的人用。这样一来。万事都安排得不恰当。事态的发展变化也不能话应。诸葛亮在《诸葛武侯文集》中指出： “常以兴功，罚以禁好。常不可不平，罚不可不均。常踢知其所施，则函士知其所死，刑罚知其所加，则邪 知其所畏”】 (6)关于群体行为和组织行为的研究 《苟子·富国》中指出：“离居不相待则穷，群而无分则争。”“人之生不能无群，群而无分则争，争 则乱，乱则穷矣。”这里，苟子提倡的就是集体行为，他认为群性是人类本性之一。《苟子·王制》中指出： “人有气，有生，有知，亦且有之，故最为天下费也。力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？日：人能 群，彼不能群也。人何以能群，日：分、分何以能行，日义。故义以分则和，和则 则多力，多力则强， 强则胜物…故人生不能无群，群而无分则争。争则乱，乱则离，离则弱，弱则不能胜物。”就是说，人有力 气，有生命，有意识，而且有道德，所以说人是世界上最宝贵的。和谐相处就能团结起来，团结一致就能有力 量，力量大就显得强，强就能战胜万物。因此，人为了生存不能没有组织 (7)关于用人问题的研究 《荀子·王制》中还提出： “王者之论，无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚，朝无幸位，民无 幸生，尚贤使能，而等位不遗。”就是说，人事制度是：凡是有德行的人，没有不给以尊贵地位的：凡是有才 能的人，没有不给以惩罚的，朝中没有不称职而侥幸捞到管职的，百家中没有侥幸而荀且偷生的。诸葛亮提但 “为官择人”，即要根据职务去挑选人才， 要因职配人，而反对“为人择官”，即不能因人设“庙”，不要为 某一个人找到好的职位而设职位， 综上可见，我国传统的管理思想对于人的探讨是极其丰高的，这对公共事务的管理有着极大的帮助，影 响着管理过程中管理原侧、管理方式的形成， 就现代管理思想而言，可以说，尚没有形成一个清蹄而完整的发展脉络。在西方管理思想的灌输和影响 下，当前我国的管理思想既有传统管理思想的痕迹，同时又体现出与西方国家的管理思想融合的趋势。也就 说，当前我国的管理思想本身是一个复杂的系统，同时存在“组织人本主义”、西方“人本主义”和“能本管 理”的某些特征。但可以背定的是，随着我国公共事物管理研究和实践的日益深入，我国必然会形成一套能皱 体现自身管理特色并符合时代要求的管理思想体系。 第四节能本管理是时代的召唤 1.能本管理理念 “能本管理”是一种以人的能力为本的管理，是人本管理发展的新阶段，它主要是建立在“能力人”假 设的基础之上的。所谓“能力人”假设，主要包含以下几层含义：(1)人以能力的充分发挥和不断提高为自 己的首要价值追求：在其他价值追求与其发生冲突时，个人熙意牺牲其他利益来促进提高能力这一首要价值追 求的实现：(2)个人把为组织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意 思，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足(3)为个人提高能力和充分发挥能力创造条件，是 对个人最主要的激励手段，这一激励手段对个人最具有激励作用。由此可见，与“社会人”假设相此 “能力 人”建设不仅注重人，而且更注重人自身的能力。 那么，间谓能力呢？一般面言，能力所反映的是人的综合素质，它主要是由人的知识、智力、技能和实 践及创新能力所组成的。具体而言，能本管理主要包括以下几层含义：(1)把组织成员所具有的能力作为管 理的首要对象，这政变 了 人本管理”笼统地把抽象的“人”作为管理对象的传统，使管理对象更加明确月 体。(2)把以能力为本位作为管理理念，即把人的能力作为管理工作的根本出发点，把人的能力看作是管理 内容中起决定性作用的因素。(3)把提高和发挥人的能力作为管理工作的首要追求目标，并把人的能力的提 高和发挥程度作为评价组织绩效的首要标准。(4)把提高和发挥能力作为主要激励手段，改变传统管理的激 励方式
的人用，这样一来，万事都安排得不恰当，事态的发展变化也不能适应。诸葛亮在《诸葛武侯文集》中指出： “赏以兴功，罚以禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶 知其所畏”。 （6）关于群体行为和组织行为的研究 《荀子·富国》中指出：“离居不相待则穷，群而无分则争。”“人之生不能无群，群而无分则争，争 则乱，乱则穷矣。”这里，荀子提倡的就是集体行为，他认为群性是人类本性之一。《荀子·王制》中指出： “人有气，有生，有知，亦且有之，故最为天下贵也。力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？曰：人能 群，彼不能群也。人何以能群，曰：分、分何以能行，曰义。故义以分则和，和则一，一则多力，多力则强， 强则胜物……故人生不能无群，群而无分则争。