要理解何谓战略性政策负担,必须先理解“自生能力”这个概念。如同我们在第二章所 定义的那样,企业的“自生能力”是指在一个开放、自由竞争的市场经济中,一个正常经营 管理的企业在没有外部扶持的条件下,能够获得不低于社会可接受的预期利润率水平的能力。 如果一个正常经营、管理的企业的预期利润率低于社会可接受的水平,则在一个自由竞争的 市场中不会有人投资于这个企业,这样的企业不可能出现,即使出现后也只有靠政府的扶持 才能够生存。 企业经理人员的管理水平、企业治理结构等,都会影响到企业的绩效,这是为人们所熟 知的。但除此之外,在一个开放、自由竞争的市场中,企业的获利能力还决定于其所选择的 产品的产业和产业区段。如果一个企业所选择生产的产品的产业或产业区段在它所属的经济 体中不具有比较优势,则其提供的产品的生产成本,必然高于在这个产业或产业区段具有比 较优势的国外企业的生产成本,在一个开放、竞争的市场环境中国内的企业将会竞争不过国 外企业,无法获得正常利润,而不具有自生能力。一国的比较优势决定于该国的要素禀赋结 构。广大发展中国家由于其资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构特征所决定,在 开放、竞争的市场中,其企业具有自生能力的产业是劳动相对密集的轻加工产业和重工业中 需要较多劳动力投入的产业区段。 新中国成立以来,经过半个多世纪的经济建设,与过去相比我国目前的生产力、综合国 力和人民生活大大提高:但是应该看到与发达国家相比,我国目前还是一个资本禀赋量相对 稀缺、劳动禀赋量相对丰富的国家。这样的基本国情决定了我国的企业,无论是国有企业还 是非国有企业,要有自生能力,必然是在劳动力相对密集的产业和产业区段,如轻工业中的 纺织、家电、日常必需品等:以及资金、技术密集的重工业和高新产业中,需要大量劳动力 的零部件和组装区段。像广东东莞和福建、江苏、浙江的许多计算机企业以生产零部件为主, 发展非常迅速;而联想和近几年发展非常好的几家民营重工企业,如在湖南长沙的三一重工 和远大空调,选择的发展策略则是参考国外的产品,开发适合国内需要的产品,然后从发达 国家进口需要资本密集投入才能生产的主要部件,并利用国内生产的零部件和廉价的劳动力 组装成最终产品。 我国的大部分的大中型国有企业都是在改革开放之前建立的。在传统的发展战略思维下, 出于尽快赶上发达国家的良好愿望,绝大部分大型国有企业集中在我国不具比较优势、资本 过度密集的产业和产业区段,这样的产业选择决定了这些企业在一个开放、竞争的市场中不 具有自生能力,不能获得市场上可接受的正常利润水平,因此,无法靠自身的力量发展起来 这种战略决策给企业带来的负担,就是所谓的“战略性政策负担 在传统的体制下,政府给予这些企业各种扶持,包括低价供应原材料、人为压低资金的 价格,也包括直接的财政和或金融补贴。同时国家还建立了一整套相关的制度安排,来配合 赶超战略目标的实现。因此,这种负担没有显现出来。但是改革开放之后,随着各种价格扭 曲和市场垄断的取消,以及国外的产品进入我国,开放、竞争的市场逐渐形成。由于战略性 负担使企业不具有自生能力的问题就由隐性的问题变成了显性的问题 (3)传统体制下国有企业的委托一代理问题 尽管国有企业从法律上讲归全民所有,但全民无法直接经营数量众多的国有企业,必须 由政府作为代表来经营。而政府也无法直接经营这些企业,因而又通过一系列的中间层次委 托给企业经理人员来经营。由此形成了任何现代企业都具有的委托一代理关系。具体来讲,(1) 国家追求重工业的快速发展,而企业经理追求其自身利益和职工利益最大化。(2)政府不了 解企业经营的真实信息,在可能的情况下,企业倾向于扩大经理人员以及职工的福利,少缴
