中国环境司法发展报告(2015-2017)(简 本)最高人民法院环境资源司法研究中心清华大学环境资源能源法学研究中心“中国环境司法发展研究”课题组2017年7月13日
中国环境司法发展报告 （2015-2017） （简 本） 最高人民法院环境资源司法研究中心 清华大学环境资源能源法学研究中心 “中国环境司法发展研究”课题组 2017 年 7 月 13 日
前言环境司法是环境法治的重要环节，对于生态文明建设至关重要。晚近几年，随着全社会环境治理能力和环境治理体系的持续稳步推进，各级人民法院不断加强和创新环境资源审判工作，积极建设环保法庭，强化环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件和环境公益诉讼案件等环境类案件的审判，探索环境案件受理、审理和执行等方面的程序和规则，与检察机关、行政机关分工与协作，有力推动了环境司法的发展。2016年7月27日，最高人民法院发布了《中国环境资源审判（白皮书》，对环境司法的进展情况进行了全面介绍；同日，以吕忠梅教授领衔的“环境司法专门化研究”课题组发布了《“环境司法专门化研究”调研报告》，将对环保法庭的调研和环境裁判文书的分析作为主线，从实证的角度系统梳理了近年来我国的环境审判工作，为环境司法专门化的完善提供了针对性的制度和政策建议。转瞬又过一载，加之2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称为新《环保法》）实施已两年有余，环境司法的“成长状态”到底如何？是否面临挑战？尚存哪些问题？对此，必须予以客观和正面的回答，如此方能真正助益于中国环境司法的健康发展。在最高人民法院的支持下，吕忠梅教授领衔组成“中国环境司法发展研究课题组，持续关注中国环境司法的理论与实践进展，拟以年度为单位，定期发布中国环境司法的发展报告，对环境资源审判工作进行回顾、总结和展望，以期从历史沿革的角度、真实描述和评价环境资源审判的点滴进步，及时和客观地归纳不足，找寻环境司法背后所蕴含的规律，探究环境司法周遭所涉及的因素，从而一
1 前 言 环境司法是环境法治的重要环节，对于生态文明建设至关重要。晚近几年， 随着全社会环境治理能力和环境治理体系的持续稳步推进，各级人民法院不断加 强和创新环境资源审判工作，积极建设环保法庭，强化环境民事案件、环境行政 案件、环境刑事案件和环境公益诉讼案件等环境类案件的审判，探索环境案件受 理、审理和执行等方面的程序和规则，与检察机关、行政机关分工与协作，有力 推动了环境司法的发展。 2016 年 7 月 27 日，最高人民法院发布了《中国环境资源审判（白皮书）》，对 环境司法的进展情况进行了全面介绍；同日，以吕忠梅教授领衔的“环境司法专 门化研究”课题组发布了《“环境司法专门化研究”调研报告》，将对环保法庭的 调研和环境裁判文书的分析作为主线，从实证的角度系统梳理了近年来我国的环 境审判工作，为环境司法专门化的完善提供了针对性的制度和政策建议。转瞬又 过一载，加之 2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称为新《环 保法》）实施已两年有余，环境司法的“成长状态”到底如何？是否面临挑战？尚 存哪些问题？对此，必须予以客观和正面的回答，如此方能真正助益于中国环境 司法的健康发展。 在最高人民法院的支持下，吕忠梅教授领衔组成“中国环境司法发展研究” 课题组，持续关注中国环境司法的理论与实践进展，拟以年度为单位，定期发布 中国环境司法的发展报告，对环境资源审判工作进行回顾、总结和展望，以期从 历史沿革的角度、真实描述和评价环境资源审判的点滴进步，及时和客观地归纳 不足，找寻环境司法背后所蕴含的规律，探究环境司法周遭所涉及的因素，从而
提出应景和务实的法律与政策等多元解决方案。本报告是2016年《“环境司法专门化研究”调研报告》之后的第一份环境司法发展报告。从更为宏观视之，在整个研究的序列中，2016年的调研报告更像是一个序言，稍稍开启了中国环境司法发展观察的大门，尚处“打量和侧瞄”阶段；而自2017年开始，课题组将正式开启“观察和考究”中国环境司法的大门，全面和系统地记录中国环境司法的逐年前行之路。也正是基于这种立足客观、尊重现实的原因，每年发布的报告在坚持共性的基础上可能又有一些个性，前者是固定的观察对象，比如环境司法专门化；后者是年度的观察对象，比如本次的检察机关试点环境公益诉讼。基于此，中国环境司法发展报告的篇章结构和研究框架大致由四部分组成：分别是总体观察、重点分析、特别关注和附录。第一部分的总体观察是从宏观和全局的角度对中国环境司法的总体发展情况予以回顾和初步素描，其中包括对环境司法专门化的持续关注、以及对重点分析和特别关注的抽象和凝练；第二部分的重点分析是针对环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件和环境公益诉讼案件等四类案件的具体考究；第三部分的特别关注则是针对每年度相对“特殊的”“历史性”事件所作的“特别”考量和关切；第四部分的附录则收录了报告撰写所涉及到的作为分析对象的主要案例、关涉的法律法规以及司法解释、最高人民法院所发布的指导性案例和典型案例等等。具体到本次的报告，其又具有如下的特点：第一，在研究范围上，立足于空间和时间两个维度。就横向上的空间范围而言，研究报告以相对宏观的视角放眼于全国的环境资源审判情况，研究范围突破地域性，旨在反映全国各地环境司法的普遍样态；在纵向的时间分布上，研究对2