争则乱，乱则离，离则弱，弱则不能胜物。”就是说，人有力 气，有生命，有意识，而且有道德，所以说人是世界上最宝贵的。和谐相处就能团结起来，团结一致就能有力 量，力量大就显得强，强就能战胜万物。因此，人为了生存不能没有组织。 （7）关于用人问题的研究 《荀子·王制》中还提出：“王者之论，无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。朝无幸位，民无 幸生，尚贤使能，而等位不遗。”就是说，人事制度是：凡是有德行的人，没有不给以尊贵地位的；凡是有才 能的人，没有不给以惩罚的。朝中没有不称职而侥幸捞到管职的，百家中没有侥幸而苟且偷生的。诸葛亮提倡 “为官择人”，即要根据职务去挑选人才，要因职配人，而反对“为人择官”，即不能因人设“庙”，不要为 某一个人找到好的职位而设职位。 综上可见，我国传统的管理思想对于人的探讨是极其丰富的，这对公共事务的管理有着极大的帮助，影 响着管理过程中管理原则、管理方式的形成。 就现代管理思想而言，可以说，尚没有形成一个清晰而完整的发展脉络。在西方管理思想的灌输和影响 下，当前我国的管理思想既有传统管理思想的痕迹，同时又体现出与西方国家的管理思想融合的趋势。也就是 说，当前我国的管理思想本身是一个复杂的系统，同时存在“组织人本主义”、西方“人本主义”和“能本管 理”的某些特征。但可以肯定的是，随着我国公共事物管理研究和实践的日益深入，我国必然会形成一套能够 体现自身管理特色并符合时代要求的管理思想体系。 第四节 能本管理是时代的召唤 1．能本管理理念 “能本管理”是一种以人的能力为本的管理，是人本管理发展的新阶段，它主要是建立在“能力人”假 设的基础之上的。所谓“能力人”假设，主要包含以下几层含义：（1）人以能力的充分发挥和不断提高为自 己的首要价值追求；在其他价值追求与其发生冲突时，个人愿意牺牲其他利益来促进提高能力这一首要价值追 求的实现；（2）个人把为组织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意 愿，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足；（3）为个人提高能力和充分发挥能力创造条件，是 对个人最主要的激励手段，这一激励手段对个人最具有激励作用。由此可见，与“社会人”假设相比，“能力 人”建设不仅注重人，而且更注重人自身的能力。 那么，何谓能力呢？一般而言，能力所反映的是人的综合素质，它主要是由人的知识、智力、技能和实 践及创新能力所组成的。具体而言，能本管理主要包括以下几层含义：（1）把组织成员所具有的能力作为管 理的首要对象，这改变了“人本管理”笼统地把抽象的“人”作为管理对象的传统，使管理对象更加明确具 体。（2）把以能力为本位作为管理理念，即把人的能力作为管理工作的根本出发点，把人的能力看作是管理 内容中起决定性作用的因素。（3）把提高和发挥人的能力作为管理工作的首要追求目标，并把人的能力的提 高和发挥程度作为评价组织绩效的首要标准。（4）把提高和发挥能力作为主要激励手段，改变传统管理的激 励方式
以能本管理作为组织人力资源管理的主要理念，意味着组织的运作和发展都将体现能力本位，重视能力 的培养和使用将成为组织文化的核心价值。具体来看，这主要体现在以下几个方面 (1)就组织文化价值观而言。在组织文化价值观建设过程中，要始终让能力价值观的建设占据主导地 位。为此，组织要坚持以能力价值观来支撑和统摄其他价值观（如利益、个性、主体性、自由、平等、民主、 创新等)。 (2)就组织和成员之间的关系而言。从组织的角度来说，组织要把提高组织成员的个人能力作为组织目 标的重要组成部分，不仅要倡导每个成员充分发挥个人能力，而且还要引导它们将能力的发挥与组织的发展统 一起来，进而促进个人的价值和组织的目标的双重实现：同时，组织还要为每个成员提供发挥其能力的有效习 台，使他们能够有机会和条件充分施展个人的才华。从组织成员的角度来说，每个成员在工作中都要注重自身 能力的发挥，不断通过工作业绩来证明自身的能力，而且还要通过持续的自觉学习和实践不断提高自身的能 力，以进一步为组织发展服务。只有实现这样的良性互动，才能促进组织和个人的共同发展 (3)就组织的特征、形态和目标而言。组织要积极将自身打造成一个“能力型组织”，使组织的管理休 制、规音制度、业务流程、发展战略和日常管理等，都要依照有利于组织成员能力的充分而有效的发挥来制定 和运作，为此，这就需要消除维持型组织，逐步建立起一个创新型组织，不断实现组织在结构、文化、制度和 技术等方面的合理变革：需要消除经验型组织 渐将组织打造成一个学习型组织，使组织成员能够不新获助 和掌握新的知识和技能，进而提高他们自身的综合素质，以增进他们处理各种新事务的能力。 2.