要理解何谓战略性政策负担，必须先理解“自生能力”这个概念。如同我们在第二章所 定义的那样，企业的“自生能力” 是指在一个开放、自由竞争的市场经济中，一个正常经营、 管理的企业在没有外部扶持的条件下，能够获得不低于社会可接受的预期利润率水平的能力。 如果一个正常经营、管理的企业的预期利润率低于社会可接受的水平，则在一个自由竞争的 市场中不会有人投资于这个企业，这样的企业不可能出现，即使出现后也只有靠政府的扶持 才能够生存。 企业经理人员的管理水平、企业治理结构等，都会影响到企业的绩效，这是为人们所熟 知的。但除此之外，在一个开放、自由竞争的市场中，企业的获利能力还决定于其所选择的 产品的产业和产业区段。如果一个企业所选择生产的产品的产业或产业区段在它所属的经济 体中不具有比较优势，则其提供的产品的生产成本，必然高于在这个产业或产业区段具有比 较优势的国外企业的生产成本，在一个开放、竞争的市场环境中国内的企业将会竞争不过国 外企业，无法获得正常利润，而不具有自生能力。一国的比较优势决定于该国的要素禀赋结 构。广大发展中国家由于其资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构特征所决定，在 开放、竞争的市场中，其企业具有自生能力的产业是劳动相对密集的轻加工产业和重工业中 需要较多劳动力投入的产业区段。 新中国成立以来，经过半个多世纪的经济建设，与过去相比我国目前的生产力、综合国 力和人民生活大大提高；但是应该看到与发达国家相比，我国目前还是一个资本禀赋量相对 稀缺、劳动禀赋量相对丰富的国家。这样的基本国情决定了我国的企业，无论是国有企业还 是非国有企业，要有自生能力，必然是在劳动力相对密集的产业和产业区段，如轻工业中的 纺织、家电、日常必需品等；以及资金、技术密集的重工业和高新产业中，需要大量劳动力 的零部件和组装区段。像广东东莞和福建、江苏、浙江的许多计算机企业以生产零部件为主， 发展非常迅速；而联想和近几年发展非常好的几家民营重工企业，如在湖南长沙的三一重工 和远大空调，选择的发展策略则是参考国外的产品，开发适合国内需要的产品，然后从发达 国家进口需要资本密集投入才能生产的主要部件，并利用国内生产的零部件和廉价的劳动力 组装成最终产品。 我国的大部分的大中型国有企业都是在改革开放之前建立的。在传统的发展战略思维下， 出于尽快赶上发达国家的良好愿望，绝大部分大型国有企业集中在我国不具比较优势、资本 过度密集的产业和产业区段，这样的产业选择决定了这些企业在一个开放、竞争的市场中不 具有自生能力，不能获得市场上可接受的正常利润水平，因此，无法靠自身的力量发展起来。 这种战略决策给企业带来的负担，就是所谓的“战略性政策负担”。 在传统的体制下，政府给予这些企业各种扶持，包括低价供应原材料、人为压低资金的 价格，也包括直接的财政和/或金融补贴。同时国家还建立了一整套相关的制度安排，来配合 赶超战略目标的实现。因此，这种负担没有显现出来。但是改革开放之后，随着各种价格扭 曲和市场垄断的取消，以及国外的产品进入我国，开放、竞争的市场逐渐形成。由于战略性 负担使企业不具有自生能力的问题就由隐性的问题变成了显性的问题。 （3）传统体制下国有企业的委托－代理问题 尽管国有企业从法律上讲归全民所有，但全民无法直接经营数量众多的国有企业，必须 由政府作为代表来经营。而政府也无法直接经营这些企业，因而又通过一系列的中间层次委 托给企业经理人员来经营。由此形成了任何现代企业都具有的委托－代理关系。具体来讲，（1） 国家追求重工业的快速发展，而企业经理追求其自身利益和职工利益最大化。（2）政府不了 解企业经营的真实信息，在可能的情况下，企业倾向于扩大经理人员以及职工的福利，少缴 17
