合工作之困境： 例如要克服在運用資訊系統時，可能與個人隱私權的保護發生衝 突；說服民眾接受全觀型政府的觀念、讓民眾參與全觀型政府之設 計；由下而上原則的貫徹將使中央面對地方、基層的大幅擴權，屆 時將如何調整等議題或困境。 希克斯認為新公共管理以顧客的角度來檢視政府的業務與服務是有所 欠缺的，因為政府在提供服務時，不只要考慮效率、效能、經濟的追求， 也必須照顧到公民、納稅人的觀點和追求正義、公平等價值的任務。他分 析政府服務的對象包括顧客、公民、納稅人三種，他們分別各有其角色和 需求，如表 1。而政府提供服務給三種對象時，這三種對象對於服務、治理、 公民權的看法顯然是有所不同的，如表 2。由於有這三種政府服務對象的區 分，希克斯進一步提出他對於政府運作整合的分析，認為應該分成四類政 府目標來加考慮，亦即政策目標、客戶（client）目標、組織目標、及單位 （agency）目標四種目標。而在這四種目標之下，分別考慮其整合的機制 （6 Perri et al., 1999: 58-59）。 表 1 政府服務對象的區分 分 類角 色 需 求 顧客（customers） 服務之使用者 要政府提供易懂、快速、簡單與 尊重的服務 公民（citizens） 投票者；對己身之所需與他 人之所應得有其看法 要有效能與符合民意的服務 納稅人（taxpayers） 提供政府財源 要便宜、有效率且划得來的服務 資料來源：6 Perri et al. (1999: 51)
政治科學論叢/第二十三期/民國94年3月 69 表2三種政府服務對象對政府提供服務觀點之比較 分 類 服 務 治 理 公民權 顧客(customers) 要快、簡、易、高 不在乎誰主政·只 通常不在乎，但服 品質與一次OK的 要服務好即可 務差就會抱怨 服務 公民（citizens) 要其所關心的、能 強調開放·参與和 強調發言權 發揮功用的與像重 正當性 個人隱私的服務 納稅人(taxpayers) 要低成本、不浪費要精簡 别花太多錢於某 且能真正給有需求 事，别給特定利益 的人的服務 太多權力 資料來源：6 Perri et al..(1999:52)。 參、由全觀型政府到全觀型治理的概念架構 希克斯的第三本相關著作(6 Perri et al.,2002)在理論體系的建構上更 加完整週延，不但分析政府進行協調的各種理論、規劃改革策略、及資訊 體系和財政策略，也將全觀型政府的名嗣，改爲全觀型治理。然而，這本 著作中對於如何促使全觀型治理能夠實現，也就是使之制度化，則除了顯 示英國政府已有某些制度化的例證外，仍乏具體的看法。 整合型的政府在現代資訊科技的協助下，技術上已越來越見可行性， 但是政府運作的整合涉及到的面向仍是多元而複雜的，例如(6 Perri et al., 2002:28-29): 1.政策：從政策制定·政策内容到政策弈估、檢測。 2.規章：個人·公私部門規章的內容·組織架構與衝擊。 3.服務：服務的内容、安排與影響。 4.監督：對以上三者之部估與解釋。 其次就改府組織的架構與型態來觀察，全觀型治理所章涉的整合，也 包含三種面向（6 Perri et al..,2002:29)。 1.治理層級之整合。如全球與國家層級的整合（例如WTO規範的制
政治科學論叢∕第二十三期∕民國 94 年 3 月 69 表 2 三種政府服務對象對政府提供服務觀點之比較 分 類 服 務 治 理 公民權 顧客（customers） 要快、簡、易、高 品質與一次 OK 的 服務 不在乎誰主政，只 要服務好即可 通常不在乎，但服 務差就會抱怨 公民（citizens） 要其所關心的、能 發揮功用的與尊重 個人隱私的服務 強調開放、參與和 正當性 強調發言權 納稅人（taxpayers） 要低成本、不浪費 且能真正給有需求 的人的服務 要精簡 別 花 太 多 錢 於 某 事，別給特定利益 太多權力 資料來源：6 Perri et al. (1999: 52)。 參、由全觀型政府到全觀型治理的概念架構 希克斯的第三本相關著作（6 Perri et al., 2002）在理論體系的建構上更 加完整週延，不但分析政府進行協調的各種理論、規劃改革策略、及資訊 體系和財政策略，也將全觀型政府的名詞，改為全觀型治理。然而，這本 著作中對於如何促使全觀型治理能夠實現，也就是使之制度化，則除了顯 示英國政府已有某些制度化的例證外，仍乏具體的看法。 整合型的政府在現代資訊科技的協助下，技術上已越來越見可行性， 但是政府運作的整合涉及到的面向仍是多元而複雜的，例如（6 Perri et al., 2002: 28-29）： 1. 政策：從政策制定、政策內容到政策評估、檢測。 2. 規章：個人、公私部門規章的內容、組織架構與衝擊。 3. 服務：服務的內容、安排與影響。 4. 監督：對以上三者之評估與解釋。 其次就政府組織的架構與型態來觀察，全觀型治理所牽涉的整合，也 包含三種面向（6 Perri et al., 2002: 29）。 1. 治理層級之整合。如全球與國家層級的整合（例如 WTO 規範的制