能本管理的制度安排 一般来看，进行能本管理的制度安排主要应从以下几个方面着手： (1)建立“按能选才”的录用制度 在人力资源管理过程 ,组织首先要把好入口关，建立一套“按能选才”的录用制度。这要求组织选才 用人应严格按照岗位的需求和人的才能进行。 (2)建立“能者有其岗”的任用制度 要有效履行或胜任每个岗位的职责，就需要安排到不岗位上的人具备相应的能力 (3)建立完善的绩效考核制 ·套完善的绩效评估制度的建立和实施，能够有助于组织对每个成员的实际绩效进行准确面全面的考 察，进而有助于组织了解和掌握每个成员的真实能力水平：同时，这也为组织制定薪酬、培训、任用、奖惩等 各项人事政策提供了客观依据。 (④)建立有效的激励制度 能力的发挥与激励程度存在着正相关的关系。当对组织中的每个成员进行有效的激励时，就会使他们潜 在的能力得到更大程度的发挥：当激励不充分、不怡当甚至是无激励的时候，就会影响他们潜在能力的发挥水 平。可见，要不断提高组织成员的能力，必须要建立有效的激励制度 (5)建立良好的培训制度 随着知识经济时代的到来，信息量正在不断扩大，现代科学技术和知识更新的速度也异常迅猛，从而组 织成员对于新技术和新知识的学握情况往往影响和决定着他们的能力水平。因此，组织成员要不断通过学习来 完善自身的知识和技能的储备。这既需要组织成员不断加强自主学习，而且也需要组织安排各种形式的培训为 组织成员深入学习提供一个良好的平台. 3 提升执行力：能本管理的目标追求 因此，执行力的提升就成为了公共组织通过能本管理而要不斯追求的目标。 (1)执行力的内领及其特征 “执行力”这一枢念最早被运用于行攻法学领域，普遍被认为是指对且体行政行为予以强制执行的强 制力或法律效力，罗豪才就认为 “行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人 一定行为或不 为一定行为，则相对人必须执行：如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申 请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。”这里的行政行为执行力，即指其可强制执行的法律效力
以能本管理作为组织人力资源管理的主要理念，意味着组织的运作和发展都将体现能力本位，重视能力 的培养和使用将成为组织文化的核心价值。具体来看，这主要体现在以下几个方面： （1）就组织文化价值观而言。在组织文化价值观建设过程中，要始终让能力价值观的建设占据主导地 位。为此，组织要坚持以能力价值观来支撑和统摄其他价值观(如利益、个性、主体性、自由、平等、民主、 创新等) 。 （2）就组织和成员之间的关系而言。从组织的角度来说，组织要把提高组织成员的个人能力作为组织目 标的重要组成部分，不仅要倡导每个成员充分发挥个人能力，而且还要引导它们将能力的发挥与组织的发展统 一起来，进而促进个人的价值和组织的目标的双重实现；同时，组织还要为每个成员提供发挥其能力的有效平 台，使他们能够有机会和条件充分施展个人的才华。从组织成员的角度来说，每个成员在工作中都要注重自身 能力的发挥，不断通过工作业绩来证明自身的能力，而且还要通过持续的自觉学习和实践不断提高自身的能 力，以进一步为组织发展服务。只有实现这样的良性互动，才能促进组织和个人的共同发展。 （3）就组织的特征、形态和目标而言。组织要积极将自身打造成一个“能力型组织”，使组织的管理体 制、规章制度、业务流程、发展战略和日常管理等，都要依照有利于组织成员能力的充分而有效的发挥来制定 和运作。为此，这就需要消除维持型组织，逐步建立起一个创新型组织，不断实现组织在结构、文化、制度和 技术等方面的合理变革；需要消除经验型组织，逐渐将组织打造成一个学习型组织，使组织成员能够不断获取 和掌握新的知识和技能，进而提高他们自身的综合素质，以增进他们处理各种新事务的能力。 2．能本管理的制度安排 一般来看，进行能本管理的制度安排主要应从以下几个方面着手： （1）建立“按能选才”的录用制度 在人力资源管理过程中，组织首先要把好入口关，建立一套“按能选才”的录用制度。这要求组织选才 用人应严格按照岗位的需求和人的才能进行。 （2）建立“能者有其岗”的任用制度 要有效履行或胜任每个岗位的职责，就需要安排到不同岗位上的人具备相应的能力。 （3）建立完善的绩效考核制度 一套完善的绩效评估制度的建立和实施，能够有助于组织对每个成员的实际绩效进行准确而全面的考 察，进而有助于组织了解和掌握每个成员的真实能力水平；同时，这也为组织制定薪酬、培训、任用、奖惩等 各项人事政策提供了客观依据。 （4）建立有效的激励制度 能力的发挥与激励程度存在着正相关的关系。当对组织中的每个成员进行有效的激励时，就会使他们潜 在的能力得到更大程度的发挥；当激励不充分、不恰当甚至是无激励的时候，就会影响他们潜在能力的发挥水 平。可见，要不断提高组织成员的能力，必须要建立有效的激励制度。 （5）建立良好的培训制度 随着知识经济时代的到来，信息量正在不断扩大，现代科学技术和知识更新的速度也异常迅猛，从而组 织成员对于新技术和新知识的掌握情况往往影响和决定着他们的能力水平。因此，组织成员要不断通过学习来 完善自身的知识和技能的储备。这既需要组织成员不断加强自主学习，而且也需要组织安排各种形式的培训为 组织成员深入学习提供一个良好的平台。 3．提升执行力：能本管理的目标追求 因此，执行力的提升就成为了公共组织通过能本管理而要不断追求的目标。 （1）执行力的内涵及其特征 “执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域，普遍被认为是指对具体行政行为予以强制执行的强 制力或法律效力。罗豪才就认为：“行政行为的执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不 为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，有时还可申 请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。”这里的行政行为执行力，即指其可强制执行的法律效力
当道。“执行力”这一概今也逐渐被引入到了公共管理领域。作为公共管理意义上的执行力。它是指执 行主体在准确理解执行目标及方向的基础上，能够错心设计执行的方案和计划，并通过对各种组织资源包括】 财物、信息、法例、制度等的使用、调度和控制，有效地执行各项公共事务以达致既定目标的内在能力和力 量。具体来看，执行力有如下特征： 首先，执行力是一种关于“执行”的“能力”。 其次，执行力是一种“合力”。 最后，执行力是一种“成效力”或者“效应力”。它是指执行主体本身所存在的能够促使事物产生良性 效应的力量，或者指执行主体通过有效执行后己经在事物身上发生的富有成效的正面效果 (2)执行力提升在当前公共事务管理中的必要性 一般而省，执行力的高低与公此电多管理的效里之但存在若正出列关系。些执行主体且客较高的执行力 的时候，公共事务管理就能取得良好的效果：相反地，当执行主体的执行力较低或者不足的时候，公共事务管 理就难以取得理想的 ,也就是说 在公共事务管理的过程中，良好的 行力是公共事务管理取得成功的 要保障。就当前来看，更是如此 (3)能本管理与执行力提升的相关相 要深刻把据能本管理与执行力提升之间的相关性，必须要理解以下两个方面 第 ,执行主体因素对于执行力的影响 过对影响执行力高低的各种因素进行归纳和总结，可以发现，执行主体、执行资源、执行环境、执行 流程、执行制度等因素都是决定执行力是否高效的关健。良好的执行环境对执行力的影响也是显而易见的。就 执行流程而言，它是指执行主体在执行公共事务时的一系列有序和完善的操作过程。可见，完善的执行流程是 执行主体有计划、有步骤的执行各项公共事务的重要保障，它能够有效地避免执行过程的混乱和无序，从而付 执行主体以较少的时间和成本为代价，换得执行效率的最大化。因此，执行流程对执行主体执行力的发挥也同 样有着重要影响。就执行制度而言，它是指一种对所有执行主体都具有约束力的行为准则和执行规范，包括问 责制度、监督制度、绩效深估制度等。完善的执行制度的建立，能够在很大程度上规范执行主体的价值取向和 行为方式，进而促使执行主体的执行力的更好发挥：相反地，执行制度建设滞后或者不完善，则难以规范执行 主体的自利动机以及不合理的行为方式，进而会阻碍执行主体 行力的发挥程度 可见，这些因素都在以不同的方式和力量制约着公共组织及其成员执行力的发挥。但是必须清醒地意识 到，执行主体因素是影响执行力的最本质因素。相对于执行主体来说，执行资源、执行流程、执行环境、执行 制度等都是影响执行主体执行力发挥的外在因素。在这些因素不完善的情况下，作为公共事务执行过程中最月 能动性的执行主体完全可以通过自身不断的努力适应、甚至改造和完善公共事务执行的 资源、流程以及 制度等，使之可以更有利于公共事务的执行，从而创造性地完成执行任务：相反地，如果执行主体的综合素质 以及能动性发挥不充分，则有可能因为无法因应环境和条件的变化而采取不同措施，或者因为执行资源不足而 无法抓住执行机通，或者因为流程以及制度的不完善而无法有效变通，等等，最终致使公共事务的执行以失败 而告终 第 二，执行主体的能力与执行力的相关性 通过上而的分析，让我们认识到了执行主体因素对于执行力的重要影响，因此，这也就不难理解执行主 体的能力与执行力之间的内在联系了。就执行主体本身而言，他们的执行参度、道德水准和能力对执行力的高 低都有着决定性作用。其中，他们自身能力的强弱对于执行力高低的决定性作用更是明显。 综合以 两点，可以说，执行主体的能力建设对于执行力的提升是异常重要的。尤其是在科技与信息量 突飞猛进的现代社会，知识经济已初见端倪，公共事务的执行也正朝着专业化、技术化的方向发展，这就给执 行主体提出了更高的素质和能力要求。只有使执行主体自身的能力不断提高，才能使其执行力得到更大程度地 提升，进而才能出色的完成执行任务。因此，通过能本管理不断加强能力建设，以实现组织及其成员能力的提 高，这对于执行力提升的价值是不言而喻的。也是因为如此，执行力的提升也就成为了能本管理的主要目标 求