利润。(3)经理人员承担的责任,远不能和国家承担的责任相比 在宏观政策环境扭曲、市场竞争消除的条件下,对企业的经营活动,无法进行准确的评 价。政府要监督企业,必须支付高昂的成本。为避免企业侵蚀国家的收益,唯一的办法是最 大限度地剥夺国有企业的自主权,“人、财、物、产、供、销六统一”,以保证国家对资源的 控制和赶超目标的实现。在扭曲的宏观政策环境下,这种方式是监督成本最低的制度安排。 3、已有改革的着力点:企业的内部治理 在“渐进式”改革的大背景下分析,可以看出,国有企业改革一直是在宏观政策环境未 彻底理顺、充分竞争的市场体系未完全形成的条件下进行的。因而迄今为止国有企业改革的 着力点,是在外部治理机制没有完善的情况下,试图单方面强化内部治理:是在没有解决信 息不对称问题的条件下,试图单方面地解决激励不相容和责任不对等问题。强化内部治理、 解决激励不相容和责任不对等问题,固然是国有企业改革的题中之义,然而在外部治理不完 善,信息不对称问题没有解决的情况下,已有的改革不可能从根本上解决问题。 (1)放权让利和承包制的着力点 国有企业改革发轫于放权让利。当时发动改革的依据是,企业经营自主权不足、政企不 分导致了国有企业效率低下。放权让利改革的政策意图,实质在于改善对经理人员和企业职 工的激励机制。放权让利虽然有其积极意义,但是,改革之前剥夺国有企业的自主权是传统 体制下解决国有企业委托一代理问题的途径。在信息不对称的条件下单方面放权让利,不仅 不会解决激励不相容问题,反而有可能使问题恶化。放权让利和承包制改革之后,尽管微观 激励机制的改进刺激了生产效率,但同时也给企业经理人员侵蚀应属国家的利润和税收创造 了条件。国家作为企业的所有者,并不能分享到由微观激励改进带来利益的应有份额。 (2)现代企业制度改革的着力点 面对放权让利和承包制无法使激励相容的尴尬局面,改革又转而针对委托一代理关系的 责任不对等而展开,目的在于强化企业方面承担的责任。按照这一思路进行了现代企业制度 改革。推行现代企业制度所依据的理论逻辑认为,国有企业改革尴尬局面的原因在于企业产 权不明晰;企业内部法人治理结构不合理(吴敬琏,1994):管理不力。 其实,把国有企业面临的问题归咎于国有企业产权不明晰,是站不住脚的。国有企业归 全体人民所有,这在法律上没有任何歧义。在西方发达国家,大中型企业的股东也是成千上 万,甚至上百万之众。中国国有企业与西方发达国家的企业相比,区别不在于所有者数量是 几亿还是几万:而在于企业能否以公平的条件,在充分竞争的市场体系中运作;在于能否克 服大中型企业所固有的委托一代理问题。最有说服力的例子来自前苏联、东欧国家。这些国 家的私有化改革,可以说走到了产权改革的极致,然而改革后其企业效率仍然低下,这是众 所周知的事实。 界定清楚国家和企业各自的权利义务,政企分开,并在此基础上建立内部治理结构,是 有利于深化国有企业改革的。然而,政企能在多大程度上分开,归根结底取决于政策性负担 能否消除。只有在消除了政策性负担,国家不必为企业经营不善承担责任后,企业才为其经 营后果负担责任,政企才能分开 围绕政企不分的问题,也有人主张把国有产权变为国有债权(张维迎,1999)。其理论依 据是,国家以外的主体,能比国家更有效地监督企业:股权转债权之后,国家无须花费成本 去监督企业,因为债务约束比股权约束更硬,国家可享受无风险的债息。企业经营的风险