2 提出应景和务实的法律与政策等多元解决方案。本报告是 2016 年《“环境司法专 门化研究”调研报告》之后的第一份环境司法发展报告。从更为宏观视之，在整 个研究的序列中，2016 年的调研报告更像是一个序言，稍稍开启了中国环境司法 发展观察的大门，尚处“打量和侧瞄”阶段；而自 2017 年开始，课题组将正式开 启“观察和考究”中国环境司法的大门，全面和系统地记录中国环境司法的逐年 前行之路。 也正是基于这种立足客观、尊重现实的原因，每年发布的报告在坚持共性的 基础上可能又有一些个性，前者是固定的观察对象，比如环境司法专门化；后者 是年度的观察对象，比如本次的检察机关试点环境公益诉讼。基于此，中国环境 司法发展报告的篇章结构和研究框架大致由四部分组成：分别是总体观察、重点 分析、特别关注和附录。第一部分的总体观察是从宏观和全局的角度对中国环境 司法的总体发展情况予以回顾和初步素描，其中包括对环境司法专门化的持续关 注、以及对重点分析和特别关注的抽象和凝练；第二部分的重点分析是针对环境 民事案件、环境行政案件、环境刑事案件和环境公益诉讼案件等四类案件的具体 考究；第三部分的特别关注则是针对每年度相对“特殊的”“历史性”事件所作的 “特别”考量和关切；第四部分的附录则收录了报告撰写所涉及到的作为分析对 象的主要案例、关涉的法律法规以及司法解释、最高人民法院所发布的指导性案 例和典型案例等等。 具体到本次的报告，其又具有如下的特点： 第一，在研究范围上，立足于空间和时间两个维度。就横向上的空间范围而 言，研究报告以相对宏观的视角放眼于全国的环境资源审判情况，研究范围突破 地域性，旨在反映全国各地环境司法的普遍样态；在纵向的时间分布上，研究对
象并不局限于某一年度的环境司法现状，分析样本的时间跨度相对较大，但以晚近三年（2015年一2017年）的环境资源审判工作情况为重点，通过数据统计、比对、分析等各种方法，试图揭示出环境司法总体建设进程中的重点与亮点。第二，在研究方法上，主要采用实证分析的方法，兼运用文献资料分析与规范分析相结合的研究方法。首先，利用中国裁判文书网、北大法宝、中国法律法规信息库等数据库和网络资源进行裁判文书收集整理、案例筛选和法律规范汇总其次，以环境裁判文书为样本，对裁判文书进行梳理，选取相关变量并进行统计分析，揭示这些要素是否存在规律性的统计关系，在此基础上凝练出问题；最后对提出的问题进行学理分析和理论探讨，并提出应对和解决的相应方案。第三，在研究内容上，遵循中国环境司法发展报告的研究框架，由第一部分总体观察、第二部分重点分析、第三部分特别关注和第四部分附录所构成第一部分是总体观察，主要包括三项内容，其一是对于固定性的观察点一环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队“五位一体”的环境司法专门化的发展情况进行回溯；其二是以最高人民法院累计发布的81起典型环境案例为样本，对于环境诉讼类型化的具体观测；其三是环境司法的展望，即在总结前两项内容的基础上对于环境司法未来走势所作的预判，当然也包含了部分的对策性建议。第二部分是重点分析，主要包括对于环境民事案件、环境行政案件、环境刑事案件、环境公益诉讼四类典型环境案件的分析。首先，关于环境民事案件，鉴于其主要表征为环境侵权类案件且主要以《侵权责任法》为规制依据，故选择了《侵权责任法》生效以来的3761份环境侵权案件为样本，对其特点与趋势做了较为详尽的观察。其次，关于环境行政案件，则依然以裁判文书和案例为研究对象3