当前，“执行力”这一概念也逐渐被引入到了公共管理领域。作为公共管理意义上的执行力，它是指执 行主体在准确理解执行目标及方向的基础上，能够精心设计执行的方案和计划，并通过对各种组织资源包括人 财物、信息、法例、制度等的使用、调度和控制，有效地执行各项公共事务以达致既定目标的内在能力和力 量。具体来看，执行力有如下特征： 首先，执行力是一种关于“执行”的“能力”。 其次，执行力是一种“合力”。 最后，执行力是一种“成效力”或者“效应力”。它是指执行主体本身所存在的能够促使事物产生良性 效应的力量，或者指执行主体通过有效执行后已经在事物身上发生的富有成效的正面效果。 （2）执行力提升在当前公共事务管理中的必要性 一般而言，执行力的高低与公共事务管理的效果之间存在着正比例关系，当执行主体具备较高的执行力 的时候，公共事务管理就能取得良好的效果；相反地，当执行主体的执行力较低或者不足的时候，公共事务管 理就难以取得理想的成效。也就是说，在公共事务管理的过程中，良好的执行力是公共事务管理取得成功的重 要保障。就当前来看，更是如此。 （3）能本管理与执行力提升的相关性 要深刻把握能本管理与执行力提升之间的相关性，必须要理解以下两个方面： 第一，执行主体因素对于执行力的影响 通过对影响执行力高低的各种因素进行归纳和总结，可以发现，执行主体、执行资源、执行环境、执行 流程、执行制度等因素都是决定执行力是否高效的关键。良好的执行环境对执行力的影响也是显而易见的。就 执行流程而言，它是指执行主体在执行公共事务时的一系列有序和完善的操作过程。可见，完善的执行流程是 执行主体有计划、有步骤的执行各项公共事务的重要保障，它能够有效地避免执行过程的混乱和无序，从而使 执行主体以较少的时间和成本为代价，换得执行效率的最大化。因此，执行流程对执行主体执行力的发挥也同 样有着重要影响。就执行制度而言，它是指一种对所有执行主体都具有约束力的行为准则和执行规范，包括问 责制度、监督制度、绩效评估制度等。完善的执行制度的建立，能够在很大程度上规范执行主体的价值取向和 行为方式，进而促使执行主体的执行力的更好发挥；相反地，执行制度建设滞后或者不完善，则难以规范执行 主体的自利动机以及不合理的行为方式，进而会阻碍执行主体执行力的发挥程度。 可见，这些因素都在以不同的方式和力量制约着公共组织及其成员执行力的发挥。但是必须清醒地意识 到，执行主体因素是影响执行力的最本质因素。相对于执行主体来说，执行资源、执行流程、执行环境、执行 制度等都是影响执行主体执行力发挥的外在因素。在这些因素不完善的情况下，作为公共事务执行过程中最具 能动性的执行主体完全可以通过自身不断的努力适应、甚至改造和完善公共事务执行的环境、资源、流程以及 制度等，使之可以更有利于公共事务的执行，从而创造性地完成执行任务；相反地，如果执行主体的综合素质 以及能动性发挥不充分，则有可能因为无法因应环境和条件的变化而采取不同措施，或者因为执行资源不足而 无法抓住执行机遇，或者因为流程以及制度的不完善而无法有效变通，等等，最终致使公共事务的执行以失败 而告终。 第二，执行主体的能力与执行力的相关性 通过上面的分析，让我们认识到了执行主体因素对于执行力的重要影响，因此，这也就不难理解执行主 体的能力与执行力之间的内在联系了。就执行主体本身而言，他们的执行态度、道德水准和能力对执行力的高 低都有着决定性作用。其中，他们自身能力的强弱对于执行力高低的决定性作用更是明显。 综合以上两点，可以说，执行主体的能力建设对于执行力的提升是异常重要的。尤其是在科技与信息量 突飞猛进的现代社会，知识经济已初见端倪，公共事务的执行也正朝着专业化、技术化的方向发展，这就给执 行主体提出了更高的素质和能力要求。只有使执行主体自身的能力不断提高，才能使其执行力得到更大程度地 提升，进而才能出色的完成执行任务。因此，通过能本管理不断加强能力建设，以实现组织及其成员能力的提 高，这对于执行力提升的价值是不言而喻的。也是因为如此，执行力的提升也就成为了能本管理的主要目标追 求