利润。（3）经理人员承担的责任，远不能和国家承担的责任相比。 在宏观政策环境扭曲、市场竞争消除的条件下，对企业的经营活动，无法进行准确的评 价。政府要监督企业，必须支付高昂的成本。为避免企业侵蚀国家的收益，唯一的办法是最 大限度地剥夺国有企业的自主权，“人、财、物、产、供、销六统一”，以保证国家对资源的 控制和赶超目标的实现。在扭曲的宏观政策环境下，这种方式是监督成本最低的制度安排。 3、已有改革的着力点：企业的内部治理 在“渐进式”改革的大背景下分析，可以看出，国有企业改革一直是在宏观政策环境未 彻底理顺、充分竞争的市场体系未完全形成的条件下进行的。因而迄今为止国有企业改革的 着力点，是在外部治理机制没有完善的情况下，试图单方面强化内部治理；是在没有解决信 息不对称问题的条件下，试图单方面地解决激励不相容和责任不对等问题。强化内部治理、 解决激励不相容和责任不对等问题，固然是国有企业改革的题中之义，然而在外部治理不完 善，信息不对称问题没有解决的情况下，已有的改革不可能从根本上解决问题。 （1）放权让利和承包制的着力点 国有企业改革发轫于放权让利。当时发动改革的依据是，企业经营自主权不足、政企不 分导致了国有企业效率低下。放权让利改革的政策意图，实质在于改善对经理人员和企业职 工的激励机制。放权让利虽然有其积极意义，但是，改革之前剥夺国有企业的自主权是传统 体制下解决国有企业委托－代理问题的途径。在信息不对称的条件下单方面放权让利，不仅 不会解决激励不相容问题，反而有可能使问题恶化。放权让利和承包制改革之后，尽管微观 激励机制的改进刺激了生产效率，但同时也给企业经理人员侵蚀应属国家的利润和税收创造 了条件。国家作为企业的所有者，并不能分享到由微观激励改进带来利益的应有份额。 （2） 现代企业制度改革的着力点 面对放权让利和承包制无法使激励相容的尴尬局面，改革又转而针对委托－代理关系的 责任不对等而展开，目的在于强化企业方面承担的责任。按照这一思路进行了现代企业制度 改革。推行现代企业制度所依据的理论逻辑认为，国有企业改革尴尬局面的原因在于企业产 权不明晰；企业内部法人治理结构不合理（吴敬琏，1994）；管理不力。 其实，把国有企业面临的问题归咎于国有企业产权不明晰，是站不住脚的。国有企业归 全体人民所有，这在法律上没有任何歧义。在西方发达国家，大中型企业的股东也是成千上 万，甚至上百万之众。中国国有企业与西方发达国家的企业相比，区别不在于所有者数量是 几亿还是几万；而在于企业能否以公平的条件，在充分竞争的市场体系中运作；在于能否克 服大中型企业所固有的委托－代理问题。最有说服力的例子来自前苏联、东欧国家。这些国 家的私有化改革，可以说走到了产权改革的极致，然而改革后其企业效率仍然低下，这是众 所周知的事实。 界定清楚国家和企业各自的权利义务，政企分开，并在此基础上建立内部治理结构，是 有利于深化国有企业改革的。然而，政企能在多大程度上分开，归根结底取决于政策性负担 能否消除。只有在消除了政策性负担，国家不必为企业经营不善承担责任后，企业才为其经 营后果负担责任，政企才能分开。 围绕政企不分的问题，也有人主张把国有产权变为国有债权（张维迎，1999）。其理论依 据是，国家以外的主体，能比国家更有效地监督企业；股权转债权之后，国家无须花费成本 去监督企业，因为债务约束比股权约束更硬，国家可享受无风险的债息。企业经营的风险， 18