3 象并不局限于某一年度的环境司法现状，分析样本的时间跨度相对较大，但以晚 近三年（2015 年—2017 年）的环境资源审判工作情况为重点，通过数据统计、比 对、分析等各种方法，试图揭示出环境司法总体建设进程中的重点与亮点。 第二，在研究方法上，主要采用实证分析的方法，兼运用文献资料分析与规 范分析相结合的研究方法。首先，利用中国裁判文书网、北大法宝、中国法律法 规信息库等数据库和网络资源进行裁判文书收集整理、案例筛选和法律规范汇总； 其次，以环境裁判文书为样本，对裁判文书进行梳理，选取相关变量并进行统计 分析，揭示这些要素是否存在规律性的统计关系，在此基础上凝练出问题；最后， 对提出的问题进行学理分析和理论探讨，并提出应对和解决的相应方案。 第三，在研究内容上，遵循中国环境司法发展报告的研究框架，由第一部分 总体观察、第二部分重点分析、第三部分特别关注和第四部分附录所构成。 第一部分是总体观察，主要包括三项内容，其一是对于固定性的观察点—— 环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序、环境审判理论和环境审判团队“五 位一体”的环境司法专门化的发展情况进行回溯；其二是以最高人民法院累计发 布的 81 起典型环境案例为样本，对于环境诉讼类型化的具体观测；其三是环境司 法的展望，即在总结前两项内容的基础上对于环境司法未来走势所作的预判，当 然也包含了部分的对策性建议。 第二部分是重点分析，主要包括对于环境民事案件、环境行政案件、环境刑 事案件、环境公益诉讼四类典型环境案件的分析。首先，关于环境民事案件，鉴 于其主要表征为环境侵权类案件且主要以《侵权责任法》为规制依据，故选择了 《侵权责任法》生效以来的 3761 份环境侵权案件为样本，对其特点与趋势做了较 为详尽的观察。其次，关于环境行政案件，则依然以裁判文书和案例为研究对象
囊括了两个部分，一个是相对外围的对于2012-2016年环境行政案件的整体性描述一个则是相对内在的以结构化的形式对2016年度环保行政判决文书加以分析，总结其中蕴含的制度意蕴。再次，关于环境刑事案件，则依托中国裁判文书网，对环境资源犯罪中的6个重点罪名进行了细致的研究、10个非重点罪名进行了初步的研究。最后，关于环境公益诉讼案件，则是收集和整理了新《环保法》实施后全部的环境公益诉讼裁判文书，合计208例，对其进行描述性统计，探索和发现近年来环境公益诉讼的运行状况和规律，尽可能全面把握这一新型的环境案件的诉讼类型。第三部分是特别关注，主要包括涉海环境案件审判专项报告和检察机关试点环境公益诉讼的专项报告。一方面，鉴于近年来涉海环境案件持续增多，海事法院案件管辖范围不断扩大，于是对其进行特别关注，试图回答是否应该建立海洋环境司法专业法庭、推动海洋环境司法专门化、加大对污染海洋环境行为的制裁力度、积极通过司法途径保护当事人的合法权益和海洋环境公共利益等一系列问题。另一方面，检察机关试点环境公益诉讼刚刚结束，如何对其进行客观总结和评价至关重要，于是专项报告特别关切了检察机关试点期间所提起的94件环境公益诉讼案件，理性检视了检察机关试点改革现况，并为其未来发展提出完善建议。第四部分是附录，主要收录了环境立法、司法解释、生态文明体制改革政策目录、最高人民法院发布的环境指导案例、典型案例目录，环境公益诉讼案件统计，检察机关试点环境公益诉讼案件统计等。必须予以说明的是，观察报告难免有一定的局限性：第一，我国环境司法尚处起步阶段，各地法院受理环境案件的总体数量较小，尽管课题组在最高人民法院的帮助下，尽可能地运用了中国裁判文书网等各种数据库和其他检索途径，但4
4 囊括了两个部分，一个是相对外围的对于 2012-2016 年环境行政案件的整体性描述； 一个则是相对内在的以结构化的形式对 2016 年度环保行政判决文书加以分析，总 结其中蕴含的制度意蕴。再次，关于环境刑事案件，则依托中国裁判文书网，对 环境资源犯罪中的 6 个重点罪名进行了细致的研究、10 个非重点罪名进行了初步 的研究。最后，关于环境公益诉讼案件，则是收集和整理了新《环保法》实施后 全部的环境公益诉讼裁判文书，合计 208 例，对其进行描述性统计，探索和发现 近年来环境公益诉讼的运行状况和规律，尽可能全面把握这一新型的环境案件的 诉讼类型。 第三部分是特别关注，主要包括涉海环境案件审判专项报告和检察机关试点 环境公益诉讼的专项报告。一方面，鉴于近年来涉海环境案件持续增多，海事法 院案件管辖范围不断扩大，于是对其进行特别关注，试图回答是否应该建立海洋 环境司法专业法庭、推动海洋环境司法专门化、加大对污染海洋环境行为的制裁 力度、积极通过司法途径保护当事人的合法权益和海洋环境公共利益等一系列问 题。另一方面，检察机关试点环境公益诉讼刚刚结束，如何对其进行客观总结和 评价至关重要，于是专项报告特别关切了检察机关试点期间所提起的 94 件环境公 益诉讼案件，理性检视了检察机关试点改革现况，并为其未来发展提出完善建议。 第四部分是附录，主要收录了环境立法、司法解释、生态文明体制改革政策 目录、最高人民法院发布的环境指导案例、典型案例目录，环境公益诉讼案件统 计，检察机关试点环境公益诉讼案件统计等。 必须予以说明的是，观察报告难免有一定的局限性：第一，我国环境司法尚 处起步阶段，各地法院受理环境案件的总体数量较小，尽管课题组在最高人民法 院的帮助下，尽可能地运用了中国裁判文书网等各种数据库和其他检索途径，但