第四章公共管理中的公共权力 公共管理是对公共事务的管理。而公共权力与一般权力相比，其最主要的特点是其公共性质，即它是适 应社会公共需要，处理公共事务而产生的。因而公共权力是公共管理的基础，无论是公共物品的提供，还是 共利益的实现，都依赖于公共权力的良好运行。只有把握公共权力的内涵与实质，才能真正理解公共管理的公 比性所。 第一节公共权力合理运用：公共管理水平高低的重要尺度 1公共权 力的基本内 公共权力属于权力的范畴，权力概念是政治理论中使用最为广泛也是最有争议的概念之一，我们可以对 权力橙念做出初步的界定：权力是一种力量，是一种可以使其拥有者按照自己的意志行事，亦可以使其他人按 照他的意志行事的力量，由此我们可以得出权力的两方面的基本特性：社会性和目的性。首先，权力是一种社 会现象」 它存在 定的社会关系之中，也就是说，权力现象反映的是人与人之间 人与组织之间 组织与 织之间的复杂关系，其次，权力不是孤立存在的，而是以一定的利益关系为基础，权力的行使和运用具有目自 性，是出于某种利益考虑而有意为之的结果。从这两方面的性质出发，我们可以大致把权力分为私人权力和公 共权力两类。私人权力为个人所有，追求其个人的利益实现：公共权力为全体民众所有，追求公共利益的实 现。 2、社会秩序的追求：公共权力的形成原理 首先，人是作为个体面存在的，每一个体都有着对自我利益的追求。利益构成了人生合的驱动力，对利 益的不断追求是社会进步和发展的原动力。 其次，人不但以个体的形式而存在，人还是一种社会动物，具有明显的社会属性。 可见 ,无论是裁决个人的利益冲突，还是协调群体的合作生活，公共权力的出现都是为了构建、维持 种社会秩序，即按某种规范而存在的社会交往关系。社会秩序对人类来说并不是可有可无的，而是必然的。否 则不但人的群体生活无法维系，个人也无法生存。因为对于人类生活而言，“首要的问题不是自由，而是建立 一个合法的公共秩序”，人们可以“有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”总之，人们对于公共权力的 需要， 深深地植根于人的本性之中，并源于 人们对社 会秩序的期望。人们意识到，公共权力所带 来秩序的诺 限制远没有其缺席所出现的混乱那么可怕，那近乎是一种 ”一切人反对一切人的战争”状态。 通过以上分析我们可以看出，公共权力与一般权力相比，其最主要的特点是其公共性质，即它是适应社 会公共需要，处理公共事务而产生的。由此我们得出一个初步的公共权力的定义：公共权力是基于某一社会共 同体成员的同意或认可，并为管理其中的公共事务，维护社会秩序而形成的一种支配、影响和调控该共同体的 特殊权威力量。也就是说，公共权力包涵这样三方面的通义：其一，公共权力的主体应属于全体社会共同体 员，而非单独的某个人：其二，公共权力的客体指向是社会公共事务：其三，公共权力是服务于社会公共利益 的。从公共权力的这一概念及性质可以看出，公共权力的运行过程就是处理社会公共事务、服务于社会公共利 益的讨程，而这也正是公管理的过程 3、公共权力是公共管理的基码 对公共管理的理解涉及到这样几个方面：公共产品的提供、公共权力的运用和公共利益的实现。其中 公共权力是公共管理的基础，无论是公共产品的提供，还是公共利益的实现都有赖于公共权力的良好运行。换 言之，公共管理的过程就是公共权力的运行过程，只有在公共权力的运行过程中才能有效地提供公共物品中， 实现对公共利益的追求 既然公共管理从根本上讲是来源于公共利益的，所以它也必然以公共利益为价值取向，也就必然得以公 共权力为其存在的基础与保障
第四章公共管理中的公共权力 公共管理是对公共事务的管理。而公共权力与一般权力相比，其最主要的特点是其公共性质，即它是适 应社会公共需要，处理公共事务而产生的。因而公共权力是公共管理的基础，无论是公共物品的提供，还是公 共利益的实现，都依赖于公共权力的良好运行。只有把握公共权力的内涵与实质，才能真正理解公共管理的公 共性质。 第一节 公共权力合理运用：公共管理水平高低的重要尺度 1、公共权力的基本内涵 公共权力属于权力的范畴。权力概念是政治理论中使用最为广泛也是最有争议的概念之一。我们可以对 权力概念做出初步的界定：权力是一种力量，是一种可以使其拥有者按照自己的意志行事，亦可以使其他人按 照他的意志行事的力量。由此我们可以得出权力的两方面的基本特性：社会性和目的性。首先，权力是一种社 会现象，它存在于一定的社会关系之中，也就是说，权力现象反映的是人与人之间、人与组织之间、组织与组 织之间的复杂关系。其次，权力不是孤立存在的，而是以一定的利益关系为基础，权力的行使和运用具有目的 性，是出于某种利益考虑而有意为之的结果。从这两方面的性质出发，我们可以大致把权力分为私人权力和公 共权力两类。私人权力为个人所有，追求其个人的利益实现；公共权力为全体民众所有，追求公共利益的实 现。 2、社会秩序的追求：公共权力的形成原理 首先，人是作为个体而存在的，每一个体都有着对自我利益的追求。利益构成了人生命的驱动力，对利 益的不断追求是社会进步和发展的原动力。 其次，人不但以个体的形式而存在，人还是一种社会动物，具有明显的社会属性。 可见，无论是裁决个人的利益冲突，还是协调群体的合作生活，公共权力的出现都是为了构建、维持一 种社会秩序，即按某种规范而存在的社会交往关系。