进而对企业的监督职能,由国家以外的私人主体承担。这种主张,认识到了信息不对称问题 的重要性,但遗憾的是没有提出解决信息不对称问题的办法,而是回避了问题。其偏颇之处 在于两点。第一,国有企业的资本结构中,国有产权占了压倒的多数。这种状况之下,即使 国有股权转为债权,国家也必须对企业的经营进行监督。因为,在有限责任制度下,当股本 金与债务资本之比的比值很小时,股东会倾向于过度风险的投资行为。从经验事实上看,德 国一日本的主银行制下,银行作为企业的大债权人,对企业的经营同样施加了重大的影响 第二,在企业背负着政策性负担的情况下,债务约束不见得会比股权约束更硬。因为企业可 以以政策性负担影响生产经营为由,不付息还本,甚至要求更多贷款支持。 4、国有企业当前问题的根源:政策性负担造成的软预算约束 由前述分析可见,传统体制中的国有企业,是国家为了在资本相对稀缺、劳动力相对丰 富的要素禀赋结构下,优先发展资本密集的重工业而内生形成的。一方面,中国国有企业具 有不同于其他企业的特有性质一一背负着政策性负担:另一方面,中国国有企业与其他现代 企业一样,都存在委托一代理问题。这就决定了中国国有企业改革的任务,是在照顾到其特 有性质的前提下,解决好委托一代理问题(林毅夫等,1997: Lin et al1998)。已有的改革 所以没有达到预期目的,原因在于政策性负担由隐性变为显性,国有企业在市场竞争中处于 不利的地位。 政策性负担对国有企业绩效产生了两方面的负面影响。其一,政策性负担本身年复一年 持久地影响国有企业的经营绩效。其二,国有企业不是通过改进激励、加强管理、降低成本、 增加销售来求得生存和发展;而是利用自身的特殊困难与国家讨价还价,争取各种补贴,要 求国家出台抑制竞争的保护性政策。以政策性负担为借口,企业经理能够为其任何经营失败 和渎职行为开脱,并要求政府补贴。从国家的角度来看,无法识别国有企业亏损的原因,多 大程度上来自经营失败和渎职,多大程度上来自不利的竞争地位。所以国家只好担负起全部 的责任,默认国有企业既得利益的刚性,继续通过扭曲的宏观政策环境、政府预算、银行低 息贷款等对国有企业进行保护。国家和企业之间的信息就处于不对称的状态 企业背负着政策性负担的条件下,即使有充分竞争的市场体系,国家也难以找到评价国 有企业经营状况的准确指标,信息不对称和激励不相容问题也就无从解决,国家必须对企业 因政策性负担造成的亏损负起责任。 由于政策性负担致使国家和企业之间信息不对称,国有企业一方面争取补贴,另一方面 把各种经营性亏损也归咎于不利的竞争条件。政府由于必须对政策性负担造成的亏损负起责 任,预算约束因而软化。这样,政策性负担→信息不对称→软预算约束,形成了一个恶性循 环,内生地导致了国有企业当前的效益低下和国有资产流失的问题(林毅夫等,1997) 5、私有化并不一定能解决软预算约束问题 软预算约束问题会严重影响企业治理结构的效率。纵观世界范围可以发现,不论是发达 国家还是发展中国家,不论是成熟的市场经济国家还是转轨国家,只要企业背负着政策性负 担,那么软预算约束就不可克服 Lin et a,l99)。而企业是否背负政策性负担与企业的所有制 形态没有关系。不妨分别考察几种情况。(1)即使在私有经济占主体的发达国家当中,虽然 有完备的市场和法律体系,但当企业背负政策性负担时,企业的理性行为方式是以政策性负 担为由,寻求软预算补贴,从而企业治理效率低下。如英国政府对于失去比较优势、不具有 自生能力的煤炭采掘业的保护就是一个例子。(2)在经济不太发达的、私有经济占主体的国