70 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 定與執行)·、中央與地方機關的整合·全球層級内環保與資訊保護 組織的整合· 2.治理功能之整合·機關内功能之整合，如行政院之各部會，或功能 性機關間之整合，如健保與社福功能之整合· 3.公私部門之整合。公部門業務探取委外、民管化、去任務化、行政 法人化等做法，運用更多非管利粗織與私部門接軌，而使公私合夥 關係產生漸層合作的關係· 希克斯以類似圖1的方式指出，全觀型的政府運作有以上三種面向可 進行整合。但是回顧十九世紀以來的政府治理環境與關係，本文認爲進一 步分析政府演進的階段是必要的，也才能深一層認藏爲何全觀型的治理是 必要的·人類在十五、十六世紀建立民族國家，並進而在十八世紀開始建 立民主憲政國家以來，由於地理阻隔、交通不便的因素，國家政務的推動 絕大部份是在國境之內。殖民地國家雖然頜域廣及海外，但其對殖民地的 統治方式迥異於本國，因此尚不應將殖民地歸爲國土之丙的統治行爲。十 九世紀到二十世紀上牛葉的政府，基本上是以傅統行政學和章伯官僚理論 所稱之官僚型政府進行功能性分工，其運作之範疇包括全國性政務與地方 事務，如圖2之所示。但二十世紀下牛葉，特别是一九八○年以後的二 十年，不論是因爲聯合國的創立，或是交通的快速發展，國際眾多的交流， 都促使政府治理必須加入更多國際性的考慮· 全球化的發展情况形成對於國家治理的壓力，出現在一九九○年代初 期。全球化的動力基本上來自於科技的改變和經濟、政治的自由化，這三 種動力根本性的影響到政府是否能夠有效和合法的進行治理·全球化環境 對於改府治理產生了四大挑戰(Benner et al.,2003:18)：第一項是地理的 挑戰，各國的决策階層都面臨到越來越多的治理問題，必須依賴跨越邊界 的協調行動才能夠加以解决。第二項是由於快速的科技變遷而來的時間的 挑戰。全球的金融市場·貿易·媒體、和各種商業活動都在進行每天二十 四小時不停的運轉，而且也幾乎完成整體的整合。這種情况使得傅統的公 共政策决策者能夠用來斟酌决策方案、準備决策内容的時間越來越短。第 三項是公共政策叢題的複雜性越來越高。不管是國家的和國際粗織的决策 者，都必須要應付越來越多跨越不同官僚和學科頜域的議題·第四項是合
70 全觀型治理：理論與制度化策略 彭錦鵬 定與執行）、中央與地方機關的整合、全球層級內環保與資訊保護 組織的整合。 2. 治理功能之整合。機關內功能之整合，如行政院之各部會，或功能 性機關間之整合，如健保與社福功能之整合。 3. 公私部門之整合。公部門業務採取委外、民營化、去任務化、行政 法人化等做法，運用更多非營利組織與私部門接軌，而使公私合夥 關係產生漸層合作的關係。 希克斯以類似圖 1 的方式指出，全觀型的政府運作有以上三種面向可 進行整合。但是回顧十九世紀以來的政府治理環境與關係，本文認為進一 步分析政府演進的階段是必要的，也才能深一層認識為何全觀型的治理是 必要的。人類在十五、十六世紀建立民族國家，並進而在十八世紀開始建 立民主憲政國家以來，由於地理阻隔、交通不便的因素，國家政務的推動 絕大部份是在國境之內。殖民地國家雖然領域廣及海外，但其對殖民地的 統治方式迥異於本國，因此尚不應將殖民地歸為國土之內的統治行為。十 九世紀到二十世紀上半葉的政府，基本上是以傳統行政學和韋伯官僚理論 所稱之官僚型政府進行功能性分工，其運作之範疇包括全國性政務與地方 事務，如圖 2 之 a 所示。但二十世紀下半葉，特別是一九八○年以後的二 十年，不論是因為聯合國的創立，或是交通的快速發展，國際眾多的交流， 都促使政府治理必須加入更多國際性的考慮。 全球化的發展情況形成對於國家治理的壓力，出現在一九九○年代初 期。全球化的動力基本上來自於科技的改變和經濟、政治的自由化，這三 種動力根本性的影響到政府是否能夠有效和合法的進行治理。全球化環境 對於政府治理產生了四大挑戰（Benner et al., 2003: 18）：第一項是地理的 挑戰，各國的決策階層都面臨到越來越多的治理問題，必須依賴跨越邊界 的協調行動才能夠加以解決。第二項是由於快速的科技變遷而來的時間的 挑戰。全球的金融市場、貿易、媒體、和各種商業活動都在進行每天二十 四小時不停的運轉，而且也幾乎完成整體的整合。這種情況使得傳統的公 共政策決策者能夠用來斟酌決策方案、準備決策內容的時間越來越短。第 三項是公共政策議題的複雜性越來越高。不管是國家的和國際組織的決策 者，都必須要應付越來越多跨越不同官僚和學科領域的議題。第四項是合