社会秩序对人类来说并不是可有可无的，而是必然的。否 则不但人的群体生活无法维系，个人也无法生存。因为对于人类生活而言，“首要的问题不是自由，而是建立 一个合法的公共秩序”，人们可以“有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”总之，人们对于公共权力的 需要，深深地植根于人的本性之中，并源于人们对社会秩序的期望。人们意识到，公共权力所带来秩序的诸多 限制远没有其缺席所出现的混乱那么可怕，那近乎是一种“一切人反对一切人的战争”状态。 通过以上分析我们可以看出，公共权力与一般权力相比，其最主要的特点是其公共性质，即它是适应社 会公共需要，处理公共事务而产生的。由此我们得出一个初步的公共权力的定义：公共权力是基于某一社会共 同体成员的同意或认可，并为管理其中的公共事务，维护社会秩序而形成的一种支配、影响和调控该共同体的 特殊权威力量。也就是说，公共权力包涵这样三方面的涵义：其一，公共权力的主体应属于全体社会共同体成 员，而非单独的某个人；其二，公共权力的客体指向是社会公共事务；其三，公共权力是服务于社会公共利益 的。从公共权力的这一概念及性质可以看出，公共权力的运行过程就是处理社会公共事务、服务于社会公共利 益的过程，而这也正是公共管理的过程。 3、公共权力是公共管理的基础 对公共管理的理解涉及到这样几个方面：公共产品的提供、公共权力的运用和公共利益的实现。其中， 公共权力是公共管理的基础，无论是公共产品的提供，还是公共利益的实现都有赖于公共权力的良好运行。换 言之，公共管理的过程就是公共权力的运行过程，只有在公共权力的运行过程中才能有效地提供公共物品中， 实现对公共利益的追求。 既然公共管理从根本上讲是来源于公共利益的，所以它也必然以公共利益为价值取向，也就必然得以公 共权力为其存在的基础与保障
4、公共权力的社会本质 从公共权力的形成原理可以看出，公共权力最早表现为大众的共同权力。它起源于雄护社会公共利益和 社会公共生活秩序的需要，因而在 本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运 的根本保证。这是公共权力的原初内涵。通过对公共权力的演进进行分析，我们认识到，在阶级社会中，公共 权力以国家权力的面目出现，其本质已发生了深刻的变化，成为与人民大众相脱离的权力，其所体现的是统治 阶级的意志，维护的是有利于统治阶级根本利益的社会秩序。认识到这一点有利于我们清晰地把握国家的起 本质及目的等根本问题，而正是在公共权力的本质问题上，马克思主义与西方资产阶级学者有着根本的区 在阶级社会中，公共权力具有公共性和阶级性的双重性质。公共性意味着公共权力是来源于社会公众 的，要服务于社会公共利益。阶级性意味着来源于社会公众的权力由统治阶级所掌握，成为统治阶级进行统治 的工具。 从人类历史发展过程来看，任何一个国家机构或政府组织都是一种公共组织，但在阶级社会中，这种公 共组织又不可避免地成为了阶级统治的工具。掌握公共权力的那一部分人群即统治阶级，总是尽可能地利用手 中的公共权力来谋取自己的私利。但与此同时，任何一个统治者或统治阶级又都不可能把公共权力完全彻底地 用来谋私利，而总是要一定程度地为公共利益服务的。而且，统治阶级能否在较大程度上为公共利益服务，往 往是统治阶级能否较长时间占据统治地位的决定性因素 通过以上分析可以看出，公共权力是公共管理的基础，公共管理的性质可以从公共权力的角度得以说 明。如前所述，公共权力在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，它必然要维护社会公共利益和社会公共 生活秩序。这是公共权力的公共性质。虽然在阶级社会中，公共权力以国家权力的面目出现，其本质已发生了 深刻的变化，成为与人民大众相脱高的权力，其所体现的是统治阶级的意志，维护的是有利于统治阶级根本利 益的社会秩序。但它也必须在某种程度上体现公共性，即管理公共事务、谋求公共利益，否则公共权力将失去 合法性，阶级统治也难以维系。可见，公共性是公共权力的根本属性。确认这一点具有十分重要的意义。就实 质面言，公共权力的公共性体现了公共权力的归属，这意味着公共权力不是本原的，社会公众的权利才是天然 的，公共权力是来源于人民，受人民委托的。其存在的目的与合理性就在于维护与保障人民的权利。这表明的 是公共权力的合法性。就现实层面而，公共权力的公共性体现为公共管理的主体要有效地管理公共事务 解 决公共问题，谋求公共利益。这表明的是公共权力的有效性。总之，我们只有确认公共权力来源上的合法性 获得运作上的有效性，才能最终体现其公共性。 以公共权力为基础的公共管理也必然体现出公共性质：公共权力的拥有者是社会公众，因而公共管理必 然是为公共而进行的管理：公共权力由公共组织具体行使， 因而作为公共权力载体的公共组织即为公共管理的 主体：公共权力必然谋求公共利益以获得合法性，因而公共利益成为公共管理的核心价值：公共权力的运行过 程，即为公共管理的活动过程。