进而对企业的监督职能，由国家以外的私人主体承担。这种主张，认识到了信息不对称问题 的重要性，但遗憾的是没有提出解决信息不对称问题的办法，而是回避了问题。其偏颇之处 在于两点。第一，国有企业的资本结构中，国有产权占了压倒的多数。这种状况之下，即使 国有股权转为债权，国家也必须对企业的经营进行监督。因为，在有限责任制度下，当股本 金与债务资本之比的比值很小时，股东会倾向于过度风险的投资行为。从经验事实上看，德 国－日本的主银行制下，银行作为企业的大债权人，对企业的经营同样施加了重大的影响。 第二，在企业背负着政策性负担的情况下，债务约束不见得会比股权约束更硬。因为企业可 以以政策性负担影响生产经营为由，不付息还本，甚至要求更多贷款支持。 4、国有企业当前问题的根源：政策性负担造成的软预算约束 由前述分析可见，传统体制中的国有企业，是国家为了在资本相对稀缺、劳动力相对丰 富的要素禀赋结构下，优先发展资本密集的重工业而内生形成的。一方面，中国国有企业具 有不同于其他企业的特有性质——背负着政策性负担；另一方面，中国国有企业与其他现代 企业一样，都存在委托－代理问题。这就决定了中国国有企业改革的任务，是在照顾到其特 有性质的前提下，解决好委托－代理问题（林毅夫等，1997；Lin et al 1998）。已有的改革 所以没有达到预期目的，原因在于政策性负担由隐性变为显性，国有企业在市场竞争中处于 不利的地位。 政策性负担对国有企业绩效产生了两方面的负面影响。其一，政策性负担本身年复一年 持久地影响国有企业的经营绩效。其二，国有企业不是通过改进激励、加强管理、降低成本、 增加销售来求得生存和发展；而是利用自身的特殊困难与国家讨价还价，争取各种补贴，要 求国家出台抑制竞争的保护性政策。以政策性负担为借口，企业经理能够为其任何经营失败 和渎职行为开脱，并要求政府补贴。从国家的角度来看，无法识别国有企业亏损的原因，多 大程度上来自经营失败和渎职，多大程度上来自不利的竞争地位。所以国家只好担负起全部 的责任，默认国有企业既得利益的刚性，继续通过扭曲的宏观政策环境、政府预算、银行低 息贷款等对国有企业进行保护。国家和企业之间的信息就处于不对称的状态。 企业背负着政策性负担的条件下，即使有充分竞争的市场体系，国家也难以找到评价国 有企业经营状况的准确指标，信息不对称和激励不相容问题也就无从解决，国家必须对企业 因政策性负担造成的亏损负起责任。 由于政策性负担致使国家和企业之间信息不对称，国有企业一方面争取补贴，另一方面 把各种经营性亏损也归咎于不利的竞争条件。政府由于必须对政策性负担造成的亏损负起责 任，预算约束因而软化。这样，政策性负担→信息不对称→软预算约束，形成了一个恶性循 环，内生地导致了国有企业当前的效益低下和国有资产流失的问题（林毅夫等，1997）。 5、私有化并不一定能解决软预算约束问题 软预算约束问题会严重影响企业治理结构的效率。纵观世界范围可以发现，不论是发达 国家还是发展中国家，不论是成熟的市场经济国家还是转轨国家，只要企业背负着政策性负 担，那么软预算约束就不可克服(Lin et al,1999)。而企业是否背负政策性负担与企业的所有制 形态没有关系。不妨分别考察几种情况。（1）即使在私有经济占主体的发达国家当中，虽然 有完备的市场和法律体系，但当企业背负政策性负担时，企业的理性行为方式是以政策性负 担为由，寻求软预算补贴，从而企业治理效率低下。如英国政府对于失去比较优势、不具有 自生能力的煤炭采掘业的保护就是一个例子。（2）在经济不太发达的、私有经济占主体的国 19