而合理规范公共权力，保证其良好的运行，则是公共管理公共性的必然要求。 第二节公共责任：公共权力运行的基本要求 从法治角度而言，行使何种权力就应承担相应的责任，权力的授予必然伴随着责任的规定。权力无法脱 离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等 并建立责任与权力统一的规则。 同样，公共组织在获得公共权力的同时，也必然伴随着责任的确定。实际上在 赋予公共权力时，对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式、作用内容等都有着具体的规定，这就是与公 共权力相应的责任。 具体而言，公共责任具有这样几方面的性质：其一，公共责任是一种义务，公共组织或公共管理者在接
4、公共权力的社会本质 从公共权力的形成原理可以看出，公共权力最早表现为大众的共同权力。它起源于维护社会公共利益和 社会公共生活秩序的需要，因而在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转 的根本保证。这是公共权力的原初内涵。通过对公共权力的演进进行分析，我们认识到，在阶级社会中，公共 权力以国家权力的面目出现，其本质已发生了深刻的变化，成为与人民大众相脱离的权力，其所体现的是统治 阶级的意志，维护的是有利于统治阶级根本利益的社会秩序。认识到这一点有利于我们清晰地把握国家的起 源、本质及目的等根本问题，而正是在公共权力的本质问题上，马克思主义与西方资产阶级学者有着根本的区 别。 在阶级社会中，公共权力具有公共性和阶级性的双重性质。公共性意味着公共权力是来源于社会公众 的，要服务于社会公共利益。阶级性意味着来源于社会公众的权力由统治阶级所掌握，成为统治阶级进行统治 的工具。 从人类历史发展过程来看，任何一个国家机构或政府组织都是一种公共组织，但在阶级社会中，这种公 共组织又不可避免地成为了阶级统治的工具。掌握公共权力的那一部分人群即统治阶级，总是尽可能地利用手 中的公共权力来谋取自己的私利。但与此同时，任何一个统治者或统治阶级又都不可能把公共权力完全彻底地 用来谋私利，而总是要一定程度地为公共利益服务的。而且，统治阶级能否在较大程度上为公共利益服务，往 往是统治阶级能否较长时间占据统治地位的决定性因素。 通过以上分析可以看出，公共权力是公共管理的基础，公共管理的性质可以从公共权力的角度得以说 明。如前所述，公共权力在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，它必然要维护社会公共利益和社会公共 生活秩序。这是公共权力的公共性质。虽然在阶级社会中，公共权力以国家权力的面目出现，其本质已发生了 深刻的变化，成为与人民大众相脱离的权力，其所体现的是统治阶级的意志，维护的是有利于统治阶级根本利 益的社会秩序。但它也必须在某种程度上体现公共性，即管理公共事务、谋求公共利益，否则公共权力将失去 合法性，阶级统治也难以维系。可见，公共性是公共权力的根本属性。确认这一点具有十分重要的意义。就实 质而言，公共权力的公共性体现了公共权力的归属，这意味着公共权力不是本原的，社会公众的权利才是天然 的，公共权力是来源于人民，受人民委托的。其存在的目的与合理性就在于维护与保障人民的权利。这表明的 是公共权力的合法性。就现实层面而言，公共权力的公共性体现为公共管理的主体要有效地管理公共事务，解 决公共问题，谋求公共利益。这表明的是公共权力的有效性。总之，我们只有确认公共权力来源上的合法性， 获得运作上的有效性，才能最终体现其公共性。 以公共权力为基础的公共管理也必然体现出公共性质：公共权力的拥有者是社会公众，因而公共管理必 然是为公共而进行的管理；公共权力由公共组织具体行使，因而作为公共权力载体的公共组织即为公共管理的 主体；公共权力必然谋求公共利益以获得合法性，因而公共利益成为公共管理的核心价值；公共权力的运行过 程，即为公共管理的活动过程。而合理规范公共权力，保证其良好的运行，则是公共管理公共性的必然要求。 第二节 公共责任：公共权力运行的基本要求 从法治角度而言，行使何种权力就应承担相应的责任，权力的授予必然伴随着责任的规定。权力无法脱 离责任而单独存在，否则，这种权力就是非法的、不合理的。法治的目的之一就是要确保责任与权力的对等， 并建立责任与权力统一的规则。同样，公共组织在获得公共权力的同时，也必然伴随着责任的确定。实际上在 赋予公共权力时，对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式、作用内容等都有着具体的规定，这就是与公 共权力相应的责任。 具体而言，公共责任具有这样几方面的性质：其一，公共责任是一种义务。公共组织或公共管理者在接